国有资产管理体制改革与体制再造，本文主要内容关键词为：体制改革论文,国有资产管理论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F123.7 [文献标识码]A [文章编号]1672-3988（2003）03-0001-09
改革国有资产管理体制是深化经济体制改革的重大任务。经过20多年的改革，我们在企业层面的改革已取得积极的进展，以建立现代企业制度为方向，国有企业改制总体上达到2/3，重点企业的改制面超过80％。在结构层面，经过对国有经济的战略性调整，进一步改善了国有经济与其他所有制经济的布局和结构。但是，在体制层面的改革相对滞后，国有企业改革与发展的体制性障碍仍没有消除，突出表现在国有资产管理体制上，既没有解决出资人到位问题，也没有形成有效的经营体制和方式。因此，进一步改革的重点就是要加快推进国有资产管理体制改革，探索与社会主义市场经济体制相适应的国有资产管理体制和经营方式。
一、国有资产管理体制改革的定位
党的十六大报告明确指出，国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用。同时提出，新时期深化经济体制改革的重大任务是建立新的国有资产管理体制，实行所有权和经营权分离，实现国有资产保值增值。这就从原则上规定了国有资产管理体制改革要着力解决两方面问题：一是国有经济的控制力与竞争力问题，二是国有资产的运营效率即国有资产保值增值问题。
1.从战略高度认识国有资产管理体制改革
（1）改革国有资产管理体制是深化经济体制改革的重大任务。当前，深化经济体制改革的总体要求，就是要“完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整”。重点是“坚持和完善基本经济制度，深化国有资产管理体制改革”。这就是说，完善社会主义市场经济体制应当首先着眼于坚持和完善“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的基本经济制度。要实现公有制为主体，多种所有制经济共同发展，就必然要求加快进行经济结构的战略性调整。这里的关键是对公有制经济尤其是国有经济布局和结构进行战略性调整，逐步把国有经济比重乃至公有制经济比重调整到合理的程度，为其他所有制经济发展提供广阔的空间，以保证所有制结构的合理性。而推动经济结构战略性调整，就必须深化国有资产管理体制改革。因为所有制结构的变革，根本上是产权制度的变革，必然会对国有资产管理体制改革提出要求。如果不相应地改革原有的国有资产管理体制，这种经济结构战略性调整就难以真正实现。事实上，国有经济结构的战略性调整、国有产权结构的变化，最后都要归结到国有资产管理体制改革，而国有资产管理体制改革将在更深层次上推动国有经济结构战略性调整。因此，新一轮国有资产管理体制改革与以往不同，以往是在国有经济范围之内的调整，而现在要放大到全社会进行整合；以往注重的是国有资产的载体国有企业的改革，而现在则是要改革体制本身；以往只是一般地强调国有资产的保值增值，没有相应的条件保证，而现在则明确提出要建立有效的经营体制和方式。
（2）改革国有资产管理体制是国有企业改革的深化和发展。国有企业改革与发展的体制性障碍主要来自于国有资产管理体制的制约，国有企业更深层次的改革就是要消除体制性障碍，自然是对国有资产管理体制的改革。我国的改革是循着企业—结构—体制这样的思路逐次深入的，从国有制的载体国有企业改革切入，深化到国有经济结构的调整，进一步发展到国有资产管理体制改革。从企业改革发展到资产改革，表明改革进入到一个新的阶段。改革发展到今天，我们不宜再从一般意义上强调国有企业改革，应当把改革的重点放在国有资产管理体制上。因为国有企业存在的问题主要不在企业本身，而在企业的管理体制，根本的是产权制度。这些问题不是简单地可以通过企业层面的改革就可以解决的。实际上，企业改革更应成为企业的行为而不是政府行为。相反，国有资产管理体制改革才是政府应当关注的。从总体上来判断，我国由政府推动企业改革的阶段已经过去，现在重点已转向政府自身改革和企业自主改革。当然，在国有资产管理体制改革的意义上，国有企业改革仍是重点。但需要指出的是，国有资产管理体制改革推动下的国有企业改革，不仅存在转换经营机制和制度创新的问题，更重要的是要在所有制上有新的突破，即相当一批国有企业要从国有形态转变为多种资产形态，从而成为市场的真实主体。
（3）改革国有资产管理体制是新的经济格局对现有行政体制格局提出的要求。改革以来，特别是党的十五大以来，我们在坚持基本经济制度的前提下，大力推进经济结构的战略性调整，使我国的经济格局发生了重大的变化，真正形成了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的局面。在1997年实现的国内生产总值（GDP）中，非公有制经济占24.4％；而在1978年该比重仅为0.9％。非公有制经济不仅在总量上增长较快，而且扩展到许多领域。现在它在整个国民经济中的比重已经达到了三分天下有其一。经济格局的重大变化，凸显了行政体制与之的不协调，因为现有的行政格局是建立在计划经济基础之上的，虽然经过不同阶段的改革，但总体格局没有实质性改变。所以，迫切要求体制结构要顺应经济结构发展的方向同步进行战略性调整。深化国有资产管理体制改革在一个侧面反映了经济区划对行政区划的挑战。
2.国有资产的界定及变动趋势
（1）国有资产的分类。改革国有资产管理体制首先要对国有资产正确分类，这样才能有针对性地做出具体设计。国有资产从大类上说，可以分为经营性资产和非经营性资产。到2002年底，全国国有资产总计118299.2亿元，其中经营性资产76937.8亿元，占65％；非经营性资产41361.4亿元，占35％。在全部经营性国有资产中，一般工商企业（含境外企业）占用65476.7亿元。而国有资产的监督与管理主要针对经营性资产，特别是一般工商企业中的国有资产。这部分资产中，一部分仍要继续以国有形式经营；而相当部分要通过市场化退出国有经济序列。这一过程根据国有资产类型不同，其改革的着眼点也有所不同。对于重要行业和关键领域的国有大企业，重在通过改革、优化重组，建立起具有国际竞争力的大型企业集团；而对于竞争领域中的国有企业，基本上要放到市场中去，通过全社会的资源整合，以更富有活力的形式竞争和发展。国有资产管理体制改革重要的是要根据国有资产的类别不同，做出不同的改革设计。
（2）国有资产的变动趋势。改革国有资产管理体制客观上提出一个国有资产的变动趋势问题。从总体上来判断，国有资产不可能长期保持较大规模的比重，这样，既不利于其他所有制经济的发展，也不利于社会主义市场经济体制的完善。因此，从改革的趋势上看，国有企业将逐步减少，国有经济比重将大幅下降，国有资产总量将进一步缩小。
我国国有企业与市场经济国家的国有企业具有很大的不同。一是领域不同。市场经济国家的国有企业主要分布在公共服务领域，而我国则覆盖几乎所有领域。二是设立目标不同。市场经济国家国有企业的设立多出于公共目标，而我国国有企业的设立既有经济目标又有社会目标，实质在于经济组织行政化，作为企业它必须追求经济目标，而作为行政体制的一个基本单元，又必须承担部分政府职能。三是形成方式不同。市场经济国家国有资产的形成，包括国家直接出资、国家依据自然垄断转化投资和社会投资；而我国的国有资产形成具有复杂的背景，既包括上述投资因素，也包括大量的政策因素。由此决定了我国在进行国有经济结构战略性调整和国有资产管理体制改革过程中，不能完全套用市场经济国家的模式。因此，国有经济结构调整不能简单地理解为数量的增减，重要的是对国有经济构成要有清楚的界定，实际上就是落实国有资产真实的出资者。在此基础上，才能正确地把握国有经济的有进有退。
国有经济的有进有退关键是解决退的问题，所谓退出实际上包括两个方面内容：第一是国有企业退出序列，主要是指竞争领域中的部分国有企业，要根据市场经济发展和国有经济结构调整的需要有序退出，转入非国有形式发展，从而整体退出国有经济的序列。第二是退出市场，即对那些长期亏损、扭亏无望的劣势企业，也包括那些没有市场需求、存在突出结构性问题的企业要尽快退出市场，该破产的破产，该关闭的关闭。
3.国有资产管理体制改革的目标是建立出资人制度
国有资产管理体制改革的目标是建立“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的国有资产出资人制度。国有资产的出资人制度是以国有资产的有效经营为中心来构造的。因此，建立国有资产出资人制度的基本原则应当体现：①落实制度主体。就是改变过去那种国有资产所有者代表不明确、不到位的状况，变多头代表为集中代表，变“多龙治水”为“一龙治水”。也就是把国有资产的出资人责任落实到一个部门，使之成为出资人制度的主体。②权责明确。作为出资人制度主体的部门，既拥有相应的权利，也承担相应的责任，以使权利与责任、利益与风险相对称。③治理结构科学。首先表现为所有者结构与公司治理结构相一致；其次企业法人治理结构规范合理并有效运作。④效率最大化。制度安排要体现成本最低、效率最大。
国有资产出资人制度是一组制度安排的集合，包括出资人代表制度、治理制度、经营管理制度、激励与约束制度、监管制度、收益分配和投资制度等。其内容包括：①通过委托代理关系落实国有资产的责任主体，明确国有资产的人格化代表，并按公司法人制度保证所有者真实到位。②所有权的管理相对分离，以企业法人财产为核心形成法人治理结构，并在法人治理的框架内组织运作。③国有资产保值责任契约化。以契约的形式确定各行为主体的财务责任，包括政府出资人代表在资产与财务管理方面的责任；经营层在经营国有资产中的资产与财务责任；企业对投入国有资产在资产与财务方面的责任。④建立与财务责任相应的考核和评价体系。明确具体的考核办法，并且与激励和约束有机结合起来。⑤建立有效的监督机制。监督企业资产重组中的产权变动及其财务情况，推动国有资产的优化配置，建立国有资本的进入与退出机制。同时，建立有效的外部财务监督机制，包括向所投资企业派驻财务总监或董事会，发挥中介机构和媒体的作用，监督企业的经营行为反映资产运营状况。⑥规范国有资产收益处置。探索国家预算与国有资产预算相分离的模式，加强预算管理，规范收益分配，促进国有资本合理布局与战略投资。
二、国有资产管理体制改革的基本前提
深化国有资产管理体制改革既是重大的实践探索，也包含着重要的理论创新。为此，必须先解决几个相关的理论问题，这样才能为国有资产管理体制改革提供基本前提，保证改革目标更加清晰、根据更加充分并更富于理性。
1、国有资本还原为社会资本
国有资本不同于一般意义上的资本，它虽然保留了资本的一般属性，但却抽掉了资本的本质特征，使之成为一种不完全意义上的特殊资本。比较可见，资本一般与国有资本区别在于：其一，资本的本质在于增殖，而国有资本并不以增殖为唯一目的。资本生来就是为了赚钱，增殖是资本的内生动力。这是资本的本质属性，也是社会资本一般的内涵。而国有资本则并不是以最大限度增殖而存在，由于国有企业是政府的附属物，因此它同时兼顾了经济目标和社会公共目标，并且在有些情况下会以牺牲经济目标满足公共目标。这就使国有资本失去了增殖的冲动，同时也相悖于资本的本来意义；其二，资本的生命在于流动，只有在流动中才能实现资本的价值，而国有资本的流动是受到限制的，即便是股份制改革后的企业也存在国有股不能上市流动的问题；其三，资本是在市场中生存和发展的，资本与市场之关系如同鱼和水之关系，资本只有在市场中才能真正“显灵”。而国有资本恰恰远离市场，往往冻结在国有企业之中，保留在所有者手上，以为只有这样才是牢牢掌握了资本的所有权；其四，资本是可交换和可交易的，在资本市场上，不同资本间的自由转换，既是资源优化配置的过程，也是资本的运动过程。而国有资本则是不可交换和不可交易的，既没有交换和交易的条件，也没有交换和交易的必要和可能。
国有资本这些有悖市场、有悖资本规律的特点，决定了其在资产化后的进一步强化。所以，当国有资本蛹变为国有资产以后，与生俱来的这些特性就成为阻碍其市场化的关键所在。因此，国有资产管理体制改革必须首先解决国有资本特殊向社会资本一般的复归。解决这一问题，重在恢复资本的本性，或者按资本的规律来推进国有资本的市场化。唯有此才能从根本上解决国有资产有效经营问题。否则，国有资产仍然固执本性，相左于资本的一般，那么体制改革无论做多大的努力也难以取得应有的结果。
2.国有企业还原为社会企业
企业是什么？在科斯那里，企业是对市场价格机制的替代，企业是为了减少市场交易费用，而把交易转移到企业内部。阿尔钦和登姆塞茨提出企业是一个班组，这是因为生产需要有很多人联手完成。阿罗则认为“市场失灵”使得企业有存在的必要。20世纪80年代关于企业存在的理论又发展为：企业形态是使得契约不完全条件下的交易费用和代理费用最小化，等等。这些关于企业的著名论断，并不能很好地解释国有企业的存在。或者反过来讲，按这样的解释中国不存在企业。这也正好是日本学者小宫隆太郎当年据此判断“中国没有企业”的理由所在。
中国的国有企业是循着一个特殊的轨迹发展的。它的存在有其特殊的历史内涵。这里，我们同样可以提问国有企业为什么存在？如果说，现在企业是市场的内化和交易费用的节省，那么，同样可以讲，在传统体制下的国有企业是把社会内化于企业，是社会成本的节约。为什么国有企业是社会成本的节约而不是交易成本的节约？因为国有企业是以非市场原则为前提的。在我国原有体制下，国有企业内部不存在市场交易行为，企业间的市场也是有限的，生产由社会统一组织和指挥，个人仅占有自己的劳动力，并按劳动量从社会领取消费品。这种社会生产曾被列宁比喻为一个大工厂，企业是工厂里的一个车间，仅仅是一个生产单位。准确地讲，国有企业不是为了节约市场交易费用，更不是“市场失灵”所致，就国有企业的单一生产性而言，企业是一个班组的观点倒有几分相近。但这并不能说明国有企业的存在。
国有企业是社会内化，同样也可以讲国有企业是政府职能的替代。说国有企业“企业办社会”比较真实地揭示了企业的本质。国有企业是政府办企业，企业办社会，这与市场经济条件下的企业截然不同。改革国有资产管理体制必须解决国有企业的性质问题，即从国有企业特殊转变为社会企业的一般。这样，国有企业才成其为真正的企业，并具有企业的一般性特点：1.企业是出资人的企业，所有权和经营权分开并拥有法人财产权；2.企业是独立的市场主体，自主经营并自担风险；3.企业是以利润最大化为目标并以此来组织资源；4.企业根据有效管理来组织并根据竞争需要来选择；5.企业以有效的激励和约束为动力并形成企业持续竞争优势。国有企业恰恰是由于把企业的这些一般性特点完全扭曲了，才导致企业性质的变异。
把国有企业还原为社会企业的意义还在于，必须遵循企业运行规律竞争和发展并做到优胜劣汰，而这一过程完全取决于市场而不是行政意志。可以想象，如果真正做到这一点，国有企业改革就会减少许多人为性和体制性障碍，并且改革才会真正成为企业的自主行为。在改革的实践中，国家对部分国有企业以资产或资本的支持形式，促使其转变为社会企业，成为独立的市场主体和法人实体。例如在一些地方对某些企业实行的“带资分流”的改革形式，就是国家通过产权让渡从而“转换”了国有企业的身份。“带资分流”的企业不再是国有企业，国家与企业的关系是完全的市场关系。这样做的积极意义在于：1.真正解脱了国家对国有企业的无限责任。2.有利于推进国有经济结构战略性调整的进程，优化国有经济结构。3.企业真正成为市场主体和法人实体，并按市场经济原则独立经营、独立承担风险。4.有利于进一步规范政府行为，由指令性转变为指导性，由管制型转向服务型。
3.“机构人”还原为社会人
在原有经济体制条件下，国有企业是通过“一纸定终身”式的制度安排和高度福利化的利益机制，把人完全机构化了。这一方面严重压抑了个人的自由，人的个性发挥和人的自由流动受到严格限制，人的利益分配和物质与精神等多方面追求受到约束；另一方面，企业自然要对每个人（包括职工的家属）承担起无限责任，这种责任包括生老病死等诸多方面。国有企业改革重要的是把过去“机构化”的人解放为“个性化”的人，并由“单位所有制”还原为社会自由人，给人的个性发挥以极大的施展空间。人的解放根本的是劳动关系的解放，使每一个劳动者都成为一个可以自由支配自己劳动力的“自然人”，这是市场经济得以存续和发展的重要条件。
这一还原过程可以探索多种方式，在企业改革的实践中，就存在着由国家和企业拿出一部分资金，按工龄年限，以一定比例支付给国有企业职工，与其有偿解除劳动合同，从而一次性转换“国有企业职工”身份。这种作法的意义在于：1.通过“有偿解除劳动合同”，重塑企业与员工的关系，即按市场经济要求和现代企业制度规范重新确立企业和员工之间的契约关系，并把这种关系建立在法律和市场的基础上。2.从根本上改变国有企业的职工“包养制”，解决企业对职工包养到底、职工对企业终生依赖的问题，从而减轻企业办社会的负担。3.重构企业的用人机制，并根据经营需要和利润最大化目标决定用人方式和用人结构，员工也可通过市场自由择业。4.更重要的是使国有企业中的劳动者，从机构的禁锢下解放出来并成为自由人。由“机构人”变成社会人，由企业人变成自由人，这是一个重大转变，这为人的全面发展和自由选择创造了条件。也只有在此基础上，才更接近马克思所设想的“自由人联合体”。
三、国有资产经营体制与方式
党的十六大报告从三个层面阐释了国有资产管理体制改革：首先是管理层面，目标是建立“统一所有、分级代表”，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体系，行使国家所有权。内容包括：一是管理分层，明确统一所有、分级代表；二是职能统一，管资产和管人、管事结合；三是资产界定，明确中央和地方在国有资产上的权责。其次是经营层面，目标是探索有效的国有资产经营体制和方式。内容包括：一是严格执行国有资产管理法律法规，依法经营国有资产；二是坚持政企分开，实行所有权与经营权分离，经营层面的相对独立；三是实现国有资产保值增值。再次是企业层面，目标是探索包括国有企业在内的国有资产多种有效实现形式。内容包括：一是企业体制多样性，除少数独资外，积极推行股份制、混合所有制经济；二是投资主体多元化；三是完善法人治理结构。
按照这一思路，构造国有资产有效的经营体制及其运作模式。
1.基本框架
建立监管、运营和经营相对分离的体制架构，形成三层架构模式：第一层，中央与地方两级国有资产监管机构，全权行使国有资产所有者职能。其职能以监管为主，即通过一定的法律程序，以向投资企业派驻董事、监事、财务总监等方式，保证所有者真正到位和对代理者的有效监督。第二层，国家授权或委托经营机构和大型企业集团，专司对国有资产的管理与运营，实现国有资产回报最大化。第三层，公司化的国有企业和其他形式的企业，作为资产经营的主体，负责对国有资产的经营与保值增值。
三层架构模式的特点是两个分离：国家的所有权职能与其他职能分离；所有权职能与国有资产的日常经营分离。
在三层架构中，总体上应当是：规范管理层，强化运作层，放活经营层。“国家要制定法律法规”，“各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值”。
国有资产管理机构通过资源整合，逐步过渡到专注于30-50家大型企业，这样可以真正做到监管到位，而又避免对企业的直接干预。同时，这也可以使中间层得以强化，使之成为政府与企业间的隔离带，对政企分开起到积极的作用。而对于经营层的企业来说，可以真正自主经营，自负盈亏，实现国有资产保值增值。
2.运营机构的类型与构成
在三层架构中最重要的是中间层次，从类型来区分可以分为两类：一是国家授权的经营机构（投资公司），这是主体部分。主要经营作为股权的国有资产和少数国家持股企业中作为债权的国有资产。由于授权经营机构要在企业中代表国家行使出资者的权利，必须是能够进行独立经济核算的国有独资公司。国资委与其关系应是契约关系，即所有者与企业法人之间的市场关系。二是国家委托经营国有资产的机构（委托经营机构），主要应是金融中介机构，可以是国家银行，也可以是非国有的其他金融机构。所有国家不持股企业中以债权方式经营的国有资产应委托这些机构经营。国资委与委托经营机构之间是市场委托关系。
运营机构的构成，目前倾向性的有三种方式：一是把全国行业总公司和政府行业主管部门改为授权经营机构。这种方式改造成本低，其好处一是可充分利用行业主管部门对企业的信息和知识优势，利于对该行业内部的结构调整；二是容易得到相关政府部门的配合。但这种方式的弊端显而易见，一是改造后的授权经营机构往往难以与原来的行政机关脱钩，很难跳出“翻牌公司”的陷阱或难以与原行政机关彻底脱离关系，资产经营效益难以保证。二是容易把行政机关固有的制度、规则、习惯、作风、观念、文化等带进企业，而这些东西往往与授权经营机构的企业性质不相容。三是把行业主管部门改为授权经营机构，容易造成资产高度集中于一个行业，既不利于分散风险，也不利于竞争性市场的形成。
二是把一些工商企业改组为授权经营机构。究竟哪些工商企业可以作为授权经营机构，可进一步研究，制定详细的标准。但总体来讲，改组的对象应该是那些具有管理和资源双重优势的大型企业集团。因此，应该从现有的经营管理业绩突出的企业中精选出一些企业，将其经营管理系统分离出来，改组为专门从事国有资产经营的授权经营机构。这样做既可以充分利用这些企业的经营管理系统，对那些经营状况较差但有重组潜力的企业进行重组，以尽可能小的成本使这些企业走出困境。同时，对于推进政企分开有较大的作用。
三是由国资委组建新机构作为授权经营机构。国资委可以从政府部门、工商企业、金融机构选聘合适人才，既能集中上述各种做法的优势，同时又可以避免因改组现有机构而产生的特殊问题。
三种方式各有利弊，采取第一种方式容易使国有资产管理体制“新瓶装旧酒”，无法真正实现国有资产的保值增值；第二种方式容易产生一些改组的特殊问题，如人员、机构、资金划配等；第三种方式比较简单，但组建需要一个适应过程，如人员合作、机构运作经验等。我们认为，在当前情况下，应该两条腿走路，第二种方式和第三种方式同时并用，这样国资委有很大的选择余地和操作空间，同时利于工作的开展。
3.授权经营机构的运作
运作模式原则上是逐级传导式的运作，由国务院授权国资委代表国家履行出资人职责；由国资委授权或委托中间层次进行国有资产的市场化运作；再由中间层次向经营企业持股，由企业自主经营。
授权经营机构作为国家投资运作，首先要解决资金来源问题。目前关于这一问题主要有三种意见：
第一种是将某些企业中的国有资产整体划拨过来，多年来全国各地在实际工作中多采用这种办法，有一定的经验。但这种办法问题很大：一是当授权经营机构是由行业主管部门改造而来时，这种办法使原来关系完全打破，不利于投资多样化和竞争性市场形成。二是企业中的国有资产不是以货币形式存在的，划拨只是名义，其实仍然在企业之中，使资本运作很难操作。三是这种办法需要对划拨的国有资产进行评估，以确定投资主体负责的国有资产数额。资产评估不仅费用高，而且难以与企业资产的真实市值相吻合，使未来对授权经营机构的经营业绩评估变得困难。
第二种是把国有资产一次性变现，由授权经营机构以资本金方式进行有选择的再投资。这种方式简单明了，但实际操作除存在评估困难外，还存在三方面问题：一是国家以股权方式经营的国有资产数额一般较大，变现的购买主体寻找困难。二是以股权方式经营的国有资产一般都是对国计民生具有重大影响的行业或企业，变现可能影响经济安全。三是有些行业的国有资产就是赔钱的买卖，只能由政府经营，无法进行变现。
第三种方法比较复杂，其具体操作步骤如下：首先国资委要确定哪些企业的国有资产属于自己，或自己在哪些企业拥有多大份额的资产；其次，在清产核资后，国资委对国有资产进行股份划分，在此基础上，国资委根据不同授权经营机构情况授权其一定数额的国有资产经营权利。这个数额的具体形式可以采取“认购证”，也可以采取“配额”。这种“认购证”和“配额”是国资委在授权经营机构中的投资；再次，各授权经营机构以其获得的“认购证”或“配额”向国资委“购买”对有关企业的权益，国资委尽可能采取招标或拍卖的方式向授权经营机构出售对企业的权益，以便使售价尽可能反映企业的真实市场价值。为了促进授权经营机构资产多元化，国资委可以规定一个投资主体在某些企业的权益不超过一定限度。
上述三种方式各有优劣，我们认为，应根据国有资产的不同层次和规模相机抉择。一般来说，不涉及国家安全的行业、大集团子公司的经营性资产，可以采取第一和第二种方式进行，根据情况分批分次逐步完成。但由于业务的渗透性和机构的耦合关系，应对进入资本的性质进行适当限制。第三种方式应主要用于对国计民生和国家安全有重大影响的行业中的国有资产，如军工、航天等，同时，对进行竞标和拍卖的资产一般应采取定向的方式进行。
无论采取何种方式取得授权资本，授权经营机构的资金运用都应达到以下要求：一要具有一定规模。授权经营机构所经营的国有资产的总额应高于一定水平。二要资产组合多样化。授权经营机构的总资产中金融资产应占到一定比例，在其金融资产中，债权投资应占有一定比例。三要股权多样化。授权经营机构在任何一个企业中的股本投资应不超过总股本一定比例，在任何单个企业中的股本投资不超过所持有的全部股本的某个百分比。四要资产运用市场化。授权经营机构虽然作为经营国有资产的国有独资公司，但其是独立核算的企业，要自负盈亏，因此，在选择投资对象时，必须按照市场化方式操作，一般不应承担政策性投资任务，以确保国有资产的保值增值。
四、国有资产管理体制与公司治理结构
在新的国有资产管理体制框架内，企业法人治理结构如何规范运作，这是国有资产管理体制改革不容回避的重要问题。
1.企业法人治理结构与所有者结构的一致性。国有资产管理体制改革在深层次上是治理结构的重新安排，实际上是对国有企业建立现代企业制度的进一步完善。法人治理结构是现代企业制度的核心，国有企业改革并要实现制度创新，必须把建立科学的法人治理结构放在首位。而要真正建立起科学的法人治理结构，必须以所有者结构的完整与规范为前提。因为法人治理结构是在委托代理的现实条件下发生的，委托代理关系的成立，首先要明确委托人即所有者是谁。所有者不明确，委托代理关系就很难确立，企业的治理结构就不可能真正建立起来。其次，所有者必须明确到位。明确所有者是必要的，但更重要的是所有者必须真正到位，这样委托才能是有责任的委托，代理才能是有约束的代理。否则，就会出现委托代理关系错位，或代理人侵犯委托人利益的问题。第三，所有者结构是完整的，而且与法人治理结构相对应，这样才能使得委托代理真实地发生。企业改制以后，由于所有者的问题并没有真正解决，仍然延续了国有企业政府是唯一所有者的问题，即使是一些股份制企业，依然是国有股“一股独大”，破坏了所有者结构的完整性。
2.国有资产管理机构与企业治理结构的关系。国有企业改制后成为独立法人，国有资产管理机构借出资人身份向公司选派董事、监事，保证出资人到位，充分行使出资人职责。公司法人代表机构具有排他性地拥有企业资产的占有、使用、处分和收益权。国资机构可以通过在股东大会上用“手”投票和在资本市场上用“脚”投票来激励和约束公司经营者的行为，以进一步提高国有资产的质量和效益。
3.国有资产与现代资本形态。国有资产可以存在于多种形态，一是企业形态，二是公共品形态，三是货币形态，四是资源形态。我国国有资产管理体制改革的一个主要任务，就是促进资产存在形态的进一步合理化，也就是将企业形态国有资产比重降下来，转化为其他形态的国有资产。我们认为，更为重要的是将企业形态的国有资产转化为资本形态，进而成为现代企业资产形态。也就是说，为保证国有资产的有效经营，应当把经营性国有资产大部分转换为国有资本，然后转化为企业的法人资产。
4.实行产权多元化。法人治理结构是现代企业制度核心，要建立科学的法人治理结构必须首先实现产权多元化，这样法人治理结构才能真实地构造起来。目前，对于国有企业特别是改制的国有企业，重点是要推进股东多元化，为形成规范的公司法人治理结构奠定基础。国有企业股权多元化可以采取多种形式，以下是改革中存在的几种形式：一是在同一企业中的国有股分别由若干个国有资产经营公司持有；二是国有企业之间相互参股；三是引入非国有股；四是经营者持股和员工持股。前两种仍然是在国有经济体系之内，而后两种则真实发生国有经济结构的变动，对于活化国有经济具有重要意义。当然，非国有股的引入方式、比重，要根据国有经济结构调整与改组方向来确定。
5.经营者的产生。据2001年的一项调查显示，在改制的企业中，总经理产生仍有超过1/3是上级组织部门和主管部门任命的。真正由董事会聘任或社会公开招聘产生的仅占57.2％，这显然不符合现代企业制度的要求。进一步改革要着力建立经营者的产生机制。有权决定人选的部门应当与被任命的职位之间有利益相关的关系。CEO的候选人原则上面向全社会招聘，可优先考虑本企业。候选人除了应具备一定的资格和条件外，还应有推荐人（机构）和担保人（机构），且推荐人和担保人需要有资格并承担相应的责任，既有经济的也有法律的。通过公开的竞争、测评和严格的考核程序，由国资管理部门决定和任命，整个程序应通过一定的媒体公示，受整个社会的监督，以保证公正性和有效性。
6.董事会的组成。现代企业是以董事会为核心组织运作的，董事会的组成是治理结构有效运作的关键。现代企业董事会的组成一般采取内外结合的方式，其中外部董事的比例要远远超出股东的比例，大体占到2/3左右。这样才能保证董事会的有效运作，并防止内部人控制的问题。引入相当比例的外部董事，按国际惯例比例不应低于50％。这些独立董事应当是企业管理、经济、财务、资本运营、发展战略等方面的专业人才，有良好的社会声誉，受国有资产管理部门委托，可以是专职的，也可以是兼职，其收入与企业经营状况挂钩。
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