山西省事业单位改革的研究报告，本文主要内容关键词为：山西省论文,研究报告论文,事业单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
山西省的事业单位大多是在计划经济体制下建立和发展起来的，随着社会主义市场体制的逐步建立和健全，这些单位出现了结构不合理、社会化程度低、人员臃肿、效率低下、财政负担过重等现象。主要问题有：
第一，人员多，财政负担重。根据1998年的资料统计，我省事业单位的从业人员为723796人，在岗职工为668576人（而行政机关的从业人员为380652人，在岗职工为377695人）。从财政支出来看，1997年事业单位财政支出总计为44.8220亿元，占全省财政总支出的31.2%。相比之下，我省1997年用于经济建设的财政支出仅占17.6%，用于行政机关的支出占14.3%。同时，由于缺乏有效的管理与控制，事业单位的机构编制增长过快，使得政府部门的管理负荷过重，也滞缓了职能转变的改革目标。
第二，机构杂，结构布局不合理。由于事业单位举办主体的多元性，导致事业单位广泛渗透于政府、企业、社团三大领域，这一方面使得政事、企事、社事不分，成为一大痼疾，另一方面又使得事业单位的设置叠床架屋，造成了人力资源的严重浪费。
第三，管理乱，整体效能差。由于实行“统一领导，分类管理”，大多数事业单位实际上并不是在接受地方政府的统一领导，而是在接受上级业务主管部门的领导，这就导致了在管理方面各自为政、条块分割的局面，本来工作性质相近的事业部门分散在不同的系统，互不统属，形不成积极有效的合力，整体效能差。同时，有些事业单位拿奖金往企业靠，涨工资往机关靠，评职称往事业靠，给管理工作带来了许多困难。
根据党的十五大关于机构改革和中央印发的有关事业单位改革的意见，结合我省实际，现就事业单位的改革提出如下参考意见。
一、关于事业单位的分类管理
根据中央有关精神（《中央编委关于事业单位机构改革若干问题的意见》），事业单位改革的总方向是政事分开，推进事业单位的社会化。事业单位只有面向全社会服务，才能充分发挥其内在功能，消除条块分割、部门所有的束缚，创造出整体效益。应该承认，事业单位的社会化趋势是不以人的意志为转移的，带有一定的社会强制性，然而，由于这项工作涉及面广，情况复杂，不可能一蹴而就，需要一个过渡阶段。所以，当前主要任务之一就是厘清事业单位的范围，根据其工作性质和任务进行科学的分类，合理安排事业单位的结构布局，为以后的改革打好基础。我们认为，事业单位的改革首先要根据市场化程度的不同进行分类管理。
(1)基础理论研究、纯粹公益事业的单位，如省社会科学联合会、省社会科学院、省图书馆、省博物馆、省科委所属基础理论研究所等。这一类事业单位，既是精神文明建设的主要阵地，代表着国家的综合国力，又不能立即转化为生产力，更难有走向市场的经济效益。因此，国家财政应进行全额拨款，并逐步加大财政扶持力度，同时鼓励其中少数可走向市场的部门走向市场，取得一定的经济效益。
(2)有一定效益的公益性事业单位，如大专院校、中小学校、医疗卫生单位、疗养院、省考试管理中心等。这类事业单位，首先是公益性事业单位，其次有一定的经济效益。因此，政府要进行差额性拨款，其经济上的收入应收支两条线，同时要防止这类单位由公益性变成盈利性，改变事业单位的性质和宗旨。
(3)经济上完全自立的事业单位，如科委下属各应用性研究院所、效益良好的报纸、刊物、电台、电视台等，它们有较强的经济实力，较好的经济效益，较大的竞争力量，较宽的市场前景，可以向企业化转制，实行企业经营，或者实行多向联合，在人事管理、收入分配上完全自主。转制初期建议政府进行资金、政策和其它方面的扶持。
(4)党政机关中的事业单位，如省政府经济研究中心、省委组织部人才研究所、人事厅考试中心，以及各地、市、厅、局的研究所、报纸、刊物等，这些单位和社会相关事业单位职能重叠的较多，有些如一厅一报、一局一刊、一地一台，完全是不必要的，中央领导已明确提出必须禁止。对此，我们建议由一些单位，如省经济研究中心牵头，组建多学科、综合性研究机构，和社会上有关研究机构，如社科院、农科院、大专院校等合并。对厅、局的报、刊，县、市的电视台等则应根据中央有关精神无条件地撤并。
(5)生产经营性事业单位，如农业方面的种子站、科技服务中心；规划、勘探、设计方面的各类公司、事务所；城市公用事业方面的市政管理、房产管理、园林设计等单位，基本上具有自收自支的经济能力，有的还有相当大的市场竞争力，完全可以进行企业化、市场化管理，政府在其收支、分配、信贷、税收上可给予一定的政策扶植，对个别的可给予适量的财政拨款。
(6)各行政部门所办的培训中心、社会中介组织、娱乐场所，如某厅某局的干部培训中心，职业教育中心，会计、审计和律师事务所，疗养院、歌舞厅等这些机构，有些导致了领导干部的腐化，有些违背了中央明文规定。江泽民同志1997年1月在中纪委第八次会上明确指出：“有些所谓的‘培训中心’、‘疗养院’、‘驻京办事处’，实际上成了大吃大喝的场所。”因此，这类单位必须和行政部门断然脱钩，完全走向市场，并严格禁止原单位领导干部在其中入股分红、免费享受和收受贿赂。
二、关于事业单位的体制改革
1.教育体制改革
教育体制改革的基本要求是，改变条块分割、部门所有的办学格局，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的体制；优化配置教育资源，合理布局，降低师生比例，推进后勤服务社会化。
关于基础教育。改革方向是实行在国家宏观指导下主要由地方政府举办、分级管理的体制，同时鼓励社会力量依法兴办，也可“民办公助”或“公办民助”。目前，我省普通中学在校学生共177.4万人，专任教师数为12万，师生比为1:14.7；小学在校学生共348万，专任教师17.5万，师生比1:19.8，都明显偏高。另外，随着由计划生育政策的推行产生的学龄人口的减少，这一比例还会加大。对此，基础教育的改革任务是适当调整小学布局和人员编制，在提高教师素质的基础上做好总量控制，增加专业教师（如英语、计算机教师）的数量，对不合格的民办教师要予以清退。
关于职业教育。职业教育可分为高等职业教育与中等职业教育两种，二者共同的改革要求是主要由政府举办，同时鼓励和支持社会力量举办。就高等职业教育而言，目前比较流行的作法是“三改一补”，即改革现有职业大学、部分专科学校、独立设置的成人高校的办学模式，利用具备条件的中专学校改制或举办高职班作为补充。就中等职业教育而言，改革的基本方向是围绕市场经济需要和地区产业结构统筹规划，调整布局，改革教学内容和办学模式，培养直接为社会、为经济建设服务的专业人才。
关于高等教育。高等教育体制改革的方针是“共建、调整、合作、合并”。共建，即将部委与地方的条块分割办学改为共同办学，管理体制实行中央和地方（省、自治区、直辖市）两级管理，以地方为主。调整，即进行领导体制和院系调整，以解决高等教育在区域、层次和系科设置上的分散、封闭、重复、交叉等问题。合作，就是通过校际教学和科研的合作，做到优势互补，避免封闭办学和学科重复建设的问题。合并，就是要因地制宜地合并某些院校，提高教学质量和办学效益。
2.科技体制改革
科技体制改革的基本目标是调整结构，优化布局，促进科技与经济的结合，为当地经济建设和社会发展服务。总的原则是“稳住一头，放开一片”。稳住一头的对象主要是基础性和社会公益性科研单位，放开一片对象主要是开发应用型科研单位。
根据1998年的统计结果，我省目前的科研机构共有191个，其中自然科学161个，社会科学18个，情报科学12个。自然科学机构除中央直属的8个外，省科委及各厅局直属的有75个，地市直属的有78个。全部科研机构中的职工总数为14844人，其中从事科技活动的人数为9123人。按照国家有关科技体制改革的要求和我省的实际，我们拟提出如下意见：
关于自然科学研究机构。这是科研进入市场、步入经济的主体。对于其中属于有发展前景，在全国具有一定影响和竞争力的基础性研究、高新技术研究开发的单位，由政府提供必需的经费。鉴于国家正致力于国家技术创新体系，科研的结果是资源共享，以及地方性基础研究和高新技术研究难以与国家力量抗衡等因素的客观存在，我们认为对这一类需要“稳”的单位一定要仔细甄别，确保“少而精”。对于其余多数单位，应促成其走向社会、进入市场，实现科技成果商品化和产业化、资源配置市场化、服务和保障社会化。
关于社会科学研究机构。社会科学研究机构一般属于基础性和社会公益性单位，是“稳住一头”的对象。从我省情况来看，目前全部社会科学的研究机构只有18个，职工739人，从事科技活动的人数是554人。机构仅占全部的4.97%，科研人员占6.07%。大多数专业的科研机构数为1-2个，最多的是经济学，也只有7个。因此，我们认为，与自然科学的研究单位要精简、改制不同，社科机构的主要任务是进行内部机制的改革，逐步实现社会科学研究成果的社会化，形成自身的良性循环机制，为政府、社会和企业服务。同时，科研机构应与高校的相关机构进行共建，允许科研、教学人员双向流动和互相兼职，资料信息共享。科研单位还应与政府部门加强合作。随着政府职能的转换，其作用的发挥愈来愈需要“外脑”的辅助，作为政府部门的“智囊团”和“思想库”，社会科学研究机构理应作出更大贡献。
关于情报科学研究机构。目前我省共有情报科学研究机构12个，职工人数共338人，其中科研人员307人。由于信息时代的来临和计算机网络系统的普及，信息、情报资料的获取将更多地依赖机器（电脑），也更加容易和便捷，因此我们认为此类机构应大加精简。如果全省能有一个高效的情报信息资料中心，社会效果和经济效益将会大为好转。
3.卫生体制改革
按照国家的有关精神，卫生体制改革的主要目标是引进竞争机制，加强管理，减员增效，降低成本，提高医疗质量和效率，主要目的是增强卫生事业的活力，充分调动卫生机构和卫生人员的积极性，不断提高卫生服务的质量和效率，更好地为人民健康服务。目前，我省的卫生医疗部门大都已经进行了相关改革，我们认为还需注意以下几个问题：
一是医疗卫生行为的指导原则。医疗卫生部门是关系到社会中每个人健康的特殊单位，与人民群众的切身利益紧密相关。目前占主体的仍是公立医疗机构，其性质不同于以赢利为目的的企业，属于社会服务型事业单位。
二是分类管理问题。随着医疗卫生部门也实行国有民营、股份制、股份合作制等多种形式，势必产生有些成分脱离“社会服务”的性质而以赢利为目的；加之即使公立医疗单位也会有所处级别、区域的不同，因此在管理方面显然不能“一刀切”，需探索各自不同的管理模式。
三是卫生资源的结构配置问题。目前的主要弊端是城乡差距过大，城市中大医院与小医院的差距过大。如果要统筹安排医疗改革的话，这两个“差距过大”不能不是首先要解决的问题。
最后是关于卫生系统的监督问题，群众对此反应很大，应有可行的对策。
4.文化、体育部门的体制改革
文化体制改革的目标是改革国有文化单位政府包得过多、管理过死的体制和人员臃肿、缺乏竞争的内部运行机制，逐步形成国家保证重点，鼓励社会兴办文化事业的发展格局。对于公立图书馆、博物馆等公益性文化单位，应给予财政补贴，但需开源节流，精简行政后勤人员。公共图书馆等单位在确保公益服务的同时也要充分利用自身的资源优势开展有偿咨询服务，开发相关文化产品等。剧团、乐团等艺术表演团体要调整布局，少数重点艺术表演团体，由政府给予财政补贴，但也需要适应新形势，增强自我发展能力；非重点艺术表演团体要走向社会，拓宽资金来源渠道，转换机制，面向演出市场自求发展。报社、杂志社、出版社等新闻出版单位应按照“控制总量、调整结构、提高质量、增进效益”的原则进行清理。根据中央有关精神，地方各级党政部门一般不再举办行业报刊，地市以下一般不再举办党报党刊。发行量小、效益低、浪费大的单位要予以撤销，保留下来的也要实行企业化管理。
体育体制的改革方向是建立健全运动项目系统化、专业化、社会化的管理体系，各类专业运动队在体制上要逐步由全部依靠省举办向国际通行作法靠拢，向协会制和俱乐部制转化，实行“体企”联姻，减轻国家负担。在加强专业运动队的建设和优秀教练员、运动员的培养的同时，也要注意体育活动的社会化，开展全民性的健身活动，提高我省人口的身体素质。
5.农村事业单位的体制改革
农村事业单位主要是指设置在乡镇的事业单位，其体制仍带有明显的计划经济色彩，从机构设置到人员编制一系列环节均由上级统一规定，很少考虑乡镇的意愿和实际需要。管理方面的各自为政、条块分割尤为明显，作为我国最基层的一级政权实体，乡镇政府不仅无权统一管理和调动全乡镇所有的工作人员，还必须负担由“条条”所设立的单位的经费，这一方面导致这些单位的工作不能很好地为当地经济社会的发展服务，另一方面也导致乡镇政府为了“养人”而向农民乱收费屡禁不止的现象。为此，我们认为农村事业单位的改革也绝不能“缓行”，应着重从体制方面理顺关系。一是改革乡镇事业单位的编制管理办法，除工商、税务、物价等国家直接控制的机构外，均应根据乡镇的实际需要由乡镇主动提出设置意见，改变以往由上级要求乡镇设置的做法，确立乡镇的自主权。二是改革条线直接管理的做法，凡是直接为农业和农村服务的事业单位，均应交由乡镇，实行人财物统一管理，条线主要承担业务指导。三是改革“上下对口”、“一刀切”的机构设置思想，有些工作不一定要设置专门的机构，可以合署办公，或只挂牌子，不设机构。
三、关于事业单位的人事制度改革
1.用人制度的改革
主要目标是建立以聘用制为基础的新的用人制度，实现事业单位人事管理由国家用人向单位用人、由身份管理向岗位管理、由行政化的封闭管理向功能化的开放管理的转变。主管部门要赋予事业单位自主用人、个人自主择业的权力，增强事业单位的生机和活力。
用人制度的改革应该包括以下几个方面：
(1)领导人员任用方式的改革。重点是打破事业单位行政领导人员职务终身制和传统的单一委任制，结合行业特点和单位实际，采取直接聘任制、招标聘任制、选举聘任制、委任制等多种形式的任用方式。受聘的领导在权利与义务方面要有明确规定，主管部门可与其签订任期目标责任书。受聘人任期届满或期内离任，应进行离职审计。
(2)专业技术人员管理方式的改革。首先是继续完善专业技术职务的聘任制度，根据事业单位的类型、层次、专业性质、人员状况和学科发展趋势，对单位内专业技术职务岗位的系列、数量、级别、职责进行合理配置，在上级人事部门核定的结构比例限额内科学设岗，深化岗位管理和聘约管理。要逐步打破专业技术职务一聘定终身，能上不能下的现象，并推广“高职低聘”、“低职高聘”等做法，鼓励优秀人才脱颖而出。其次是对社会责任重大、通用性强、事关公共利益的岗位建立执业资格制度。执业资格的审定与管理等环节要严格把握，并逐步过渡到由专门的资格审定机构或社会中介组织自主进行资格的审定、鉴定、评价等工作，以保证其客观、公正性。最后是改变用管理党政机关干部的模式管理专业技术人员的办法，由侧重于“管人”转为侧重于“管事”，使事业单位的管理重心真正围绕不同的“事业”来进行，而不是围绕“人”来进行。
(3)职员管理方式的改革。目前通行的办法是将事业单位中管理岗位上的工作人员（职员、干部）和后勤人员（工人）分开序列进行管理，其直接后果是人员冗余。以高校和科研机构为例，其各自的职员和后勤人员加起来都占到总人数的一半以上。因此，改革的第一个方面就是人员的精简，一个人能干的活就不需要两个人去做。第二个方面是后勤工作的社会化，方法是实现序列分流，即服务职能与管理职能分开，后勤工作实现“四自”——自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束；“两体”——法人实体、市场主体，不再由事业单位“包办”。第三个方面是将少部分必须保留的后勤人员（如打字员、机要人员等）与管理人员合并为一个序列，统称为事业单位的职员，不再分别冠以干部或工人的身份。职员实行等级制，不同的等级应有不同的学历、资历、业绩等方面的要求，并有相应的任用、考核、奖惩、培训、晋级等制度性规定。职员实行聘用制，期满考核合格后，可以续聘；若愿意离岗流动的，事业单位不得阻挡。处在管理岗位的是高级职员，处在工勤岗位的是低级职员。第四个方面是为了提高效率并给年轻的专业技术人员以实际经验的锻炼，低级专业技术人员在一定期限内可“兼岗”，从事一定的管理工作，学科带头人或项目负责人一般不宜长期负责行政管理。
2.分配机制的改革
这主要涉及事业单位的工资管理。总的来看，事业单位的工资改革方向是适应社会经济事业发展的客观要求，实行工资总量控制和内部分配权限的分离管理，在建立分类调控事业单位工资的机制下，让事业单位享有内部的分配自主权。不同类型的事业单位可以有不同的分配机制。
对于可以采用企业化管理的事业单位，如建筑设计院所，会计、审计、律师、税务等事务所，机关附属宾馆、招待所、培训中心等商业性服务单位，要引入企业分配机制，推行企业工资制度。通过工效挂钩，实现福利货币化、货币收入工资化、工资分配自主化，并承担相应的纳税义务。
对于社会服务型事业单位（如医院、科技推广部门、文化单位等），在不加大财政补助范围和比例额度的前提下，依据现行工资政策和工资水平，可以实行事业经费和工资总额的包干使用。同时，强化该类事业单位的投入产出意识、成本费用观念，发挥其人才集中的优势，努力将其知识产品、科技成果转化为现实生产力。允许该类事业单位在工资总额包干基础上，按照自营经费结余的一定比例提取效益工资，并赋予其相应的工资支配权，可自行安排、自主分配。
对于社会公益型事业单位（如学校、基础性科研部门等），分配制度改革的重点是在现行工资政策下实施工资的“放权”和“搞活”。这类事业单位是由政府财政全额拨款，但这并不意味着由政府拨款的工资总量直接分配到个人手里，微观层次的分配应由单位具体掌握，实现拨款和支付的分离，使事业单位在包干工资总额内享有分配自主权。同时，对于业绩突出的部门，政府还可以通过预算外资金提取和追加额外资金给予经费支持和鼓励。
3.配套措施的改革
这主要包括建立科学合理的考核制度，探索符合事业单位特点又与机关、企业保险制度相协调的养老、失业、医疗等社会保险制度，促进事业单位各类人才的合理流动，建立健全人才流动和人事争议仲裁制度等。只有相关的配套措施不滞后，事业单位的人事制度改革才会有保障。
四、关于事业单位改革成效的巩固
为了使事业单位的改革走上良性发展的轨道，避免“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈现象卷土重来，我们认为还应做好以下几方面的工作。
1.树立全新的改革理念。与政府部门的改革重在职能转换一样，事业单位的改革也不只是简单的人员机构精简问题，关键是要给自己正确地定位，并在此基础上建立完全不同于政府部门的运行机制。因此，改革的着眼点不应局限于机构的增减，人员的去留，而应扩展到事业单位在整个社会中的地位、职责及相应的行业模式、管理方式等方面。只有本着这样的理念，改革才能避免“行而不远”，这就要求改革的操作者要超越普通人员直接关心涉及自身利益问题的思维模式，要从社会大环境及时代发展趋势的高度来把握改革，高瞻远瞩地把改革推向正确的方向。
2.重视改革的方案设计。事业单位的改革是一项复杂而艰巨的社会工程，几乎涉及到社会、经济生活的各个方面，触及到许多深层次的矛盾，又有着自身的特殊规律，因此不能简单地沿袭以往行政机关的改革模式，在具体操作之前必须首先进行大量艰苦而细致的研究工作，认真搞好方案设计，切不可在真正的问题还没有找准的情况下，就匆匆忙忙进入改革的实际操作阶段。对于重大的改革，如果只强调可见的、有形的效果，而忽视更具长远影响然而是无形的一些因素，那么，改革的成效只能是“来也匆匆、去也匆匆”的结局。
3.加强机构编制的法规建设。事业单位的编制管理也要实现规范化、科学化。首先要对现有事业单位的机构设置和人员编制进行一次全面的清理整顿，摸清全省所有事业单位的隶属关系、工作性质与任务、经费来源、内部机构设置、人员编制及现有人员等基本情况。其次要根据社会发展趋势对事业单位的总体要求来重新界定事业单位的范围、性质、上下左右关系、职责权限等，进行科学分类，为以后的管理打好基础。为此，在国家有关法规出台之前，省里可先制定一些机构编制管理方面的规章制度，并在实践中修改完善。
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