国内外高技术开发区管理模式的比较研究，本文主要内容关键词为：高技术论文,管理模式论文,国内外论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要
我国高技术开发区已步入全面发展的关键时期，管理体制问题成为主要制约因素之一。在研究了国内外高技术开发区管理模式及其利弊的基础上，对不同类型的管理模式进行了比较分析，并提出了优化我国高技术开发区管理体制的若干建议。
关键词 高技术开发区 管理模式
高技术开发区，或称高技术园区。通常是指与技术和经济发展相关连的一个区域。为适应新技术革命的需要，以知识、技术、人才的高度集中和科研、教育、生产溶为一体为共同特征的新的区域性科研和生产单位。我国高技术开发区（以下简称开发区）自80年代出现以来，已相继建立了120个，其中国家级的52个。这些开发区的管理体制是在新旧体制交替中建立的，它明显优于传统的管理体制。我国高技术开发已步入全面发展的关键时期，管理体制问题成为主要制约因素之一。
一、国内外高技术开发区管理模式比较分析
管理模式即管理体制模式，是从具体的管理体制中，排除某些细节作出的理论抽象，这种理论抽象包括对某种管理体制的基本框架，特征的概括及主要运行原则的总和。国内外开发区经过多年的探索，已经初步形成不同类型的管理模式。
国外开发区管理模式从管理主体的角度大致可分为三种基本类型：政府直接管理型；产学共生式管理型；综合管理型。
政府直接管理型 这种管理体制系指在政府统一规划、集中管理和直接干预下的一种开发区管理模式（图1）。由政府直接管理的例子在国外很少，主要是有些开发区本身具有城镇建制，如美国王安公司所在地洛韦尔城，就由原来的市政府机构进行管理。政府的管理形式是设立专门机构，如新加坡科学园是由政府“法定机构”裕廊镇管理局管理。
图1 政府直接管理型示意图
这种管理体制的优势在于，通过政府集中管理具有权威性，能使资金、人力和设备得到充分有效的发挥和相互配合；能使计划按照一定要求执行，有力地保证和实施的有效性，显然，这种管理体制的最大局限性，在于政府部门对新技术产业发展缺乏全面深入和细致了解，难以进行有效、准确的计划和管理。
产学共生式管理型 这种管理体制属于非政府机构管理，是在大学和工业企业发展合作关系的基础上建立的一种科研和生产密切结合的管理模式（图2），其形式是园区内设服务性机构、执行园区的各项规定和为其成员公司提供技术开发所需要的各种条件，不干涉企业内部事务。实行这种管理体制的开发区较多，如美国的斯坦福研究园区、英国的剑桥研究园区，法国的索菲亚·安蒂波利斯科学城，前联邦德国的西柏林革新与创业者中心等等。
图2 产学共生式管理型示意图
图3 综合管理型示意图
这种管理体制的优势在于，园区智力密集，使知识和生产相互渗透、广泛、全面地结合，为高技术的发展提供无形的动力，使技术转移的成功率大为提高；园区的声誉在吸引风险投资、人才、普及知识和教育等方面发挥着巨大的作用；以高技术为龙头带动各行各业综合发展，从而有力地推动了社会的信息化过程。这种管理体制无疑具有很强的生命力和发展前途。其局限性在于：园区规模有大有小，大到以园区为辐射中心的巨大开发区，如“硅谷”，小到以套间为单位酷似孵化器的一栋或几栋楼房；园区的发展受各种条件的制约，如大学的声誉、地理位置和自然环境、公共舆论，企业成功率等。
综合管理型 综合型的管理体制是由政府、企业、银行、大学和其他机构共同承担管理职能（图3），其主要形式是由各方组成基金会（或理事会、公司、管理局）的一种非盈利法人机构。
这种管理体制的优势是体现了利益和风险分摊的原则，对于投资大、风险高的开发区来说相当重要；它以资金管理牵头、带动行政管理和技术管理，使管理权力和利益风险挂钩；政府不直接参加管理，而是通过出资施加影响，引导开发区发展。其局限性在于，缺乏统一的权威，协调工作较为困难。
国内开发区根据其在机构设置和权限划分上的差别，亦可分为三种管理模式：政府直接管理型，带有一定行政职能的企业管理型；混合管理型。
行政管理型 这种管理体制是由政府或政府派出机构行使行政管理职能（图4），其形式是由政府牵头组织有关职能部门组成领导小组，负责指导、协调、决策。开发区内成立管理办公室，作为政府派出机构，负责高技术企业审批及政府授权的其他行政管理工作，如北京、武汉、长沙、成都等地的开发区。
图4 行政管理型示意图
图5 带有一定行政职能的企业管理型示意图
这种管理体制的优点是能发挥行政权威，就政府的法令法规进行宏观管理；能提高办事效率。其局限性主要是难免出现管得过紧或者过松现象。
带有一定行政职能的企业管理型 开发区的管理机构本身就是盈利性的企业单位或企业管理型的事业单位，他们虽代表政府行使部分行政性管理职能，但更重要的是管理机构通过房地产，基础设施的经营，技术和资本入股等形式取得经济利益（图5），其形式是由政府各有关部门负责人组成领导小组，发挥决策、行政指导、协调的职能，园区内成立总公司，总公司是具有法人地位的经济实体。如深圳、广州、上海等地的开发区。
这种管理体制的优点是经营机制和目标利益相互制约与相互补充，有利于开发区发展。其局限性是总公司难以具备必要的行政权威协调多方面关系。
混合管理型 这种体制兼有行政、服务和适当的经营功能（图6），其形式是由政府各有关职能部门组成领导小组、下设一个开发区管理办公室和一个总公司，由开发区管理办公室负责行政事务，总公司负责园区的经济开发和经营。
图6 混合管理型示意图
这种管理体制的优点是能避免行政型的盲目指挥，并能填补开发区总体规划建设中市场机制的不足。其局限性仍在于开发区管理办公室易出现行政上包揽事情太多的问题，从而与总公司发生矛盾。
综合上述，国内外开发区不同类型的管理模式多有利弊。国外开发区管理体制多为产学共生式管理型或者综合管理型，政府不直接参与管理，主要给予政策和资金上的支持，开发区及区内企业完全由市场调控，尤其大学与企业共创科学园，研究与开发紧密结合，往往发展迅速，创造了高效益。当然，这些与国外商品经济发达，市场发育成熟等条件是分不开的。
我国的开发区绝大部分是由国家和地方政府倡导兴办的。这就必然要求有某种代政府实施这些计划的管理机构，使管理体制或多或少地带有行政色彩，这是我国开发区建设中所表现出来的共同特点。政府直接管理型由政府或政府派出机构直接管理、层次少、协调能力较强、办事效率较高，但这种管理体制缺少总公司企业管理型的经营机制和目标利益相互制约相互补充，易出现管得过多与包办代替现象，从发展上看，不利于建立起适应高技术产业发展的市场经济体制，影响开发区的效益；带有一定行政职能的企业管理型吸取了国外开发区管理体制方面成功的经验，反映了一种新生的市场模式，有利于高技术产业的发展，但在目前我国条块分割状况难以改变的条件下，总公司缺乏必要的行政权威来协调各方面的关系，尤其是全国统一的、开放的市场体制尚未形成、市场发育不全，总公司及区内企业更是困难重重；混合管理型兼有前两者优点，并在一定程度上弥补了彼此的不足，缩小了原开发区的行政管理权限，扩大了企业经营自主权，企业机制与行政机制相互制约，避免了政府直接管理型容易出现的盲目指挥等官僚作风，有利于引导企业直接面向市场。
二、优化管理体制的若干建议
通过对国内外开发区管理模式的比较分析，提出若干建议如下：
1.转变职能 转变职能即转变开发区管理机构的职能，对企业由行政手段为主的直接管理转向用经济、法律为主，辅以行政手段的间接管理。开发区管理机构作为政府或政府的派出机构，它的行政职能逐渐缩小，主要精力用于制定执行政策法规、社会发展服务、规划建设、高技术产业的研究与开发，由于开发区划与行政区划不同，它不是依靠行政手段划分的，而是按照经济活动规律，知识技术密集状况以及地理、资源等自然条件形成的。因此，其管理机构不应采取行政手段干预企业的办法管理经济，而应在现有政企分开的基础上，继续走给企业放权、搞活的道路，对属于经营性职能，要还权给企业，保证企业生产经营方面充分的自主权。
2.市场导向 市场导向即加快培育市场体制，把企业推向市场。大量的国际经验证明，经济发展比较成功的国家和地区，其政府管理的共同之处就是坚持以市场为导向，根据社会主义市场经济运行规律的要求，积极引导和培育开发区内高新技术新的要素市场，包括高新技术产业销售市场，人才市场，技术市场，资金市场，信息市场，证券市场，房地产市场和与此相配合的中介服务体系；在开发区管理机构及职责权限划分上，要更有利于建立现代企业制度，引导企业面向市场，使企业逐步过渡到以市场调节为主，有困难不找“市长”（政政），而是找市场，到市场去找资金，找技术，找材料，找“饭”吃，在市场的竞争中生存发展，真正成为“自筹资金，自由组合，自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展”的经济主体。
3.小机构，大服务 开发区管理体制要充分体制“小机构，大服务”的特点。小机构即机构精巧、人员精干，权限缩小；大服务即面向社会的大服务，为高技术企业提供优质的、全方位的、多功能的服务，健全社会服务体系。按照这一特点来构造开发区管理机构，以混合型管理模式为例，由地方政府、科委及有关部门组成开发区管理委员会，下面并列设置一个管理办公室，一个总公司，兼有行政、经营职能，其中管理办公室代表管委会行使一定行政职能；总公司代表管委会行使经营职能，总公司本身是自负盈亏的经济实体，为区内企业提供有偿服务。管理办公室和总公司同时享有市一级审批权限，其下按适当比例设置社会职能部门和经济职能部门，取消或削弱直接管理企业的部门，并由地方政府各有关部门在开发区内设立的分支机构和开发区形成的市场组成社会支撑服务体系，为企业提供政策、资金、市场、教育培训、法律咨询、文化艺术的社会化服务。
开发区管理体制的建立，必须符合我国国情和当地实际，随着开发区的发展，不存在一个绝对的、不变的管理模式。比较国内外开发区管理模式，管委会下设一个办公室和一个总公司的混合型管理模式可以说是目前开发区一种较为可行的过渡性选择。当我国市场体制较完善，开发区逐步走向成熟，企业走向稳定发展时，一个独立的行政管理机构的设置就不必要了。也就是说，当开发区从发展阶段走向成熟阶段的过渡基本完成时，混合型管理体制也就应转向不带行政职能的企业型管理体制。
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