“自助安置”与农民工子女简易学校的扶持，本文主要内容关键词为：农民工论文,简易论文,子女论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自助(Self-help)安置理论起源于20世纪初一些地区的“国家资助家庭住房建设”中不连续的政策计划，作为一种理论形式发展则起源于20世纪60年代，后来由于世界银行的肯定和参与，开始使其成为一种解决低收入阶层住房问题的世界性计划。经过半个多世纪的理论争论和实践发展，自助安置理论在越来越多的国家，特别是发展中国家和地区的住房政策中占有重要的地位，理论研究内容也越来越广泛和深入，从住房发展中一般层次的土地、规划、建设、财政及管理问题，发展到90年代对较高层次的贫困、文化、环境、资源以及可持续发展等问题的研究。[1]这一对低收入人群的梯度安置方案，对于今天在中国城市化进程中，解决无规划激增的农民工子女的义务教育安置问题同样适用，实践对象就是对农民工子女简易学校的改造和扶持。
一、自助安置理论的发展和研究
（一）“贫民窟”的人类学研究与“自助安置”的提出
作为一种城市地域现象，“贫民窟”(slum)是指“由破败的住房所组成的居住非常拥挤的居住地域，其中居住着只能负担得起最廉价住房的种族移民和农村移民；经常地处城市的内城区域，是倍受贫困折磨的人群、不健康的环境、区域充斥着犯罪和罪恶的表现”；在贫民窟中，“到处充满房子，房子里到处充满人”。[2]
斯达克对贫民窟的分类研究，是使用人类学观察法研究城市贫困人口住房问题的开始。[3]他以美国城市移民为例，将贫民窟分为“希望的”(slums of hope)和“失望的”(slums of despair)两类，前者是一种可以自己消除的贫民窟，有能力自己进行社会改善而最终与社会整合；后者普遍受到社会歧视而不积极进取，将对社会构成威胁，是国家发展的障碍，应采取监视、控制和抚慰的策略。
阿巴木则注重“实践上的安置方式”的研究，而不仅仅是停留在“人类学观察”上。[4]也认为：在贫民窟中的生活是从贫困走向希望的过渡阶段，这种思想和斯达克不谋而合。他提出了一些供选择的方法和一些重要概念，以后被作为自助学派的理论基础：(1)对最穷的人应该采取“位置和公共事业”(Sites-and-Utilities)计划，向他们提供已开发的地域；(2)对不能够一次完成住房建设的人，在承包建设低成本、扩展的核心住房(extendable core-houses)和屋顶贷款(roof-loan)中，应进行分批建设(installment construction)和再安置(resettlement)。其中核心住房和分批建设概念的提出最为重要。
（二）”自助安置”和世界银行的“位置和服务”计划
特纳(Turuer)以提出“自助住房建设和自组织安置的积极方面”而闻名于世。他认为，比较当局和设计者来说，使用者更了解自己的需要，每个家庭想自建时可以自建、可以按自己的意愿使用住房、管理住房；住房作为一种必需品被所有公民享有是一种权利，而不仅仅是为部分人享有。[5]他反对当时政府的一般解决办法。认为无论是以赢利为目的的从事住房建设的私人部门(private sector)还是公共部门(public sector)，建设的住房由于标准和成本太高、均为城市贫困人口所不能负担，因而提出主要以“使用动机”为目的进行住房建设的“第三部门”(popular sector)概念。
20世纪60年代末至70年代，由于对擅自占用住房的控制失败，许多为城市贫困人口提供低成本住房计划也不成功，世界银行采纳特纳等人的建议，以“位置和服务”(Sites-and-services)计划的形式在许多地区资助城市低收入阶层的住房建设，后来被称为“自助住房运动”(Self-help housing movement)。其目的是为城市的低收入者建房子；改善永久住房市场；限制公共开支；对通常的规划控制及其作用进行修正；为低收人家庭创造就业机会，加速其资本循环和投资回收。
进入20世纪90年代，自助安置理论的一个发展趋势是由联合国人居中心(UNCHS)的政策变化而带来的，从宏观层面上人类安置研究转向可持续的人类安置研究，表达了对发展中国家穷人居住环境的恶化和基础设施服务严重不足的关注。自助安置理论认为在不断加强的经济国际化前提下应加强政府、市场和第三部门的联系，发挥他们在解决人类安置上的作用，提出“使社会能帮助自己”的“使能够”的思想。1990年它还给了“使能够”一个较为明确的定义：“使能够”意在保留政府在住房方面的责任，但这种责任并不意味着政府直接参与住房供给；政府的作用在于制定政策（包括住房、金融、土地、管理和可改善的贫困等方面的公共政策）、提供与住房相连的资源如基础设施和服务设施、进行信贷改革提供财政资助。[6]1996年在伊斯坦布尔举行的“第二次联合国人居会议”上指出在2025年前世界人口的50％将生活在城市化的地区，城市将是21世纪人类安置的主要形式。
我国学者田剑平把自助安置理论引入中国房产开发中来。他认为，在开发性移民安置模式作用下，将实现城乡社会经济的互动反馈。农村规模经济发展，城市非正式经济扩张引起城市经济结构的转变，农村剩余劳动力可以实现全方位的空间转化，人口集中和产业集聚的同时出现将使城市空间有序扩张，而自助教育的作用将提高外来移民的城市适应性使移民精神城市化。移民安置问题不解决将既影响农村的发展，又影响城市的持续发展，还带来严重的文化和社会问题。政府和社会首先要转变思想，提供政策环境。研究低成本住房的设计制定技术规范、规定市场原则、并要让低收入者能够接近和利用住房资源，这样才能激发移民的潜力完成自助安置计划，移民安置问题的解决反过来将有利于城市和社会的持续发展。
二、农民工子女简易学校：城市义务教育的“贫民窟”
我们可以把“贫民窟”的概念直接迁移到对城市农民工简易学校的描述中来。作为社会转型期在中国城市出现的教育现象，“农民工简易学校”地处城乡结合部，他们的教师或是退休在家的老教师、或是待岗的师范生、或是农村流动进城的民办教师，甚至是见识稍多一点的民工。由于城市最初对他们父母的接纳是建立在对能干而廉价的劳动力的需求之上，并没有让他们留下来的预期，所以这些孩子的到来是“突然”而“盲目”的，城市地方教育部门没有做他们的“预算”。根据《中华人民共和国义务教育法》，适龄儿童接受义务教育主要由户籍所在地政府负责，教育经费则按照户籍学生数下拨。这样，当儿童随父母迁徙到城镇，原户籍所在地政府不可能再负责他们的教育，而当地政府并没有义务负责他们的教育。因此，对于流动人口子女来说，他们的教育问题只能依靠父母来解决，由于农民工多数属于低收入人口，在公办学校高额的“借读费”面前，简易学校成为解决农民工子女义务教育的主渠道。
1993年前后，打工者中开始有人以“自立救济”的方法，在菜棚和简陋平房中开办了最早的流动儿童学校。这类学校在过去及现在一段时间内解决了低收入流动子女的义务教育，对现行教育体制起到了“补充”及“自救”的功能。[7]面对合理与非法的“两难”，政府部门对简易学校采取了“不取缔、不承认”、“自生自灭”的放任态度。
（一）农民工子女简易学校：失望的贫民窟
1.地位的非法和条件的不可再生
流动、边缘、不规范是农民工简易学校的特征。流动性体现在学校、学生、教师三方面。在已有的调查中显示，[8]随着学生人数的扩增和城市的扩建、改造、拆迁，15％以上的学校有过搬迁的经历，最多的曾更换了4次校址，几乎每年搬迁一次。学生的频繁流动主要是随着父母更换工作和住处，或是由于支付不起上初中的费用，很多学生在六年级上学期转回家乡上学。而由于教师工资待遇低，生活条件艰苦，教学负担重，教师的流动很频繁，这对学生适应新环境和学生管理产生了负面影响。边缘性是指这类学校主要是面向低收入的农民工子女，在一定程度上反映出现行教育体制对边缘孩子的关注是相当欠缺的。不规范是指大多数简易学校未经教育部门的许可，不具有办学的合法性，因此在课程设置、作息安排、考试、收费、学期时间等办学管理各方面差异很大。
《义务教育法》第九条规定“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校。”然而，绝大多数简易学校的举办者既不是地方政府，也不是具有“合法办学资格”的企事业单位或社会力量，而是一些先富起来的“外乡人”。他们依赖学生的学费来维持学校的运转，为了维持学校的开支，必须想办法以最节约的方式来办学，因此提供的教育服务水平往往是不符合国家标准的。
2.放任的简易学校是滋生社会问题的土壤
有调查者把学生的日常作文进行了分类整理，[9]在这些文字中，孩子们写下了自己的生活经历，对生活的认识。
相对于其他社会群体，农民工的最大特点就是流动，流动的生活也因此反映在孩子的思想中。家庭的流动使这些孩子的教育过程也具有了流动性，而由于经济条件的限制，他们不能在教育上做更多的选择，许多孩子都曾有过或长或短的辍学经历，而至今还有很多这样的孩子徘徊在城市的校门之外。流动农民是处于中国社会最底层的群体，他们的生活缺乏规则，也没有稳定感，对成人来说这种生活就是忍耐和拼搏。而孩子们首先要摆脱的是被歧视感和漂泊感，“我知道爸爸挣钱不容易，我知道这个社会不公平”，这种处于萌芽状态的批判认识直接出自于他们实际感受的生活，这比任何宣传教育都更有力地影响着他们的头脑。
农民工子女不同于他们父辈，他们从小生长在城市边缘，既不属于乡土文化，又被拒绝在城市的主流文化之外，他们的被剥夺感更强。他们不会和农村的孩子比较，只会在与城市孩子的比较中，意识到社会的不公正和这种命运的不可逾越。在放任的简易学校中，得不到正规有效的教育，在这种“隔离而平等”的环境中，他们的心灵将被扭曲，反社会的情绪激增，而且使他们的家庭憎恨和疏离城市。
（二）农民工子女简易学校：上升的贫民窟
阿巴木说：“在贫民窟中的生活是从贫困走向希望的过渡阶段。”一个客观事实是，简易学校给大量农民工子女提供了接受教育的机会。在对大批“非法”简易学校取缔、清理之后，更大一批农民工子女失学流浪街头。如果说，不能给予学生良好的教育环境是简易学校非法性判断的依据的话，那么能够让进不了公办学校的孩子不失学、有一张简陋的书桌，对未来还抱有希望，就是简易学校存在合法性的最有力的证据。
1.符合农民工家庭求“平等”的心态
大部分农民工家庭在经济上不能支撑子女进入流入地公办学校的费用，在心态上缺乏融入城市主流文化的足够准备。在被排斥在城市的教育保障体系之外后，愿意以这种边缘但平等的方式，让他们的孩子在熟悉的环境里接受“城市”教育，求得学识上的进步、文化上的认同和精神上的平等。简易学校收费低廉，且方式灵活，允许按月分期付款，对特别困难的学生，学校还减免部分或全部费用；对中途转学的，按实际就学时间返还部分学费，符合农民工家庭的实际需求。
2.适应农民工家庭“流动”的特点
由于农民工工作不稳定，缺乏最低生活保障，所以经常到处迁移。孩子随父母，就学状态时断时续，简易学校适应这种状态，对学籍的要求不严，尽管常造成混乱，但允许随时插班、允许随时转学的灵活的学籍管理，保证了学生可以及时入学复课。
农民工子女不能在教育上有更多的选择，许多孩子都曾有过或长或短的辍学经历，至今有些孩子仍被拒绝在城市的校门之外。因此，只要公办学校的大门不能在真正意义上为农民工子女敞开，我们就要正视现实，少一些责难，在现有的基础上扶持简易学校，增加政府人力、物力和财力的投入，改善农民工子女简易学校的办学环境，维护农民工子女最低限度的受教育权利。
三、扶持农民工子女简易学校：从“自立救济”到自助安置
从“自立救济”到自助安置，其实质是解决简易学校办学性质和城市管理缺位之间矛盾的过程。《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(2003年1月5日）第六条在明确提出了流入地政府对农民工子女教育问题承担主要责任的基础上，实事求是地就规范和扶持简易学校的有关事宜做出了规定：“要加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。简易学校的办学标准和审批办法可适当放宽，但应消除卫生、安全等隐患，教师要取得相应任职资格。教育部门对简易学校要在师资力量、教学等方面给予积极指导，帮助完善办学条件，逐步规范办学，不得采取简单的关停办法，造成农民工子女失学。”流入地政府责任的明确，为农民工子女教育最终纳入城镇教育体系提供了保证；简易学校存在合法性的规定，明确了在不使一名学生失学的前提下，简易学校是公办中小学有益的、必要的补充。得到规范和扶持的“简易学校”将实现由“求生存”向“求发展”的跨越，为解决农民工子女的就学问题提供了现实的渠道，标志着农民工子女的教育问题正式纳入国家的政策视野，农民工简易学校即将结束“自立救济”走上有政府扶持的自助安置之路。
（一）规范简易学校举办的投资环境
当前简易学校的运营是在“市场”的指挥棒下进行的。事实上，百人以上的简易学校利润可观，但是不管规模如何，每学期所获得的这些利润并没有用来改善办学条件及提高教学质量。部分原因是这类学校由于没有取得合法地位，常常面临拆迁、取缔，使得他们不敢投资在需要长期才能回收资本的校舍及教学条件。此外，由于国家对这类学校采取“不承认”的无人管理状态，因此学校的财务完全没有监督机制，所有的利润基本上落到出资人的个人腰包。简易学校的存在是长期的，对不同性质的学校要区别对待。扶持政策不能成为那些以敛财为目的的“黑校”的保护伞，在妥善安置分流学生的前提下对那些敛财“黑校”应坚决予以查处、取缔。同时对真实解决农民工子女教育问题的简易学校应加以扶持、引导。对于农民工家庭来说，简易学校的优势在于费用低廉。通过调整，政府及教育行政部门应使其保持一定的规模，实现规模效益，累积一定的资金用于改善办学条件。
（二）将农民工简易学校纳入当地教育发展规划体系
教育行政部门对简易学校要在师资力量、教学等方面给予积极指导，帮助完善办学条件，逐步规范办学。建议政府鼓励师范院校毕业生以志愿者身份在简易学校任教，鼓励公办学校教师到简易学校支援教学。各地师范大学、师范专科学校应主动承担起义务培训简易学校师资的任务。各区教研院，在开展教研活动时，应吸收简易学校教师参加。开展帮扶活动，组织社会力量捐助农民工子女学校，保证这些学校的硬件和软件达到一定水准。
教育行政部门应加强对简易学校教学内容的指导和监督。简易学校是适应低教育费用需求产生的，学校收取较低的学费是为了维持低成本运行，因此往往会尽可能地压缩教学设施、减少教学活动，只要学生能读书识字就行了，容易忽视学生身心健康、思想道德素质等方面的培养。这种教育内部的消费性责任关系，会导致办学的盲目性，与政府和社会发展的目标相悖。要使简易学校不偏离社会发展方向，需要政府进行宏观调控和有效干预。
目前，政府对农民工子女义务教育问题的解决，主要有三种途径：一是按就近入学的原则，在全日制公办学校借渎，在费用上给予优惠；二是教育行政部门在公办学校布局调整中，利用闲置的校舍开办简易学校，实行自助安置式的“国有民办”教育；三是在有计划的条件下，允许举办符合基本办学条件的简易学校。从实施的情况来说，自助安置的模式是比较理想的。主要办法是利用一些闲置的校舍，由当地政府或社会人士出资办学，聘请退休的公办学校的教师来教学、管理，学校实行自收自支，政府职能部门加强对学校的监管。
（三）营造促进简易学校发展的社会环境
影响简易学校发展的环境因素主要包括社会观念、社会保障体系等。我国的城乡二元结构，使在城市从事非农产业的农村人口与城里人享受不平等的待遇。必须转变社会观念，通过媒体宣传，呼吁社会各方面给予简易学校更多赞助和支持。完善社会保障体系，从而稳定教师队伍。农民工子女的教育问题作为全面普及九年义务教育攻坚阶段的一个重点和难点，不应孤立于城市的主流教育之外，最终必然融入公办教育的范畴内。各级政府应该鼓励有条件的公办学校与简易学校结对子。让公办学校的教师和学生了解农民工子女的教育状况，为农民工子女熟悉和适应城市文化留出空间。学校是农民工子女实现城市社会化的最佳场所，城里的孩子是他们最好的同伴和“老师”。打破简易学校和公办学校间的壁垒，进一步提升农民工子女简易学校的管理和教育质量，加速农民工子女教育的“属地化”进程，以期为早日实现城市教育一体化奠定基础。
公办中小学校始终是解决农民工子女义务教育问题的主渠道。农民工子女简易学校是城市化进程中的附属物。随着城乡壁垒的打破，教育资源的丰富，农民工子女简易学校将逐渐融入城市的教育体系。因此，在某种意义上说，对农民工子女简易学校实行“自助安置”的目的是最终“取消”简易学校，这既是社会发展的必然趋势，也是政府的责任所在。