论提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，本文主要内容关键词为：法治论文,领导干部论文,思维论文,能力论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D25;D90 ［文献标志码］A ［文章编号］1000－8284(2013)09－0028－05
干部作为践行党的政治路线的决定因素，在实现全面建成小康社会的宏伟目标中承载着重大的责任。党的十八大报告对领导干部素质提出了新的更高要求，即应提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。在德能勤绩廉等要求基础上，对领导干部素质提出思维层面的要求，既具有全面性，又体现了根本性，是领导干部素质理论的重大创新。
一、领导干部为什么要有运用法治思维和法治方式的能力
(一)是依法行政的必然要求。依法治国必然要求依法行政，领导干部具有运用法治思维和法治方式的能力是实现依法行政的逻辑前提。领导干部不能按照行使民事权利的逻辑去运用行政权力，行政权力在运行中若演变成为目的，其存在就不仅仅是“必要的恶”而成为了“十足的恶”。依法行政要求领导干部应对行政权力怀有戒心，必须以法治思维和法治方式行使权力，实现法治的常识化[1]。法治思维是领导干部依法行政的思维模板，法治方式则是运用法治思维解决具体问题的方式。法治思维与法治方式系法治建设中的官方软件，而领导干部是法治建设必须依赖的硬件，在我国这样一个相对缺乏法治传统的国家，只有在领导干部这一硬件上安装法治思维与法治方式这一官方软件，依法行政这台机器才能有效运转。在法治传统深厚的国度中，人们从小接受法治教育并逐渐养成法治思维，领导干部的法治思维与法治方式构成其人生观和价值观的一部分，依法行政这台机器的软硬件兼容问题不成其为问题。我国则存在着较大程度的软硬件不兼容问题，领导干部所具有与法治思维相背离的人生观会干扰甚至破坏法治思维的形成。依法行政是对权力行使的基本要求和统一要求，体现于权力运行的地域和层级层面，法治思维乃官方唯一指定软件，软件与硬件之间要保持排他性的兼容关系。否则，人们便会谋求不再安装法治思维这一官方的正版软件，而通过安装非法治思维等非官方的、盗版的软件从权力运用中谋取利益。领导干部不能选择法治之外的思维去行使权力，更不能在运用权力上保持选择性，与自己无关便选择法治思维，关涉自身利益则保持非法治思维，都将使依法行政流于形式。
(二)是领导干部树立现代人生观和价值观的内在体现。现代社会人生观和价值观呈现出多元化的特征，普通人在守法的前提下可以自由选择自己的人生道路，但领导干部则必须树立以法治意识为主导的人生观与价值观。成为领导干部的主观选择，不具法治思维和法治方式的人不应或无法通过选拔任用机制成为领导干部。领导干部树立法治思维、运用法治方式可以确保行政权力行使的正确方向，较好地保护其免受非法治因素的影响，尤其是抵御因权力层级压力而产生的对权力行使方向的离心力。我国社会中被迫选择成为即所谓“被成为”领导干部等情形仍然大量存在，导致领导干部内在要求的法治思维与其个性化人生观之间的背离，并在理想与现实之间撕裂着领导干部的人生，在生活与工作等不同层面展现出多重性格和不同的人生态度。当下社会报考公务员成为年轻人的优先考虑，其中很大一部分是盲目、甚至是被迫的选择，真正适合或者有志于这些岗位等因素并不在择业者的考虑之内；现存的考录制度也未能将其具有法治思维和法治方式运用能力作为考录的重点，致使领导干部队伍在其存量急需树立和培养法治思维的情况下，增量部分又面临同样问题。领导干部队伍存量与增量之间，会因存量的影响力和支配力实现对增量的同化，年轻领导干部本身具有的相对较弱的法治思维和法治方式运用能力被消减或者消解。适于“被当官”的社会机制并未完全消除，领导干部被作为一种奖赏使其脱轨运行，甚至本人不同意的情况亦不在少数。领导干部不能以法治思维约束行止，而致行政权力泛化，尤其是学术权力、社会权力的行政权力化，造成学术领域、社会领域应有规则异化并秩序失范。
(三)是实现权力软着陆并与司法有效衔接的客观前提。司法对社会纷争的解决享有终局裁决权，这就注定了行政权力的运行结果不具有终局性。行政权力若以非法治思维或者非法治方式行使，最终将被司法否定或者矫正，造成社会资源的巨大浪费且降低行政权力的公信力，导致其硬着陆；反之，若以法治思维和法治方式行使行政权力，就会与司法同向而行，避免法治运行过程中的碎片化，这是行政权力的软着陆。在现实社会中，广泛存在的上访等社会问题，相当程度上是行政权力硬着陆的结果。以非法治思维和非法治方式运行的行政权力会在司法审查过程中竭力自我辩解，甚至阻止司法矫正，行政权力运行的外部负效应不断放大。行政权力软着陆能够避免领导干部的畏手畏脚，在知行合一的状态下最大限度地确保能动行政。行政权力的行使并非僵化不变，自由裁量的合理运用利于领导干部的个性展现与才华发挥，且可以保证行政权力运行体系内部在发展战略及具体措施上的一致，不会因领导人的改变而导致在发展战略、政策上产生巨大的转向。
(四)是实现中国梦的有效保障。法治既是中国梦的组成部分，也是实现中国梦的最大红利。中国梦的实现不应寄希望于某位或者某些强力领导的出现，甚至是幻想依靠无限的行政权力加以推动。领导干部运用法治思维和法治方式是依法对行政权力的自我管控，避免工具论基础上的法治战略[2]。必须坚守依法治国这一理想和现实约束，依法重建行政权力配置及运用规则。社会转型过程中，行政权力面临着从无所不能到被严格管束的嬗变过程，自身不断被资源化，配置及运行规则被异化，甚至形成许多潜规则。行政权力与某种社会发展过程中的负向价值捆绑在一起，甚至被“经济社会快速发展”这一冠冕堂皇的目标所挟持，与社会发展的正向价值联系在一起，以发展和民生的名义促成行政权力异化，在一定程度上引致发展战略上的意识形态化。树立法治思维、运用法治方式意味着某种程度上的淡定，使行政权力的拥有者始终保持对行政权力的敬畏之心与批判能力，行政权力要依法得到管控，并始终受到权力行使目的的拷问，这是实现中国梦的基本路径。中国梦的实现归根结底要依靠基于认同而产生的自觉和创造力，而不是单纯依靠强势行政权力的推动，或者通过行政权力实现对人的参与性与积极性的引导，更不能使之成为放纵权力和权力失控的新契机。
二、领导干部该具有怎样的法治思维和法治方式
对不同的社会角色而言，法治思维和法治方式会有不同的体现。领导干部的法治思维和法治方式不是法律人的专业思维和方式。法律人的法治思维为职业共同体所具有，具有鲜明的理想主义情怀，为法律人基于共同的人生理想和人生旨趣所坚守，在与他国法治文明交流的过程中促进法治思维的兼容与创新；法治方式则主要体现为解决系争案件的一种技术性方式。领导干部与普通民众的法治思维与法治方式亦有不同，后者构成法治社会的基础，其法治思维以权利保护为取向并具有强烈的消极性。普通民众所具有的法治方式旨在摆脱非法治的行为任性，通过处理人际关系、启动或者参与诉讼等形式展现法治思维方式。领导干部基于对行政权力的敬畏，其法治思维和法治方式更具理性且偏重保守，通过行政权力行使过程中的判断与决策而体现，直接反应为领导干部的解决问题能力。具体而言，领导干部应具有的法治思维和法治方式包括：
(一)在“是与非”的问题上坚持有客观根据的判断。“是与非”的判断应属远离价值判断的事实问题，法治思维旨在强调对其作出“当然而不是想当然”的判断，因有客观根据的判断基础使权力依附于事实。非法治思维易于形成想当然的主观判断，并使其丧失被质疑的机会，甚至会混淆视听、误导公众。以事实为根据是法治思维的立足点，领导干部必须承认事实判断问题与常识、专门性知识有关，而与自己所担任的职务高低无关，必须承认在事实判断上的力所不及、甚至是无知。领导干部必须从问题属性上辨析是非判断问题，非专业性问题的判断应符合常识判断标准；专业问题上应尊重专家意见，作出一种专业性判断。是非判断必须坚持有权判断原则，行政权力不能对所有问题作出是非判断，不能对专属于他人权力领域涉及的事实问题予以判断；不能违背当事人意志而代替他人作出判断；应明辨公与私，避免在私事上以公权力之名作出判断[3]，以维护行政权力的公信力。
(二)在“应不应该”的问题上树立合法性至上思维。“应该”问题属于价值判断，该如何得出结论是依法行政的核心环节，其关键在于如何从“是”中得出“应该”的结论。若从“是”直接得出“应该”的结论就是人治思维的重要体现，反之，则体现出法治思维。领导干部在对待“是”向“应该”的转换上，要保持足够的谨慎并主动对其进行合法性检测，使行政权力依附于规则。合法性检测是任何一个行政行为都要遵守的，概莫能外。领导干部不能对事态的现存状态保持盲目遵从，而不基于规则提出某种反思和质疑，以杜绝权力行使过程中唯上、唯书、唯他的问题。唯上主要表现为从领导所说的“是”上直接得出“应该”的结论，把行政权力行使的合法性结果维系于领导的英明。因缺乏对领导所说或所为“是”的质疑，导致下级对上级表现为无可奈何或者绝对服从，导致为求与领导保持高度一致而出现的官场站队现象。唯书则意味着领导干部对书上或文件上所说的“是”中得出“应该”的结论，易于在行政权力行使过程中出现教条主义。唯他是指领导干部对他人、他地所展现出的“是”，毫无保留地在自身行使权力的过程中视为“应当”，而不进行合法性检测。对他人的做法盲目效仿或者崇拜；对他地的做法一概照搬照抄，将大量存在的非主流做法视为普遍性存在，引致社会不断出现各种运动和风潮，区域经济社会发展模式的选择上呈现出单一性。
(三)在对待“我与非我”的问题上树立平等的思维方式。人治社会下领导干部总是意味着某种超越，在对待下属以掌握真理自居，以批评、训斥为主要工作方法，仪表上体现出某种矫揉造作的气质；不肯与民众“同流合污”，通过谋求特权而显示出超凡脱俗；在对待动物等非人的问题上展现出蛮横和支配。领导干部的身份并不具有覆盖或者抬升法律地位的特点，具有法治思维和法治方式就是要实现其在对待非我问题上的改变，使其恢复平常心、甚至更加谦卑，承认自己的无知与渺小，即便对待动物亦应感同身受而不断予以心灵反思。尊重他人，意味着对他人能够处理好自己的事物、安排好自己的人生充满信心，而不是抱有一种对他人不放心或者总想为他人好的心态，理所当然且理直气壮地干涉他人。“关于他的快乐的事务几乎应该完全留给个人，政府的主要功能就是消除痛苦。”[4]不应该擅自使用“钉子户”、“农民工”、“小姐”等歧视性称谓，以坏人的思维去对待他人，以如何管理好别人为行政进路。领导干部平等对待下属与民众，利于保持民主作风，自觉接受民众监督，以改变自以为是、甚至是愚民但却愚蠢的做法。
(四)在处事立场上，树立“一般为原则、例外应说明理由”的思维。领导干部在权力行使时应坚持“相同事情相同对待、不同事情不同对待”的正义原则。具体情事的处理要善于找寻其中的规律，并按照能够归属于某种类型的路径加以统一处理。倘若其溢出了事理的一般性而成为例外情形，权力拥有者对此负有说明理由的义务。“一般为原则，例外应说明理由”的思维可以具体细化为以下方面：1.自由为原则，限制自由为例外。自由是主体追求和法律保障的核心价值，行政权力不能动辄对主体自由作出限制，若构成对自由的限制必须说明理由，或者基于法律保留的公共利益需要，或者受制于诚实信用与公序良俗原则。“在没有足够充分且正当理由的情况下，不得主张限制民事主体的自由。”[5]2.主体平等是原则、对主体区别对待是例外情形。现代法治理念中两类主体的区别对待不被视为是对主体平等原则的违背：一是基于实质正义的价值考量，在生产者与消费者之间、雇主与雇员之间的区别对待；二是某类主体内部基于社会角色差异而导致的不同对待。具体事件中基于名额限制而客观导致的主体差别对待，则必须将名额确定的程序公正性作为区别对待的理由。3.权利保护是原则、权利限制与剥夺是例外。权利乃主体之间共同确保自由的条件总和，政府负有维护之义务，不履行该义务便构成对权利的剥夺。部分法院以种种理由对当事人起诉不予受理或阻止当事人依法诉讼即属该种情形。依法行政过程中不能切实履行必要的保密义务和保护义务，均构成对当事人权利行使的限制。权利保护过程中应避免权利受制于实用主义、功利主义的支配，“实用主义的要求和功利主义的考虑有时意味着，立法者将基于某些意在保护某些利益，实质上或换言之保护全体社会的政策而作出决定。这样的政策要求牺牲或至少限制某些个人权利，包括获得同等关注和尊重的一般性权利。”[6]4.严守程序是一般、特事特办是例外。程序是权力被合法性授予的要件，程序运行中产生的效率问题乃法治的必要代价，超越或者脱离程序都意味着行政权力在法治约束下被释放。事情特别、时间紧迫等难以构成严守程序的例外，而往往会演变成行政权力恣意行使的借口。尤其是落后地区采取跨越式或者追赶式的发展战略，易于错误地将“特事特办”视为一般情形。任何寻求事件例外处理的情形均产生行政权力行使者对其理由予以说明的义务。但权力拥有者往往通过对媒体施加影响对事件的例外处理隐瞒不报；以维护社会稳定或者基于保密需要而拒绝信息公开；即便是对其中的理由予以说明，但该说明违背理由阐述原则无法取得公众理解的，都构成对上述说明义务的违反。违反该义务，应推定行政行为的违法性，对此进一步产生了权力拥有者证明行政行为合法的倒置举证责任。否则，将产生撤销违法行政行为、甚至是国家赔偿等法律后果。对例外情形存在理由的说明并不是任意的，应遵循必要的原则。权力拥有者说明的理由应该符合事态发展的逻辑、技术标准，至少应该符合公众常识。
(五)在待事态度上树立法律责任思维。现代政府承担着“从摇篮到坟墓”的责任，行政权力的拥有者应对出现的社会问题勇于担当，而不是将属于政府的责任归咎于天灾人祸；或者无法推掉责任时在政府部门内部相互推诿[7]。主动而不是被迫承担法律责任，是领导干部必须具备的法治思维和法治方式，而实践中部分领导干部总是首先想到自身政治前途。树立法律责任思维应该建立起道歉与辞职制度，而不是采取异地为官等方式逃避法律责任。传统行政权力的行使和推动模式已形成固定话语方式，如提高认识、加强领导、加大投入等，均在一定程度上与法律责任思维相悖。行使行政权力乃权力机关之法定义务，不论涉及何事、事之大小均应无差异地履行，更不存在认识差异之情形，必须对其加以明确而不是提高认识的问题。行政机关及其工作人员职责法定，强调加强领导使得本不该对其负责的领导加入其中，原本负责者被迫产生了服从领导意志的义务。加大投入实质是一种不负责任的态度，应通过提升权力运行效率、明确责任等思维提出更具针对性的解决方案。
三、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的路径
民众并未形成普遍性的法治思维，提高领导干部运用法治思维和法治方式能力就成为了需要认真对待的问题。我国建成社会主义法律体系背景下易于产生判断上的错觉，即认为法治资源的供给已经不存在问题，需要解决的应该是通过普法等解决法治资源需求问题。徒法不能自行，若领导干部不运用法治思维和法治方式开展工作，即便有再完备的法律体系，法治资源都没有被实质性地供给。要求领导干部具有法治思维和法治方式的实质是解决法治资源的供给问题，应该采取建设性的路径，而不是对其放逐不管，或者完全依靠领导干部的自觉养成。
(一)在各级各类教育中加强法治教育。法治思维、法治方式应该与行为方式的养成结合起来，使法治思维变成习惯，并自觉成为人生观的一部分，这是提高领导干部具有法治思维和法治方式能力的治本之道。法治教育有别于法学教育，二者承载着不同的功能。法治教育上存在的不足构成对法学教育的制约，在大学本科阶段开设法学教育，学生几乎在缺乏法治基础的前提下开启法学教育，而不得不在其中增加社会主义法治理念教育。法治教育应在教育的各层次中落实，并有针对性地安排法治教育的内容及教育形式。教育阶段的法治教育有利于受教育者内化为人生观，促进人的知行合一，而不是单纯通过外在教化致其学而不信。
(二)采取切实措施加强对领导干部的法治教育。我国长期重视对民众的普法工作，而相对忽视对领导干部的法治教育。开展法制宣传与普及工作必要且有价值，但其坚持的平民化与制度化模式却值得反思。在领导干部并未把法治视为常识的情况下，普法效果在短期内非但未能显现，且出现了一定的负效应，民众对法治思维与法治方式的要求与领导干部的非法治常识化思维和方式之间产生冲突，法治资源供给与需求的矛盾导致我国现实社会特有的略显偏激的维权现象。该普法模式暗含着政府部门以法治资源供给者的身份出现，但其自身却没有解决应该被普法的问题。民众与权力拥有者在法治资源拥有上的差异越大，法治建设就面临越大的困境。尽管领导干部与民众一样缺乏法治意识，但是加强对领导干部的法治教育却是问题的关键。故应对平民化与制度化的传统普法模式予以制度创新，将普法的重点放在领导干部层面，在巩固民众普法成果的基础上加强法律职业化建设，对民众法治意识或者知识缺失予以弥补。
(三)建立适于法治思维与法治方式运用的领导干部成长机制。依法治国要求领导干部表现出对法治的忠诚，领导干部成长机制必须与其相适应。包括公务员及事业单位人员录用在内的领导干部选拔中，应该增加对法律知识的考核，尤其在对问题解决上应充分反映其运用法治思维和法治方式能力。通过制度约束实现对领导干部队伍存量的积极影响，避免领导干部队伍增量被存量同化的现象发生，提高领导干部队伍运用法治思维和法治方式的能力。促成领导干部考核机制创新，建构立足于形成社会善治的政绩观，实现从工作业绩转向运用法治思维与法治方式考核的转变。对于没能按照法治思维和法治方式行使权力造成严重后果者，要依法追究领导干部的法律责任。
(四)加强对权力依法运行的监督能力和矫正能力。习近平总书记指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。较为有效的手段就是，充分发挥法律人在社会依法治理中的独特作用。各级政府应该加强法制办等部门的专业化，确保权力行使保持在正确的轨道上。切实增加人大代表、政协委员中法律人的比重，充分发挥人大代表、政协委员的作用，尤其是涉及对政府等权力行使行为加强监督。加强司法机关队伍建设和司法公信力，提升权力运行的矫正能力，确保权力能够按照法治思维和法治方式的轨道上运行。
［收稿日期］2013－06－13