中国制度变迁模式转变的三阶段理论--兼论地方政府的制度创新行为_制度创新论文

中国制度变迁模式转变的三阶段理论--兼论地方政府的制度创新行为_制度创新论文

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在中国渐进式改革的初始阶段,权力中心是改革的倡导者和组织者,权力中心的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素。这样一种供给主导型制度变迁方式具有纵向推进、增量改革、试点推广、利用已有组织资源推进改革等特征,它在以较低的摩擦成本启动市场化改革方面发挥了重要的作用。但由于这种制度变迁方式的内在规定性,因此从理论上说,它在完成向市场经济体制过渡方面存在一系列难以逾越的障碍(杨瑞龙,1994)。然而,不容否认的事实是,中国的市场化改革在不断深化。本文所要关注的问题是,当自上而下的改革面临障碍时,是哪些利益集团在市场取向的改革中扮演着“第一行动集团”的角色?为解答这个问题,本文把具有独立利益目标的地方政府引入分析框架,提出了“中间扩散型”制度变迁方式的理论假说,并描述了我国在向市场经济过渡中制度变迁方式的转换将依次经过供给主导型、中间扩散型和需求诱致型制度变迁三个阶段。

一、中间扩散型制度变迁方式:一种新的理论假说

1、“自上而下”的供给主导型制度变迁方式与“诺思悖论”

制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则,其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的(但不一定有效的)结构来减少不确定性(诺思,中译本,1994)。随着产品和要素价格、市场规模、技术等的变化,就会打破原有的制度均衡,出现新的获利机会,从而产生制度需求。如果组织或操作一个新制度安排的成本小于其潜在制度收益,就可以发生制度创新。至于一个社会通过何种制度变迁方式来获取这一潜在收益,则主要受制于这个社会的各个利益集团之间的权力结构和社会偏好结构。

在特定的路径依赖下,我国在改革之初选择的是供给主导型制度变迁方式,其特征是:(1)权力中心凭借行政命令、 法律规范及利益刺激,在一个金字塔型的行政系统内自上而下地规划、组织和实施制度创新;(2)尽管潜在制度收益的出现会诱发微观主体的制度需求, 但只有当权力中心的制度创新收益大于其成本时,实际的制度变迁才可能发生;(3)权力中心为制度创新设置了严格的进入壁垒, 即其他利益主体只有得到权力中心的授权才能进行制度创新(杨瑞龙,1994)。若要以这种制度变迁方式完成向市场经济的过渡,必将遇到一个难以解开的“诺思悖论”,即权力中心在组织和实施制度创新时,不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机,而且总是力图获取最大化的垄断租金。这样,在最大化统治者及其集团垄断租金的所有权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效率体制之间,就存在着持久的冲突,从而当权力中心面临竞争约束和交易费用约束时,会容忍低效率产权结构的长期存在(诺思,中译本,1991)。“诺思悖论”在供给主导型制度变迁方式中表现为制度变迁方式与制度选择目标之间的冲突。因此,在一个由权力中心的制度供给意愿和能力主导制度变迁方向的框架内,为完成向市场经济的过渡,将因难以解开“诺思悖论”而面临一系列很难逾越的障碍(杨瑞龙,1994)。

2、“自下而上”的诱致性制度变迁方式与进入障碍

从理论上说,随着由权力中心推进的放权让利改革步伐的加快,利益独立化的微观主体具有利用下放的决策权捕捉潜在制度收益的动机。然而,在权力中心主导制度变迁的条件下,微观主体的制度需求能否转变为现实的制度安排,依赖其能否从权力中心获得制度创新的特许权,或者能否凭借其讨价还价能力突破进入壁垒,因而自下而上的制度变迁同样面临着障碍。

第一,担当制度创新的“第一行动集团”应是熊彼特意义上的企业家,他们能在不确定性的环境中及时捕捉到由制度非均衡产生的获利机会。但在产权关系模糊的条件下,微观主体或因收益预期不明确而不能及时感知这一获利机会,或因不能排除免费搭车者而不愿从事充满风险的制度创新活动。

第二,以自愿性契约为基础的制度安排是相互同意的个人之间的合作性安排,任何人可以通过比较一项新制度安排的预期净收益,自主行使进入或退出权。但由于我国的制度创新方案是根据权力中心的目标函数和约束条件来评估和选择的,因此即使微观主体感知到获利机会,如果没有权力中心的许可或授权,就既不能自主“进入”可能导致自身利益最大化的制度创新,也难以“退出”由权力中心作出的制度安排。

第三,自下而上的制度变迁可能会受到现有宪法秩序的限制。宪法秩序直接影响行为人进入政治体系的成本和建立新制度的难易度。由于在现有宪法秩序下微观主体难以承受进入政治体系的成本,既得利益格局对新的立法阻力过大,或者微观主体的制度需求与现存法规相冲突,所以微观主体的自发制度创新活动会受到限制。

第四,自下而上的自愿性制度安排暗含了决策必须一致同意的假定,但由于存在外部性、不确定性等因素,它不一定能导致集体行动(奥尔森,中译本,1995)。这些障碍因素可通过集团内的说服、谈判从而达成一致同意的契约来克服,但由于高昂的交易费用,常常使微观主体知难而退。

3、中间扩散型制度变迁方式与“诺思悖论”的解开

在自上而下的渐进改革的条件下,解开“诺思悖论”突破口可能介于个体的自愿牟利行为和完全由权力中心控制之间的集体行动,即,在微观主体之间的自愿契约与权力中心的制度供给行为之间,存在一种既能满足个体在制度非均衡条件下寻求最大化利益的要求,又可通过在与权力中心的谈判与交易中形成的均势来实现国家的垄断租金最大化的制度变迁方式,实现向市场经济的渐进过渡。实施这一集体行动的主体便是组织。所谓组织,是指在既定制度规则下寻求自身利益最大化的政治、经济、教育等团体。在现有约束所致的机会集合下,有目的创立的组织是作为制度变迁的代理人角色出现的,当出现获利机会时,具有充分谈判力量的组织就会利用政治来实现最大化目标(诺思,中译本,1994)。

在以私人合约为基础的分散化决策中,市民社会之间制度化的协商和谈判既能协调各种私人权威,又能监督、约束、抵制和对抗国家的可能侵犯,从而这种超越个体水平上的集体行动可同时增加国家守护旧产权形式的成本和保护新产权创新的收益,直至重新建立国家获取租金的合约结构, 使国家租金最大化与保护新产权之间达成一致(周其仁, 1994)。在实施供给主导型制度变迁方式的条件下,由于权力中心在制度安排的博弈中处于支配地位,以微观主体为基础的集体行动因谈判力量的弱小或外部性问题而难以突破由权力中心设置的制度创新进入壁垒。

然而,随着放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施,拥有较大资源配置权的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织。地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的努力。当利益独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节时,就有可能突破权力中心设置的制度创新进入壁垒,从而使权力中心的垄断租金最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致,化解“诺思悖论”。这样一种有别于供给主导型与需求诱致型的制度变迁方式,我把它称之为中间扩散型制度变迁方式。

二、地方政府在中间扩散型制度变迁方式中的特殊功能

1、 地方政府成为中间扩散型制度变迁方式中的“第一行动集团”

在诺思的制度变迁模型中,国家理论和产权理论是两大支柱。在国家理论中,诺思抽象掉了地方政府行为,集中考察国家与产权主体在制度变迁中的博弈过程。这一理论假说很难真实地描述我国现阶段的制度变迁过程。事实上,随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行,地方政府具有了独立的行为目标和行为模式,从而在向市场经济的渐进过渡中扮演着主动谋取潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色。

在实行统收统支的财政体制下,地方政府的行为特征类似于尼斯卡宁的官僚经济模型(Niskanen,1978)。在这一模型中,官僚所追求的效用函数,如津贴、权势、声誉、产出与管理的复杂程度等与预算规模正相关,而官僚机构的预算来自中央政府。所以,地方政府的首要目标就是通过与中央政府讨价还价不断扩大预算规模,膨胀行政机构。由于官僚机构在双边垄断关系中具有明显的信息优势,因此常常能获得他们所希望的最大化预算。

实行市场取向改革以后,地方政府的目标函数和约束条件发生了重要的变化。一方面,实行分灶吃饭的财政体制后,地方政府的预算规模主要取决于以下两个因素:一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模;二是中央和地方分享财政收入的比例。由于分享比例经过一对一谈判已预先确定,且一定五年不变,所以地方政府可支配财政预算规模直接与本地社会总产出水平正相关。权力中心在下放财权的同时,也下放了部分事权,如地方政府要为当地的居民提供公共产品以及为市场化改革提供必要的保障等。当地方政府以一预先确定的比例包干财政收支时,它就不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织,已逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织;另一方面,改革之初推行了行政性放权战略,即权力中心根据决策权的重要性不同,把一部分经过选择的决策权下放到地方或部门,这使拥有较大资源配置权的地方政府获得了实现地方利益最大化的手段。而价格的逐步放开及相当一部分生产资料直接进入市场,使地方政府有可能凭借经济实力争夺稀缺资源。

随着行为模式的变化,地方政府具有追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。由于地方政府作为一级行政代理人,可以利用政治力量主动地追逐本地经济利益最大化,从而相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力。

2、 非平衡改革战略下的潜在制度收益与地方政府对制度创新进入权的竞争

经济利益独立化后的地方政府具有通过制度创新来营造有利于本地经济发展环境的动机,但这种创新需求并不是容易被满足的。因为,在供给主导型制度变迁方式下,权力中心通常依据社会总产出与垄断租金最大化双重目标制定制度创新方案,并一般偏好于选择利用已有的组织资源推进改革的非平衡改革战略,即就改革的空间来说,采取先试点后推广的策略;就改革的时间安排来看,从增量改革推进到存量改革。获得改革优先权的试点单位通常可以在承担较小改革成本的条件下获得双重收益:一是由优惠政策带来的额外收益;二是改革先行一步的体制优势带来的制度收益。进入壁垒的存在,使这些收益具有“垄断租金”的性质,获得该租金的必要条件是从权力中心那里获得制度创新的优先权或进入权。

显然,个人或企业试图直接突破由权力中心设置的制度创新进入壁垒是很困难的,他们只能通过其所隶属的上级主管部门向权力中心间接显示其制度创新的需求。相反,地方政府作为纵向制度安排的行政代理人,既有动机也有能力为谋求有利于当地经济发展的制度安排而与权力中心讨价还价。

地方政府主要通过以下途径竞争可获得垄断租金的制度创新进入权:一是地方政府通过正式渠道(如会议、汇报、文件等)或非正式渠道(如游说、找关系、走后门等)向权力中心传递反映本地利益的制度创新需求,并力图使这一需求转变为权力中心的正式制度供给方案,从而直接获得进入权;二是改革方案一旦形成后,地方政府为获得含有垄断租金的改革试点权而展开竞争。能否优先获得进入权,既取决于权力中心所认同的改革方向,还取决于地方政府讨价还价的实力和技巧;三是没有获得进入权的地方政府会通过“变通”的方式,以能否实现本地利益最大化的标准理解和实施权力中心的改革方案,使实际的制度安排或多或少偏离权力中心的制度供给意愿,从而变相获得进入权;四是采取先斩后奏、暗中模仿试点单位的做法或另辟新径等途径突破进入壁垒,获取潜在制度净收益。

3、地方政府自发制度创新的事后追认

变迁一般是指对构成制度框架的规则、准则和实施的组合所作的边际调整(诺思,中译本,1994)。由地方政府自主实施的制度创新能在多大程度上背离权力中心的制度供给意愿,还要视正式制度规则的变通余地而定。由于正式规则的实施是需要支付成本的,从而在边际上正式规则不起作用。巴泽尔认为,没有绝对的权利,规则总有变通的余地(Barzel,1992)。这里所要关注的问题是,当地方政府的自发制度创新需求与权力中心的初始制度供给意愿不一致时,地方政府是如何在给定的体制条件下突破权力中心设置的进入壁垒的?权力中心为什么会从最初容忍到最终追认地方政府自发的制度创新活动?解开这一谜底,对于把握中国向市场经济过渡的特殊路径不无益处。

地方政府通过突破进入壁垒获取制度收益的能力与其谈判实力有关,而这种实力又与当地的经济发展水平及体制环境有关。在给定的条件下,地方政府通常采取以下途径从事自发的制度创新:(1 )“先做不说”。为了谋求有利于本地经济发展的制度安排,地方政府或者通过采用“改头换面”、“变通”、“重新解释”等方式理解和实施上级的“文件精神”,使本地的实际制度安排偏离权力中心的意愿制度供给,变相获得制度创新的进入权;或者通过找“关系”、走“后门”来打通有关“关节”,使管制进入权的“关键人”对地方政府的自发制度创新活动采取“睁一只眼、闭一只眼”的态度,从而“悄悄地”突破进入壁垒;或者玩弄文字游戏,尽量使当地的自发制度安排与当时的政策条文不发生冲突,从而避开上级政府对进入权的管制;(2)“做了再说”。 自发的制度创新刺激了本地的经济发展。随着经济实力的增强,地方政府开始有意识地通过各种渠道来“说”自发制度创新的绩效,希望通过制造声势和既成事实来获得上级政府的认同,争取正式的进入权。采取的方式通常有:邀请名人来访,由名人之口来“说”成绩;利用新闻媒体宣传当地的经济绩效;请名家写书或作文,总结自发制度安排的成功经验;召开新闻发布会或参加相关的正式会议,主动介绍当地的“独家创造”;向上级领导主动汇报等;(3)领导批示或题词, 由“地下”转入“地上”。上级领导对于地方政府从事的制度创新能否正式认同具有至关重要的作用。因此,地方政府会想尽办法让上级领导在正式或非正式的场合表态,使其悄悄干的“事”合法化,如请上级领导来当地视察,促其题词,或向上递报告,争取上级领导的赞同批示,然后对外宣传上级领导的题词和批示;(4)“先养儿子,再领结婚证”。 地方政府未经授权实施的制度创新一开始是个“私生子”,尽管它可能已获得上级或媒体的赞许,但如果报不上“户口”,其实施的新产权规则就得不到国家的保护。因此,地方政府会以增缴部分收益增量为代价,通过各种关系补办“结婚证”,为“私生子”报上“户口”,使其自发的制度创新获得权力中心的正式认可。

权力中心在多大程度上能容忍乃至追认地方政府的自发制度创新行为,除了取决于地方政府基于经济实力的谈判能力外,还有两个因素。一方面与权威扩散化程度有关。所谓权威扩散化是指下级政府利用上级政府授予的权威去做并未授权于它去做的事情(林德布洛姆,中译本,1992)。在自上而下的制度变迁中,正式制度规则的实施成本与权威扩散化的程度成正比。显然,行政代理层次越多,地方政府的经济利益越独立化,其讨价还价的能力越强,实施正式规则的成本就越高,提供给地方政府在正式规则的边际上发挥作用的空间就越大。这就是为什么越是经济开放和发展的地区、越是低一级的地方政府,其自发制度创新能力越强的原因所在;另一方面,它还取决于在地方政府为追求潜在制度收益而逐渐改变的制度结构中,权力中心从中获得的收益是否大于维持对进入权管制的成本。当地方政府愿意用上缴部分额外收益来换取上级的事后追认,而权力中心为保护旧的产权结构的成本大于其从新产权规则中获得的收益时,就会容忍和追认地方政府为追求更多的生产性利润所从事的制度创新活动。这验证了所谓的“无名氏”定理。即当统治者发现给予臣民们更多的自由能激励出更多的财富,并且分给统治者的增加了的财富可以抵销统治者放弃独裁所增加的不安全感时,臣民的自由便会经双方约定而增加(Barzel,1992;汪丁丁,1995)。

三、从中间扩散型向需求诱致型制度变迁方式的渐进转换

1、地方政府制度创新的效率导向

尽管地方政府在实施制度创新时同样会面临“诺思悖论”,但在中央与地方的财政收入分享比例已定的条件下,不仅地方政府追求可支配财政收入最大化目标依赖于企业利润最大化目标的实现,而且政府的垄断租金最大化目标(主要表现为职位的升迁、权力的稳定性、对资源的支配力及灰色收入等)的实现也与本地的经济发展水平息息相关(在任期间本地经济上不去就可能丢官),这又依赖于企业的扩张和效率的提高。所以,地方政府在界定和保护产权时更偏重于效率,并通过追求效率获取垄断租金,从而有助于化解制度创新中的“诺思悖论”。

在通过行政性放权让利推进市场取向改革的条件下,市场竞争首先表现为地方之间的竞争,然后才表现为企业之间的竞争,即地方政府将努力凭借其行政权力及经济实力助本地企业一臂之力,从外部吸引稀缺资源,并帮助推销本地产品。地方政府的这种市场竞争行为具有两重性:一方面,它具有地方保护主义倾向,尤其是当本地尚无能力突破权力中心设置的制度创新进入壁垒而处于明显的竞争劣势时更会如此;另一方面,它又会充分利用各种政策创造优惠的投资环境,吸引资源的流入。

显然,地方政府为了在与其它地方的竞争中吸引更多的资源,刺激本地的经济发展,除了要求上级给予优惠政策外,也具有通过突破制度创新的进入壁垒构建一个相对有效率产权结构的动机,期望通过有效的产权保护和良好的投资环境吸引外资与内资的流入,通过明确微观主体的投资收益预期激励其创造更多的生产性利润,从而扩大地方政府的剩余分享额。当这种由地方政府推动的制度创新有助于激励行为人创造更多的生产性利润时,则社会中的特殊利益组织或集团的寻利活动未必像奥尔森所推断的那样,一定会降低社会效率和总收入(奥尔森,中译本,1993),而是也可能导致帕累托改进。

2、地方政府与企业之间的合作博弈及市场主体的培育

在权力中心对制度创新的进入权进行管制的条件下,尽管地方政府与企业之间就决策权的分享及剩余索取权的分配方面存在冲突,但在如何争夺与优先进入权相联系的垄断租金方面存在很强的相互依赖性。地方政府对企业的依赖性表现在,地方政府的讨价还价能力及政绩显示信号很大程度上取决于当地的经济实力,而这种实力又是由当地企业的市场竞争力来体现的。只有当企业的利润目标和扩张动机得以实现,才可能推动本地的经济发展和增加财政收入,从而有助于实现政府的垄断租金最大化目标;企业对地方政府的依赖性表现在,正式的制度安排是通过纵向隶属的行政系统实施的,地方政府在这一系统中扮演着行政代理人角色,企业作为这种制度变迁方式的间接谈判者,可以通过地方政府向上级传递其制度创新的需求,但它没有能力直接突破权力中心设置的进入壁垒,获取潜在的制度收益。因此,企业常常需要借助当地政府的力量来满足自己对制度创新的需求。

这种相互依赖性使地方政府与企业在自发的制度创新过程中合作多于冲突,它走的是一条双方合作、共同与权力中心讨价还价突破进入壁垒的道路。地方政府常常成为当地企业的代言人,就企业改革试点权的获得、自主权的扩大、利润分享比例的提高、负担的减轻等方面与上级讨价还价,希望通过为企业的发展创造更好的环境来提高本地的经济实力,增加可支配财政收入,向上级显示其良好的政绩。例如,在招商引资和横向联合中,地方政府扮演了选对象、送聘礼、定婚约的角色;在市场竞争中,地方政府充当了本地企业的保护神;地方政府会帮助企业竞争制度创新的优先进入权;地方政府会向银行施压,帮助企业融资等。企业则为当地经济发展目标的实现提供财力、物力和人力的支持。因此,企业领导人通常与当地的政府官员有着密切的公务和私人联系。

这种合作博弈的实质就是企业在地方政府的帮助下,通过突破进入壁垒获得潜在制度收益,进而地方政府也分享这一收益。潜在制度收益实际上是一种在已有的制度安排中经济主体无法获得的外部利润,它通常由规模经济、外部经济内部化、对风险的分散与克服、交易费用的转移与降低等带来的(诺思,中译本,1994)。显然,外部利润的获得依赖于制度创新,其关键就是要确立排他性的产权,明确微观主体的收益预期。因此,地方政府与企业合作突破进入壁垒的过程实际上是通过明晰产权关系实现外部利润内部化的过程,它客观上推进了企业向自主经营、自负盈亏的市场竞争主体的转变。这就是为什么在改革先行地区,企业产权制度改革总是先行一步,企业捕捉盈利机会的能力强一些的原因所在。

3、向需求诱致型制度变迁方式的转换

当制度变迁由命令控制转变为谈判协调时,地方政府在我国向市场经济体制过渡过程中事实上起到了中间扩散新制度规则的功能,从而将产生双重效应:一是由优先进入权带来的垄断租金将诱发地方政府的寻利活动。只要一地突破进入壁垒,其他地方就会群起模仿。随着进入壁垒的全线被突破和垄断租金的消失,权力中心在制度供给中的主导地位就弱化了,它主要起到事后追认由地方政府和企业合作实施的制度创新行为;二是制度创新的中间扩散过程实际上是确立排他性产权的过程,即通过明确微观主体的收益预期实现外部利润的内部化,使地方政府和企业分享的剩余额同时增加。一旦企业获得了较大的自主权,就希望限制政府干预其自主捕捉市场盈利机会的行为,包括制度创新活动。地方政府尽管仍然具有控制企业的动机,但随着排他性产权的确立,政府控制企业的成本非常高,而采取“无为而治”的策略反而可以增强企业的活力,政府也可从中分享更多的剩余。从利益最大化原则出发,地方政府会约束不合理的行政干预。一些改革步伐迈得较快的地区在产权制度改革到一定阶段都提出了“小政府、大社会”的口号,政府职能的转变明显要比改革相对滞后的地区要快,这证实了上面的推论。

随着政府的逐步退出和排他性产权的确立,制度变迁是否发生,主要取决于参与创新的个人或团体在制度非均衡条件下捕捉外部利润的预期收益和成本。显然,当微观主体的制度创新需求不再需要通过地方政府间接显示就可能转变为权力中心的制度供给时,创新者为使新的制度规则被接受和采用而进行讨价还价以达成一致意见的组织成本和谈判成本将明显下降。只要它能克服创新过程中的外部性的“搭便车”问题,这种制度变迁方式就是有效率的。由于权力中心从微观主体从事的制度创新中可获得更多收益,从而逐步变为仅仅充当新产权关系的界定和保护者,并通过重建获取垄断租金的新的合约结构,使权力中心的租金最大化和保护新产权之间达成一致。

当建立在排他性产权基础上的微观主体成为制度变迁的“第一行动集团”时,我国的制度变迁方式就由中间扩散型向需求诱致型方向转变,即个人或一群人在给定的约束条件下,为确立预期能导致自身利益最大化的制度安排和权利界定而自发组织实施制度创新。制度变迁方式的转换与体制模式的转变具有内在的关联性,体制模式的转变要求制度变迁方式作出相应的转变。需求诱致型的制度变迁方式与市场经济的内在要求具有一致性。因此,伴随着这种制度变迁方式的转换,无疑将推进我国向市场经济体制的过渡。

四、结语

本文考察了在放权让利的大背景下,当自上而下的改革面临障碍时,可分享剩余索取权和拥有资源配置权的地方政府在一定阶段扮演制度变迁“第一行动集团”对于推进我国市场化改革所起的特殊作用(在存在进入壁垒的渐进改革的条件下,它的正效应明显大于负效应,所以本文重点分析了它的正效应),并试图得出以下的理论推断:一个中央集权型计划经济的国家有可能成功地向市场经济体制渐进过渡的现实路径是,改革之初的供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散型制度变迁方式转变,并随着排他性产权的逐步确立,最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式,从而完成体制模式的转变。

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