论政府农业外资利用体系改革，本文主要内容关键词为：外资论文,体系论文,农业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农业利用外资回顾
我国农业利用外资始于70年代末，是与对外开放同步进行的，可以说是我国最早利用外资的行业之一。按外资来源可分为外商直接投资和间接投资两大部分，鉴于前者属自负盈亏、自担风险的企业法人行为，本文所指外资不涉及此类，只涉及后者中属国家债务的国际及国外金融组织贷款部分。我国政府利用外资在过去20年的历程中大约经历了接受援助、间接利用外资、直接利用外资三个阶段。在70年代末至80年代初，我国农村改革开放正在孕育，由于这一时期我国政府采取了积极灵活的外交政策，国际组织也开始积极探索在华业务，先后开展了一些小型无偿援助项目，如联合国粮农组织援助的农技体系项目，世界粮食计划署援助的造林项目等。这些项目的特点是资金无偿利用，援助规模较小，一般在100万美元以下。但这些项目的启动， 揭开了我国农业利用外资的序幕。第二阶段，从80年代中期至90年代初，这一时期，由于农村改革的极大成功，大大调动了农民的生产积极性，一直制约我国农业经济的粮食生产得到了基本解决，但制约我国农民增收的矛盾日益突出。农民对经果林、畜牧业生产和农产品加工增值的热情普遍高涨，这些活动对农业投资的要求普遍较高，而政府对农业的投入相对不足，对外资的认识有了进一步的深入，因此，各地尤其是沿海地区，积极追求外资的投入，世界银行成为了我国农业最大的外资来源；项目内容涉及水利等基础设施建设、种养业、加工业、林业、支持服务体系等各个方面。这些项目的实施，对于改善和提高我国农业生产水平和技术水平起到了十分积极有效的作用。尤其重要的是，这些项目带动和培养了一批具初步开放意识的外资工作队伍。第三阶段，90年代中期至今，由于我国进一步加大了对外开放的力度，同时配合国家投资重点向中西部倾斜的策略，以扶贫为中心的农业综合开发项目先后鉴约、起动。据不完全统计，至1998年底，全国农业利用国外优惠贷款总额已达120亿美元以上。 这些外资的引入在很大程度上改善和提高了我国的农业生产水平、技术水平和管理水平。值得一提的是，90年代以来，外商在农业领域的直接投资发展迅速，目前也达到50%以上，已成为农业外资利用的主要形式，但其投资重点多集中于饲料、兽药及食品加工领域。
二、目前政府农业外资利用体制的缺陷
近年来，由于先期的农业贷款项目已进入还款期，而很多项目本身的还款能力差，为了维护外债信誉，故由各级财政代为偿还，从而给各级地方财政造成严重负担和困难。如至1998年底，四川省约20亿美元的世行贷款项目，已拖欠财政部1.4亿元到期债务；约8亿美元的71个外国政府贷款项目中，19个项目发生拖欠债务达1.2亿美元， 随着还款高峰期的到来，这种局面还将加剧。据最近我们在川北某市调查，该市每年近50%的财政收入用于偿还政府外债。在该市五县中外资债务最高的县达3亿多元，而其年财政收入却不足5000万。 另一个财政收入不足2000万元的小县，外债亦达1亿多元；其中有一个乡的外债竞高达3000 多万元，负外债1000多万元的乡并不鲜见。其中相当部分是农业外资项目造成的债务。使得这些地方的财政只能拆东墙补西墙，寅吃卯粮。尽管造成这种局面的原因很复杂，我们认为其主要原因是我国目前存在农业利用外资的体制缺陷。我们将这些缺陷归纳为以下几个方面：
（一）缺乏项目业主负责制 我国的农业外资项目一般的投资机制是由政府财政承借承还，财政层层转贷，而由政府行业部门甚至是某些不具业务能力的综合部门具体执行。这种机制，使债权主体和债务主体不甚明确，客观上造成了只能由政府对外债负责，而项目执行单位只管在项目执行期花钱，不管项目后期偿还能力的局面。尽管农业项目较工业项目有其特殊性，如机会成本高、还款周期长、风险性大、偿债能力弱等。但除按国际惯例计划应由政府无偿投资的基础工程项目外（如改田改土、植树造林、兴修水利、水土保持、农技体系等），所有农业生产项目理应有相应的经济效益和偿债能力。但我国的相当多的具较好经济效益而低风险的种植业和养殖业类项目亦普遍呈现出不良的偿贷能力，这在很大程度上不能不说明这与目前这种资金使用权和债权分离，而又无有效的制约机制有关。
资金使用权与债权分离的缺陷还表现在资金使用者（政府行业管理部门）与债权代表人（政府财政部门）之间容易出现相互推诿和配合不力。前者往往因为在资金安排和拨付上常常受财政的制肘而自我委屈为“只干事而不管钱”，于是对资金的使用效率缺乏足够的重视，而财政部门即使对行业部门的项目使用效率心存疑虑，但局限于自身对行业技术不够熟悉，且精力有限，又不可能抽出足够的力量对行业部门的资金使用效率做出理应做出的有效的监督和检查。为了确保项目执行期能如期报账提款和顺利执行，“一致对外”，也只得基本听任行业部门对项目工程和财务计划的安排，促成了资金使用效率不高，从根本上决定了农业利用外资效率低下，偿债能力弱。
由于以政府担保的农业外资项目还款期长，如世界银行项目一般还款期为30至50年，宽限期5至10年， 资金使用权与债权债务的分离还往往导致债务人和资金使用人的责任心不强，把不良债务留给子孙后代，甚至容易滋生债务人与资金使用者之间的不良交易，挪用项目生产资金作为项目非生产资金或非项目支出，大大降低了项目的偿债能力。
（二）缺乏切实可行的项目论证机制 目前我国的绝大多数农业项目都是通过项目申请、项目确认、项目准备、预评估、评估、签约、起动等程序完成项目的前期准备过程的。这些过程的各个环节都是中外双方合作共同完成的，在其中的项目准备、预评估和评估阶段，外方还派出了大批的国际专家进行长时间的实地调研，因此从形式上来看，这似乎是一个完美的项目论证程序。但这一程序有几个致命的弊端：（1 ）多数情况下，中方在项目论证过程中只充当信息和资料的提供者，而项目活动的决定权在外方，尽管多数项目的外方专家的业务能力和工作热情都是令中方叹服的，但由于他们对中国的国情了解不够，短期内亦难有深刻的认识，不免会对有些项目活动做出不切实际甚至错误的估计和决定。（2）由于中方的目的在于拿到项目，引入外资，为了达到这一目的，往往容易站在部门和局部利益立场，提供不实材料，促使外方专家做出不实判断，导致项目活动决策失误，甚至出现只管引入项目，不问项目成败和资金使用效益的现象。（3）项目论证过程中，容易出现官僚主义和形式主义，项目活动缺乏前瞻性，项目技术缺乏先进性。例如，川东某水果项目，项目活动刚结束，定植的柑桔刚进入盛果期，而后启动的大型水利工程却即将这些果园淹没，造成投资成本难以收回；川北某畜牧项目投巨资建立的畜产品加工厂，却因市场定位不当导致产品市场销售困难，厂房和设备大量闲置损毁，进而导致农民大举屠宰种畜，把耗费巨资培育起来的原本以为效益不错的项目搞得负债累累，最终政府又沦为债务人。
（三）缺乏公正的项目监评机制 按照国际项目管理惯例，我国目前几乎所有的农业国际合作项目的管理体系中均设置有监测与评价机构，但这些监评机构只是项目管理办公室的一个工作部门，无人权和财权，与项目办的关系是百分之百的隶属和依赖关系。让这样的机构来监测和评价自己的“衣食父母”，无疑其监督是无力的，其评价结论也是难以置信的。事实正是如此。项目监评机构的功能只不过是根据项目执行部门的主观需要而定期向外方报送报告和报表，并不发挥监督和评价项目、及时发现和纠正项目执行中存在的问题和失误的作用。而外方合作伙伴也因其投资的债务人是具绝对偿还能力的政府财政部门而难以或疏忽对其投资效率进行严加监测和评价。值得注意的是，多数外资来源机构本身亦是十分复杂的官僚机构，官员的升迁去留、以及久而久之受中国某些不良工作作风的熏陶，他们的敬业精神和工作热情亦会大受影响，这也在某种程度上淡化了他们对其投资效率的监督和评价。
（四）缺乏合格的项目运作人员 农业国际合作项目的执行和监测评价工作对从业人员的素质要求较高，尤其是近年来普遍倡导的农业综合开发项目，涉及项目活动种类多、关系复杂，要求从业人员不但要懂技术，还要懂经济、具有很强的人际合作与沟通能力。基于中国的特殊情况，为了便于与国际合作伙伴沟通，从业人员还需懂外语。而这种复合人才在我国的项目从业人员中却十分缺乏，这便导致了项目执行中难以准确地执行项目计划，及时发现问题和纠正错误，也延误了与合作方的及时沟通，延迟甚至错过了克服错误的时机。
（五）缺乏权威的项目审计程序 项目审计是依据中外双方签署的项目文件对中方在项目执行过程中的财务和工程状况进行客观公正的检验和评价。由于目前我国缺乏中立的权威审计机构，审计报告均由政府的审计部门出具，而政府审计部门对政府项目执行部门的审计，很可能是对政府执行部门负责的程度远高于对外资方负责的程度，因而其权威性不能不令人置疑。
（六）缺乏风险备付金和农业保险制度 由于经济活动客观上均具一定的风险，需通过建立风险保证金制度和保险制度加以规避。尽管目前我国的政府外债项目已建立了风险保证金制度，但还有待进一步加强贯彻和完善；农业保险制度却还基本上是一片空白，亟待建立。
三、改革政府农业利用外资的对策
在农业领域政府积极吸收利用外资是弥补我国农业投资不足的有效途径。但在我国目前市场经济条件和农业生产力水平下，农业外资利用工作首先应是一种经济行为，是一种投资活动，因此不管其行业如何特殊，都不可避免地要遵循市场经济条件下一切经济活动需遵循的基本经济规律，以经济效益为中心。尤其对于政府外资项目，如果忽视投资效益，历历在目的亚洲金融危机的教训不可谓不深刻。因此重视农业外资项目的投资效益应是利用农业外资的题中之义。针对过去和已有农业外资项目的经验教训，为了有效地提高农业外资项目的投资效益，政府在农业外资项目的融、投资体制和项目运作和管理方式等方面均尚有很大的改革空间，积极探索我国农业外资项目管理的改革是十分必要的。
（一）改革和健全农业外资项目的融、投资体制，从根本上提高政府农业外资项目的效率 （1）改革对外融资渠道。 尽管中央政府对各国际金融机构和外国金融机构对我国政府的贷款划定了不同的管理渠道，但涉及农业外资项目的贷款，如世界银行、国际农发基金、外国政府贷款等的国内债务对象都是政府财政，即由政府财政承借承还并承担外汇风险。政府通过财政担保融进这些外资后，可将这部分资金通过抵押、担保或保险等方式转贷给农业政策性银行、农业商业银行或其他可靠的中间金融、信托等中介投资机构，然后由这些中介机构再转贷给项目执行单位使用。从财政支农的角度可以考虑给予贴息或承担外汇风险。外资引入国内后，政府委托的中介投资机构（如银行等）事实上成了项目业主，政府技术部门成了项目实施者。项目执行成败直接关系到中介机构的切身利益，而它们由于有丰富的投资经验和相对完善的风险监管机制，可以对项目执行单位进行强有力的监督，大大增强了债权人和项目执行者的责任。（2）改革项目执行权的获取机制。 项目执行方要逐渐摆脱目前仅为有关政府农业技术部门包办的局面，并逐步过度到以具独立法人且具资格认证的农业企业法人以抵押竞标方式获取项目执行权。尽管在农业产业化还很不发达的地区具独立法人地位且具经济实力资格的农业经济实体还十分难寻，但这应成为今后获取农业项目执行权的发展方向。在获取项目执行权中引入竞争机制，不但可以明确债权债务关系，从根本上解除政府的外债风险，把政府部门从繁重的非行政事务中解放出来，还有利于公平竞争、优胜劣汰、提高项目执行水平。不然，如项目只能由各级政府部门执行，造成不良债务，则只能又是由各级政府来承担，给各级财政背上沉重的包袱。（3 ）改革政府对项目执行机构的服务机制。鉴于我国现行的政府管理体制和农业生产特点与实际，在政府统一协调下，项目执行方可以有偿方式获得政府有关技术机构的有效技术支持和服务。
通过项目融投资方式的变革，一方面可以通过由政府技术部门提出项目申请，代表政府有效地保证项目对外融资的成功，还可以使政府摆脱现行模式下因项目执行不善而负外债的压力，切实做到债务明确、产权清晰；另一方面，由于明确了债权债务，且项目产权清晰，项目投资主体与项目执行者之间的责、权、利明确，可以有效地激发项目执行者和投资者的责任感，提高项目执行效率。
（二）建立有效的项目规划和论证机制 良好的项目融投资体系和项目执行制度建立后，能否制定良好的项目规划便成为项目能否成功执行的关键。要切实做好项目制定和论证工作，在以下方面还有广阔的改进空间：（1）以建立项目法人责任制为突破口，强化项目风险意识， 增加项目执行的责任感。（2） 突破计划体制下所形成的封闭、保守的思路，以国际惯例大胆启用国内合格的经济、技术咨询专家和中介技术咨询评价机构参与项目的制定和论证，以科学精神代替长官意志。（3）充分重视外方的项目论证程序，并与外方专家密切合作，提高项目制定和论证的科学性和可行性。（4 ）国内各主要项目方在项目准备的全过程中需充分参与、密切配合。
（三）建立公正、独立的监测评价机制及定期审计机制 只有与项目执行方完全独立的监评机构才可能对项目执行者的项目执行质量进行公正的监测与评价，这已是众多工程项目充分证明的事实。因此要得出公正的监测结果和评价结论，项目监测机构必须与项目执行机构相对独立，应由直接对债权人（出资方）负责的机构担任，可以考虑由独立的中介机构来运作。此外，由于农业外资项目的特殊性，如外资贷款期长，农业项目的比较效益低等，容易出现在项目执行后期，国内投资方将引入的外资转移到非农行业及非项目区的情况，为了保证外资方所得到的监评数据和报告公正有效，还应考虑在独立于国内债权人的层面上，由外资方择定国际或国内权威中介机构对项目工程和财务状况进行定期审计以对外资方负责。
（四）建立、健全农业外债风险备付金和农业保险制度，确保外债定时、足额偿付 政府通过财政设立外债风险备付金、项目执行单位通过农业保险方式，可以保证项目在人为不可抗拒条件下的损失，维护政府的外债信誉，减少项目执行方和项目业主单位的风险。