非现场监管：功能、定位和有效性，本文主要内容关键词为：有效性论文,现场论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“风险为本”的监管，要求监管人员全面了解每一家金融机构的风险状况和变化趋势，在对风险进行定量、定性分析的基础上做出专业的监管判断。非现场监管是其中的重要内容。银监会自成立以来，非现场监管投入资源较多，花费时间较长，取得的进展也较为明显，在建立健全非现场监管制度、框架、方法、工具以及信息系统等方面取得了长足进步。非现场监管已经成为我国银行业监管当局进行风险监管的非常重要的工具和手段。其中，非现场监管信息系统(“1104”系统)的建设成效显著，对于推动监管工作的开展发挥了核心的基础性作用。但在非现场监管指标体系、监管评级、监管制度和监管队伍建设等方面仍有诸多需要健全和完善之处。不断总结、持续探索非现场监管的功能、目标和定位，进一步明晰非现场监管的完善方向与工作重点，提出改进非现场监管的科学可行的路线图，对于提升监管有效性具有积极的意义。
一、非现场监管的功能、目标与定位
非现场监管由以下四个体系构成：一是基础的信息体系。包括数据、报表和其他定性信息。二是风险监测计量指标体系。数据信息最后要转化为识别、计量、评价、监测风险的一些重要的指标。三是风险评估判断体系。它以各种数据信息及指标为基础，包括支持形成风险判断的事实依据以及风险分析过程。四是风险预警体系。它的功能是运用所掌握的有价值的信息及有效的工具，实现对风险的动态预警和对风险趋势的判断，在此基础上提出风险监管的行动建议。
在功能定位上，尽管非现场监管的作用非常重要，但也要注意不应将其功能过于夸大，不能将除了现场检查和准入监管以外的其他工作都列为非现场监管领域，都视为非现场监管的功能。相对而言，非现场监管是一种持续型、资源集约型的监管。从事非现场监管分析监测的应该是具有专门技能和丰富经验的精炼的监管团队。有必要纠正一些不太准确的认识。
一是不能将非现场监管等同于“1104”非现场监管信息系统。简单来讲，“1104”是一个信息管理系统，是进行有效现场检查和非现场监管的工具，属于基础设施。它是为非现场监管提供技术支持、数据支持和信息支持的系统，而不是非现场监管的全部。
二是非现场监管并非若干基础数据和指标的简单汇总与照搬，它的意义、内涵与功能远超于此。非现场监管的创造性和附加值在于，基于数据运用对风险进行监测分析、判断和预警。
三是非现场监管的信息和结论不能代替整个监管评级和整个风险评估的结论。从这个意义上来讲，非现场监管代替不了对一家机构真实风险水平进行全面、权威的反映和评价。不能把非现场监管简单等同于指标分析结果，或者认为基于非现场监管的若干指标就能得出一个全面的监管评级或者对风险的全面评估，这样会形成严重的误导。非现场监管主要是预警性的动态监测，更多起到一种雷达式的监测作用。
四是不能人为割裂非现场监管与现场检查之间的联系。现场检查和非现场监管之间的关系是一种既相对独立又相互支撑的关系。非现场监管发现的问题，可以为确定现场检查的方向和重点提供前期分析；非现场监测分析和风险评级结果可以作为现场检查立项以及确定现场检查频率的重要依据。非现场监管每天不间断进行，是一个连续、动态的监管过程。现场检查是密集型、集中式的监管行动，直接深入到被监管机构经营现场，但成本可能相对较高。综合运用现场检查与非现场监管两种手段，实现优势互补，才能充分提高银行监管的整体效能。
二、非现场监管改进的方向和重点
非现场监管既要把握个体特征，又要把握发展趋势、把握系统全局，要做到“既见树木，又见森林”。非现场监管工作的本质和核心是更好地为风险监管服务，为风险早期识别、早期判断、早期预警、早期控制提供有力支持。
(一)非现场监管的发展要求
一是有效的非现场监管制度、监管机制应该能够更全面、更敏感地识别、度量和反映风险。
二是非现场监管制度的完善是为了更好地识别和管控风险，提高银行稳健运行的能力。
三是非现场监管不仅需要关注个体机构的风险，也要注重系统性风险及其对个体机构的影响。要进一步加强非现场监管体系防范系统性风险的能力，积极发挥其帮助银行体系抵御经济周期性波动负面影响的作用，并注重金融机构之间风险的交叉传染。
四是要不断提高非现场监管的分析和判断能力。非现场监管要有更加科学、全面、前瞻性的判断，要及时发现银行风险管理中的严重漏洞，及时提出监管要求。
(二)非现场监管应体现的特点
非现场监管要发挥好职责和功能，需要体现以下几个特点：
一是非现场监管要具有全局性。全局性有两层含义：首先，它对风险的监测预警、分析判断要覆盖多个风险领域，要对信用风险、市场风险、流动性风险、声誉风险及其他风险进行全局性的监测分析。其次，它既要对单体风险进行监测，也要对同组、整个行业风险以及整个银行体系的风险进行监测预警，既有微观审慎监管的功能，也有宏观审慎监管的功能。这种全局性还会涉及在整个并表基础上更大范围的风险评估与监测。
二是非现场监管必须具有动态性。只有具备动态性，才会有前瞻性，才会有风险预防，才能对风险早发现、早识别、早处置，才能避免系统性危机的发生。非现场监管不应是静态的和滞后的，要避免一些月度指标和季度指标的滞后性，要在加强非现场监管的动态性功能、提升对风险变化的敏感性上下功夫。
三是非现场监管还应当具有连续性。非现场监管不是一次性的过程，它是对一类风险、一家机构、一个领域和一个行业进行的持续性风险监测，要对风险发展的动态变化和风险发展的趋势持续进行监测和跟踪。
四是非现场监管要体现趋势性。要提高非现场监管的规范化、标准化和自动化程度，体现风险的趋势性特征，并要根据风险趋势采取相应的风险预防措施和行动。
五是非现场监管要体现提示性和预警性。非现场监管要实现定量分析和定性判断的有机结合，建立健全银行风险早期预警模型和系统，对银行在未来一定时期内发生损失或风险的可能性进行预测，及早发现风险苗头，及时采取措施加以防范。
三、提高非现场监管有效性的路线图
下一步要继续提高非现场监管的有效性，最大限度地发挥非现场监管的功能。
(一)进一步完善非现场监管的体制
主要包括六个方面的内容。第一是如何进一步完善法人导向体制。非现场监管是一个以法人为核心、以法人为导向进行监管的体制架构和制度安排。要在这个框架下来研究分支机构非现场监管的功能和所处的地位，这涉及监管资源如何配置和明确监管重点的问题。第二是如何进一步完善以风险监管为核心或者以风险监管为导向的非现场监管体制。第三是在法人导向和属地主导的原则下，进一步完善银监会、属地局和异地局之间的联动监管体制。这里还必须强调由于法人的核心地位，联动监管体制应积极发挥属地监管的作用。第四是要进一步完善监管的机构设置分工体制，即所谓的功能监管体制。机构监管体制以及功能和机构互补的体制下的机构设置和分工不理顺，现场和非现场监管工作就难以顺畅，难以形成整合和联动。第五是如何进一步完善主监管员牵头制的监管体制。包括：如何充分运用主监管员的权力及所能支配的资源，更好地发挥主监管员的作用；如何更好地体现监管团队的作用。第六是如何进一步完善非现场监管尽职评价和问责体制。监管人员的职责就是管风险，要守住风险底线。所以每一个岗位、每一个人员的职责必须清晰，对其是否尽职要有一个很好的评价机制。在这个基础之上才能建立一个科学的、令人信服的问责机制，整个监管工作才能有效运行。
(二)持续改进非现场监管的制度体系
第一个制度是非现场监管制度。非现场监管制度要在更多层面上来体现非现场监管的功能、流程以及其他相关方面的协调和配合。应以《非现场监管指引》的修订为契机，进一步梳理、规范现行涉及非现场监管的相关制度文件，真正做到统一标准、细化流程、充实不足，以提升非现场监管的持续性和有效性。《非现场监管指引》的修订既要反映非现场监管工作的发展变化，也要与原有规定做好衔接，着重提高指导和规范作用，提高非现场监管的效率和质量。要继续对现有的非现场监管组织架构进行深入的探索研究，逐步建立起符合监管实际的非现场监管组织架构。
第二个制度是并表监管制度。并表监管不是对会计资产负债表、利润表等报表的简单合并，其至少应包含四个方面的概念：一是对被监管机构的所有境内外子公司进行全面的风险管理控制的概念。二是对整个集团的风险进行度量的概念。三是根据对这种风险的反映度量来实施相应的资本计提、拨备覆盖的概念。四是对整个集团的风险传染进行隔离和处置的概念。这样才是一个更加全面合理的商业银行的并表管理和非现场并表监管的体系架构。
第三个制度是监管评级制度。这也是非现场监管制度一个重要的组成部分。在一定程度上，风险评级制度是一个“纲”，在这个“纲”之下，才能将各种监管手段、监管措施和信息综合起来，形成对一家机构健康和风险状况的总体判断。要更加科学地发挥非现场评级制度对风险的综合评价作用，评级制度就必须是一个开放性的、与时俱进的、不断调整完善的制度。打分制和量化制都有其最初的背景和发展历程，我们要本着历史唯物主义和辩证唯物主义的观点，历史地看待发展与完善的过程，不能用今天的监管理念、监管水平和监管能力来评价2005年甚至2003年的监管能力、监管水平和监管制度。评级制度应当是开放发展的，最终要成为监管的有效抓手和工具。评级体系要有一定的统一性、完整性、严肃性和规范性。大中小银行、中外资银行要统一评级标准，一视同仁。要尽快启动对监管评级体系的修订工作，参照国际做法，总结已有经验，根据实际情况适当加大定性部分的比重。要有针对性地增加指标，完善监管评级结果运用机制，并加强与风险评估的有机配合。应建立起对监管评级体系的定期审查、更新机制，将来可在现有成果的基础上按照以下原则继续完善监管评级制度：一是监管评级应是综合非现场监测分析、风险评估、现场检查等各项监管情况共同做出的风险判断，并非仅仅是针对某一监管领域情况的判断。二是监管评级应当以基本经营风险指标为基础，防止人为调整的可能性。三是监管评级应体现统一性和差异性的结合。在确定基本指标体系的基础上，根据机构大小、规模、复杂程度，在指标设置和风险判断上体现差异性。四是风险评估和监管评级两者作用不同、不可替代，要注重两者的结合。风险评估更加注重动态性和风险相关性，风险评估制度也要在发展中进行完善，并发挥预警作用。五是要注重监管评级的流程管理和质量控制，要根据实践不断修正，要考虑到监管人员在能力、水平和经验上的差异。六是监管评级不应是孤立的过程，而要成为日常监管积累的结果。七是在评级指标体系的设计、流程和结果运用上要体现监管导向，发挥激励、约束作用，要有利于提高银行风险管理能力和监管人员的水平。
第四个制度是信息的联动共享制度。要通过信息的联动共享制度不断使监管信息更具有价值，把有限的信息价值最大化。目前监管联动与信息共享方面存在的主要问题包括：一是非现场监管与现场检查、准人监管之间存在脱节现象，条线之间的协调成本较高；二是并表局与属地局等职责分工、联动形式、信息共享内容、频度以及磋商机制不够明确；三是在机构监管与功能监管之间的监管职责、边界不够清晰，信息共享不够顺畅；四是缺乏单一机构的监管信息共享平台，主监管员收集全面信息的职责没有技术支持，各监管条线、各局之间缺乏信息共享的载体。将来在统一的目标和原则的指导下，在银监会层面要制定监管联动工作制度及信息共享制度，在不同条线和层级之间建立监管联动定期沟通机制，在并表局与属地局之间探索建立监管联动考评机制。要充分发挥和挖掘现有非现场监管系统在联动和共享方面的作用，并在广泛征求意见的基础上着手建立单一机构监管信息平台。
第五个制度是联席会议制度。要不断完善非现场监管联席会议制度，使其成为监管制度建设、风险分析和信息共享的重要工作机制。非现场监管联席会议应当成为银行业经营情况和风险状况的分析平台，在深入分析风险、交流监管情况上发挥有益作用，解决非现场监管中的重要问题；会议议题可结合阶段性中心任务和重点工作，按照优先顺序分阶段讨论解决；会议形式可以包括例行会议、专题会议和工作委员会会议等。
(三)不断优化非现场监管的流程
一是完善非现场数据及数据指标体系，提高数据信息质量。持续提高数据质量、加强数据的分析应用对于提高非现场监管效能至关重要。为此，要建立明确的数据质量要求，加强信息系统及数据标准化建设工作。首先，推动实施《银行监管统计数据质量管理良好标准》，持续推动非现场监管数据质量的提升。数据质量是生命线，是最关键因素，但数据问题不仅是数据质量问题，还包括数据指标体系的完善性问题。数据体系应保持动态性与稳定性的结合：监管不断有新的需求，数据的设计体系也应该是开放的、不断调整的；但这种调整不能过于频繁，否则说明数据体系本身还缺乏科学性。其次，数据问题也包括数据口径标准的规范性问题。要建立严格的数据口径标准和数据规范标准，确保数据的质量。再次是数据的及时性、连续性和完整性的问题，这些都是非现场监管必须要达到的要求。有效实施数据质量管理良好标准，将有助于数据质量的提高。
二是改进非现场监管工具和手段，加强对现有资源的加工和整合。非现场监管的工具和手段主要包括目前的数据集市系统、大客户系统等各类预警系统、 “1104”信息管理系统以及风险评级工具等。要进一步丰富、完善非现场监管的工具和手段，通过这些工具和手段对数据进行加工、整合、提炼，提升数据的质量和最大化数据的附加值，使之符合风险监管要求，真正形成对风险监管的有效支撑。要继续对非现场监管信息系统与现场检查系统(EAST系统)的衔接以及拓展系统的分析应用和共享问题进行研究，并适时编写新的非现场监管系统使用手册和梳理非现场监管流程，继续加强对各类预警系统的推广。
三是加强对风险的监测、判断和报告，提出风险监管和监管行动的建议。上述非现场监管的体制、制度、流程、工具和数据，都是支持和投入，最终要落到非现场监管的关键环节，即形成对风险的监测和判断。如果这个层面没有达到，以上投入就失去了其效用和意义。要把数据通过一定的方法手段，经过一定的流程形成包含风险监测、风险提示、风险预警在内的风险监测判断报告，并且在风险监测判断的基础上，最后形成更有价值的风险监管的建议或监管行动建议，这样才能体现出非现场监管终极的价值和最大的价值。
四是建设敬业、专业、有技能的非现场监管队伍。以上所述都是制度性、机制性建议，而非现场监管有效性的核心是“人”，体制、制度标准的执行以及信息分析最终还是要落实到人。所有的数据、工具、流程都要靠一批爱岗敬业、具有丰富专业技能和经验的监管人员来体现其价值，实现非现场监管的目标。所以，还要进一步加强非现场监管的团队建设和专业人才培养，这是出发点，也是落脚点，也是整个非现场监管的支撑和保障。至于如何调动监管人员的积极性，增长他们的才干，丰富他们的经验，需要各个方面的共同努力，以及人才资源建设的支撑。要建设具备良好敬业精神、职业道德和专业水准的优秀的团队。要有科学的激励机制和评价机制，充分调动监管人员的积极性，充分发挥监管人员的聪明才智。一支具有崇高职业水准的队伍是监管成功的最后保障。