美国视域中的“印太”：从概念到战略
——基于对美国主流智库观点的分析
文/杨慧 刘昌明
作为政府的“外脑”，美国智库在政府的外交决策中具有重要影响。回顾美国印太战略提出和实施的进程可以发现，这一战略的出台表现为学界和政界互构的过程，特别是智库在其中发挥了重要作用。从时间维度来看，智库对“印太”的关注远早于美国官方，相关学者自2009年起对“印太地区”概念的建构为“印太战略”的提出奠定了基础。在传播平台和舆论导向方面，2013年日本首相安倍晋三访美期间提出“印太构想”以及2017年10月美国国务卿蒂勒森第一次提及“印太地区”，都是在美国外交政策领域的著名智库——战略与国际研究中心——进行的。印太战略正式提出后，美国智库继续为战略框架下的政策制定提供智力支持，围绕战略目标、国内实施困境与外部风险等关键问题展开讨论。不同智库的分析和政策建议既有共识，也存在差异和分歧，为战略实施提供了多个备选方案。因此，美国智库关于印太战略的研究在一定程度上可作为研判这一战略走向的指示器和风向标。
印太战略提出一年以来，其战略内涵、实施限度与发展趋向一直是国内外学界重点关注的内容。特别是，印太战略究竟仅是一个构想还是实心化的战略？这一战略是否旨在遏制中国？特朗普政府的战略资源动员取得了哪些成效，面临哪些障碍？相关战略伙伴国对这一战略的认识和回应如何？哪些行为体能够影响战略的走向？对这一系列问题的回答不仅关系到美国印太战略的发展前景，同时也是相关国家制定和调整对外战略的基本依据。有鉴于此，本文选取美国外交政策和国际事务领域的主流智库为样本，梳理其关于印太战略的追踪研究，对比和分析相关研究成果，以期对上述问题作出解答。
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“印太”：从概念到战略的多维度审视
“印太”作为地缘政治中的新话语范式，经历了从地理概念到区域概念、再到政策和战略概念三个层次的演进历程。作为地理概念，“印太”包含西起东非、横跨印度洋、东到太平洋东岸的水域及沿线陆地的广大区域和政治实体。作为区域概念和政策概念的“印太”则被赋予了超越地理空间的政治内涵。从地理概念向区域概念的转化，表明这一地理空间范围内的政治、经济、社会联系得到了国际社会的关注，并通过将其描述为具有政治意义的概念，确认了印太地区正呈现出某种新的地缘政治和地缘经济演进趋势。从区域概念向政策概念的演进，则进一步表现为部分国家将自身利益与这一区域概念相关联，规划和设计政策方案，在适应这一趋势的同时塑造其向符合自身国家利益的方向发展。回顾“印太”概念内涵在各国的演进可以发现，其进程都遵循了这一多层次的演进逻辑。分别将“印太地区”与“欧亚”“亚太”两个区域概念以及将“印太战略”与“亚太再平衡”这一战略概念相比较，能够更清晰地反映“印太”的多维度内涵。
与传统的“欧亚”概念相比较，“印太”概念的提出表明，未来的区域地缘竞争将主要在海洋领域展开。从命名方式来看，“欧亚”是以大陆特征为核心的地缘概念，而“印太”则强调地缘政治竞争中的海洋元素。美国学者认为，随着西太平洋和印度洋之间日益紧密的经济和安全联系正在形成一个单一的战略体系，美国应该加强对地区海洋安全的关注。
与“亚太地区”概念相比较，“印太地区”概念所体现的区域一体化导向和空间范围均与亚太地区有所不同。从区域一体化视角来看，“亚太地区”概念生成的基础是经济合作主导下的地区一体化进程。在“印太”的概念框架下，美日印澳四国在这一地区的合作以安全关系为核心内容，在机制化形式上以四国安全对话为主要平台，反映出地区合作从以经济为导向转为以安全为导向的趋势。在空间范围方面，“印太”是对“亚太”的扩展，强调了印度作为影响地区地缘政治格局演化的主要行为体和安全提供者的作用。
与奥巴马政府的“亚太再平衡”战略相比，印太战略对其既有继承也有发展。在战略目标方面，印太战略与亚太再平衡战略相同，都寻求维持美国对地区的领导，保持美国对地区的融入，主导地区安全议程，同时也向地区伙伴国家和盟友宣示美国参与地区事务的承诺。但在对华战略定位方面，印太战略深刻地体现了美国对华定位从“伙伴”向“对手”的转变，并试图将中美大国博弈的“战场”从亚太向印太地区转移。在战略手段方面，亚太再平衡战略以美国在地区的双边同盟体系为依托，而印太战略则以美日印澳四边安全对话为代表的小多边机制为核心，体现了美国地区联盟的架构从双边向网络化的多边转变。
虚实之争：印太战略实施的成效与限度
美国及其战略伙伴迅速意识到了东盟的相关关切，并开始注重回应来自东盟国家的疑虑。针对东盟国家对美日印澳四边安全对话机制的高度敏感性，美国智库学者给出了“包容接纳”和“重点分化”两个方向的政策建议。一是在机制化建设方面，印太战略需要探索新的更具包容性的形式，以获得更多的合法性。二是有重点地培育部分东盟国家对印太战略的参与和支持。有智库学者逐个分析了东盟国家对印太战略的态度倾向，认为越南、印度尼西亚、菲律宾、马来西亚是东盟中最有可能采取支持态度的国家，应得到美国的重点关注。
这一争论反映了学者们对印太战略的可行性和可延续性在认知和判断上的差异。与美国之前在地区构建双边同盟体系的战略不同，印太战略更加强调美国的盟友和伙伴在区域事务协调中承担更多的责任和发挥更大的作用，因而更依赖战略伙伴国的配合与互动。而日印澳三个战略伙伴国对印太战略的认知与回应，又受到客观地缘战略环境的制约。因此，在研判印太战略的实施限度时，既要关注特朗普政府的战略资源投入和政策手段，也要兼顾外部地缘政治经济环境及其对地区国家战略利益和战略动机的影响。地区国家基于“对中国崛起的担忧、对中国的经济依赖、对美国的安全依赖、对自身在地区事务中发挥更大作用的追求”四个方面的综合权衡，决定了各自的战略动机和战略利益排序。
在地区地缘政治经济结构加速调整的背景下，地区关键行为体与美国在印太战略框架下的互动是决定战略走向的核心变量。特别是印太战略的部署已将印度作为战略核心伙伴国、东盟作为外部潜在支持力量、中国作为主要战略对手，使美国与印度、东盟、中国在地区的相关合作和竞争成为这一战略能否获得内部支持和外部认可，进而实现预期战略目标的决定因素。
“机构监管”体制是基于金融机构的类型划分而确定监管权力的界限，即商业银行和信托投资公司由银监会负责监管，证券公司和基金管理公司由证监会负责监管，保险公司由保监会负责监管。在这种体制下，监管者权力行使的对象是金融机构本身，而不是金融机构的某项具体业务或产品。那么，商业银行的各种理财产品，不论其法律性质如何，一律划归银监会监管。然而，随着商业银行理财产品的创新发展，其产品往往集证券、保险、基金、信托等法律特性于一身，难以将其用传统的“银行、证券、保险”这样的业别分类模式对号入座。如此一来，“机构监管”体制的弊端就暴露出来。具体说来，针对商业银行理财产品的监管存在以下弊端：
面对庞大的缴费人群体，税务部门坚持社会保险费“随税同征、随税同管、随税同查”，积极发挥税务部门征管专业优势，可针对不同的缴费人群，采取不同的征缴措施，以提高征管效率。
在战略利益排序方面，虽然将中国崛起作为地区威胁的共同感知促进了四国在印太战略框架下的合作，但在各国的战略利益排序中，只有美国将制衡中国放在首位，对于其他三国而言，“保持地区的稳定与力量平衡”和“提升自身在地区的影响力”都是远优先于“制衡中国”的战略目标。由于三国依赖与中国的贸易以实现自身的经济增长和国内稳定，因而在处理与中国关系时具有更高的敏感性和脆弱性，在制衡中国问题上所愿意付出的成本要小得多，这一现状是美国在短期内无法改变的。因此，当特朗普不惜以发动贸易战为代价强化中美之间的战略冲突时，三国都表示了明确的反对。可以预见，如果特朗普试图将四国安全对话机制发展成为全面遏制中国的安全架构，也难以得到其他各国的全面支持。
地区关键行为体与印太战略动向
在战略动机方面，尽管印太概念得到了四国的官方确认，日本和澳大利亚甚至早于美国将其写进了本国的战略文件，但由于各国认同印太战略的动机并不一致，各国间的战略目标始终存在无法弥合的差距，未来的战略协作也将面临巨大的张力。对美国而言，以制衡中国为重点的中美战略竞争是其实施印太战略的核心驱动因素。但对日印澳三国而言，中美战略竞争的最终结果并不是他们关注的目标，相反，管理和减少大国战略竞争所带来的地区地缘政治走向的不确定性、维护地区稳定才是其核心战略动机。
许多专家学者都认为从定性到定量综合集成方法是系统学讨论班最大的成果，这是中国人智慧和原始创新。我们认为还有一个重大的成果，就是系统学讨论班培养了一批研究复杂系统工程的人才，这批人在各个领域及各类复杂系统工程研究和实践中发挥了重要作用，继承和发展并广泛实践了钱学森系统思想、理论、方法等。
（一）印度：“短板”能否成为“支柱”？
美国智库注意到了印度的犹疑态度，在表达对其未来实质性参与担忧的同时，也进一步寻找印度平衡战略中的弹性空间，为进一步拉拢印度提供政策建议。一方面，智库学者提醒美国政府需充分评估印度平衡中国的能力和意愿，指出印度的经济和国防开支远落后于中国，因而印度可能还没有准备好成为能够平衡中国的主要海上力量；另一方面，鉴于印度是美国印太战略实施不可或缺的伙伴，因此仍强调进一步加强美印合作，在充分了解印度利益关切的基础上，最大限度地争取印度的支持。在具体的策略上，一是支持印度加入亚太经合组织，二是进一步强化美印防务合作。
与美国之前的亚洲战略相比，印太战略的突出特征是提升了印度在美国地区战略中的重要性。但是，从印度的回应来看，印度却可能是印太战略中最薄弱的一环，也是决定印太战略核心机制——四国安全对话——实施限度的“短板”。这是由于印度关于印太战略的思考超越了纯粹的利益权衡，带有更多的大国战略考量。受中美印三国力量对比和各自战略规划的影响，三国之间正在形成较为稳定的战略三角关系，即任何两个大国关系的变化都会对第三个大国的利益产生影响，三者互为制衡。因此，尽管随着三国力量对比、利益判断的变化，在个别议题上，美印关系可能优于中印关系，但整体来看，印度不会完全倒向美国，破坏当前的三角关系结构。在中美之间维持平衡，既不过分疏远中国，也不过于亲近美国，使三国之间始终相互倚重又相互牵制，在彼此的竞争与合作中寻求最大获益，才是最符合印度战略利益的理性选择。
（二）东盟：印太战略何以包容东盟的中心性？
跨境人民币业务范围不断扩大。建成了以云南为枢纽，辐射东南亚、南亚，延伸至欧洲、美洲、大洋洲及非洲的跨境人民币清算、结算网络，促进了人民币区域化、国际化。截至6月末，全省银行与境外84个国家（地区）建立了跨境结算渠道，其中涉及参与“一带一路”国家（地区）达34个，境外银行在云南省银行开立人民币同业往来账户87户，境外机构在全省银行开立非居民人民币账户1759户。
在美国最理想的战略布局中，东南亚地区和东盟国家具有重要的战略支点地位。但总体来看，当前东盟国家对印太战略的疑虑多于认同，甚至对美国将亚太地区更名为印太地区的做法也持观望态度。东盟国家对印太战略的疑虑主要来自其对自身中心性与统一性可能造成的冲击。一方面，美国寻求建立的四国安全对话实际上是联合日印澳三个地区中等强国探索建立一种小多边安全机制，通过减少行为体数量的方式，降低国家间利益汇聚的成本，从而产生更大的影响力。这一机制一旦建立，必然会使东盟地区论坛在地区安全事务领域的中心地位受到影响。另一方面，东盟对印太战略以遏制中国为战略目标的倾向表示担忧。如果印太战略只是一个美国拉拢东盟、遏制中国的战略，东盟的融入只会使其沦为美国实现自身利益的工具，并将被迫在美国与中国的发展机会之间选边站。
印太战略正式成为美国的官方战略后，更多智库加入了对这一战略构想的评判和建议，相关研究成果的数量在2018年迅速增加。但在这一阶段，学者们更加关注客观战略环境与战略伙伴带来的不确定性，注重战略实施的可行性评估和效果评价，特别是以特朗普政府的实际战略执行情况为依据，围绕印太战略究竟是“虚多实少的理想愿景”还是“切实可行的战略规划”这一问题展开了争论。
方梦之(2005：43)认为，翻译不仅需要语言转换能力，还要大量捕捉概念隐喻，从源域与目标域来理解隐喻，提高翻译实践能力(李勇忠，李春华，2001)。想要把目标域中的信息准确地翻译出来，必须先理解源域，再推及目标域。Lakoff(1993：245)指出:“隐喻映射有些是普遍存在并具有普世性的，而有些则是特定文化所独有的。”所以要考虑共性和差异。
（三）中国：作为战略对手的威慑与竞争逻辑
在中美战略博弈加剧的背景下，中国是美国地缘战略调整的重要参照对象。美国新版国家安全战略报告明确将中国定位为战略竞争对手为美国战略界探讨印太战略定下了基调，随后在美国智库的文献中出现了“中国威胁是导致美国提出印太战略”的错误归因，以及“印太战略应以遏制中国为核心目标”的错误导向。在战略动因方面具体又衍生出两种逻辑：一种是以批评中国在南海地区的行为为起点，指责中国威胁地区安全，因而印太战略是美国联合日印澳三国捍卫以规则为基础的地区秩序，为美国保持在地区的存在提供借口和依据；另一种归因逻辑是以中国的“一带一路”倡议为起点，刻意将其描述为“债务陷阱”“掠夺性经济”等，进而说明印太战略旨在为地区提供高质量的基础设施建设投资，是美国为地区国家提供的另一种替代性选择。
总的来看，当前美国智库为印太战略提供的主流建议并未突破中美战略竞争的思维框架，其对中国的遏制将在强化安全威慑与激化经济竞争两个方面展开。在安全威慑方面，鉴于各国基于利益分歧导致的集体行动困境短期内难以有效解决，四国安全对话的机制化提升面临着较大困难，因而有观点认为，美国应退而转向战略的威慑作用，即通过加强四国的安全外交联系，以“软制衡”的方式牵制中国在印太海域的军事行动。在经济竞争方面，美国将在唱衰中国“一带一路”倡议的同时，着重补齐印太战略的经济短板。一方面，利用其在国际舆论传播中的优势地位，突出强调“一带一路”的下行压力，为印太战略的实施争取更大的战略空间；另一方面，提出替代性的区域经济合作倡议，以对冲“一带一路”的地缘政治经济影响，满足地区中小国家对于基础设施投资的需求。
结论
“印太”作为“印太地区”概念的建构和作为“印太战略”概念的形成是在两个维度分别发生的。“印太地区”的出现反映了地缘政治经济现实和地区概念重新调适匹配的进程，是地区国家间相互依赖日益加强、印度崛起、中美权力转移以及海洋因素在地缘政治竞争中重要性增加等多种因素综合作用的结果。美国、日本等地区国家以“印太”为核心概念的相关政策和战略的提出，则体现了其试图干预和主导“印太地区”的建构进程，并塑造地区的机制化形态向符合自身利益的方向发展。
从美国来看，印太战略是其对亚太地缘政治格局变化的回应，表明美国认知自身利益的视角和维护自身利益的方式正在发生变化。其战略布局以美国在地区安全中的作用为基础，围绕着经济、安全两个领域的双边和多边互动展开，旨在借助和联合日印澳三国的力量，主导印太地区的建构进程，削弱中国在地区的影响力。受制于区域建构尚未完成的客观条件和战略伙伴国共同利益难以有效汇聚的现实背景，印太战略的阶段目标、内容和手段会随着地区国家间的力量格局和互动关系的变化而不断调整，但未来一段时间内美国将在这一战略框架下深化对印太地区的参与和融入。
中国对印太战略的认知需要跳出中美战略博弈的思维禁锢，将印太区域建构和美国印太战略区别对待，同时又要将中国如何应对印太战略和如何参与印太地区建构两个问题综合考虑。在美国亚洲地区战略和对华战略同时调整的背景下，中国被以战略对手的身份置于印太战略的对立面。但对正在形成中的印太地区而言，中国则是身处其中的重要组成部分和塑造力量，有条件也有能力参与地区的建构进程。因此，中国首先要明确自身在这一地区的核心利益，充分评估自身的国家能力，谨慎权衡相关风险，在此基础上，综合把握和判断参与的时机和最佳方式。
（杨慧系山东大学政治学与公共管理学院博士生，刘昌明系山东大学政治学与公共管理学院教授；摘自《外交评论》2019年第2期）
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