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中图分类号：F127.9文献标识码：A文章编号：1000-260X(2008)06-0021-06
进入21世纪以来，关于我国经济特区“特区不特”、“特区的历史使命已经完成”的争论一直不断，甚至有人提出撤销经济特区的主张。在举国上下以各种方式纪念改革开放30周年之际，作为我国改革开放突破口的经济特区究竟何去何从？我们认为，经济特区还要特下去。
一、传统经济特区面临挑战
传统经济特区指的是20世纪80年代创办的深圳、珠海、厦门、汕头、海南5个经济特区。经过20多年的发展，传统经济特区较好完成了中央赋予的特殊使命。进入21世纪以后，随着我国对外开放层次不断提高，程度不断加深，传统经济特区的发展面临着新的压力与挑战。
(一)特区不“特”已成现实
经济特区得以存在和发展的前提就是特殊政策，这里讲的特区不“特”并不是说特区已经不再享受特殊的政策，而是说以前针对特区的优惠政策现在已经普惠化了，有些地区的政策甚至比特区更“特”。一些地区为了招商引资，促进本地经济的发展，纷纷给予外商超国民待遇，各地区竞相优惠，形成招商引资的竞争态势。西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起的战略实施都伴随着中央政府的特殊政策，传统经济特区不再是优惠政策的集中地。另外，两税合一的税收政策即将实施，两税合一的本意是废除外资的超国民待遇，促进内外资企业的公平竞争，但对传统经济特区来说，这意味着特区最重要的一项优惠政策的取消。企业所得税率从33％下降到25％，这对于特区外企业来说是减税之举，而对传统经济特区来说，则意味着从15％上升到25％，实际增税10％，这样的反差，势必会对特区经济协调健康发展产生一定的冲击。
(二)先行试验不再是传统经济特区的特权
“试错权”是经济特区特有的权力，特区享受着改革失败的免责权，这一方面鼓励了特区人的大胆创新，另一方面也使特区成为经济政治改革试验的首选地。过去涉及到经济体制、政治体制等方面的改革，凡是需要试验的，往往会选择传统经济特区作为先行试点，即使不是唯一的，也是首先考虑的。随着我国经济的不断发展，区域经济发展水平差距进一步拉大，区域经济发展不均衡现象的进一步加剧，区域内部、区域之间的矛盾渐显，缩小区域经济发展差距的呼声强烈。在这种背景下，国家先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起的战略以及开发天津滨海新区。2007年，国家又相继批准了成渝综合改革配套试验区，武汉“1+8”城市圈(以武汉为圆心，包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江8个周边城市)、长株潭(长沙、株洲、湘潭)城市群成为“新特区”。这些地区的区域内部矛盾各不相同，各地区争取改革试验的积极性很高，中央政府选择试验地不再局限于传统经济特区范围，而是根据各地区的不同特点选择适合试验的地区，使得改革先行试验不再是传统经济特区的特权。
(三)创新难度不断加大
创新是传统经济特区得以存在和发展的根本动力，中央政府设置传统经济特区的重要目的之一就是希望特区在政治、经济、文化体制改革上进行创新，然后把成功经验推广全国。纵观我国经济特区的发展进程，应该说传统经济特区已经较好地完成了改革创新的重任，改革在很多方面取得了突破。但随着改革开放的不断推进，各方面的制度不断完善，全国各地区改革的热情高涨，这意味着制度创新的难度越来越大。如果把我国经济特区的发展分为两个不同的阶段：一个阶段是20世纪80年代创办经济特区到90年代初，另一阶段是90年代初至今，对比一下两个阶段特区在制度创新上的成就，我们不难看出，特区创新的呼声越来越高，而在体制上的创新却越来越少。
(四)新特区发展势头迅猛
新特区指的是进入20世纪90年代后国家为了协调区域经济发展，防止区域间的经济发展差距进一步拉大而设立的具有某项特殊的经济功能，国家给予其特殊政策的经济性区域，主要包括上海浦东新区、天津滨海新区以及近几年新设立的几个综合配套改革试验区。与传统经济特区相比，新特区在本质上并无差别，都是实施特殊政策的经济性区域，只是在新时期新特区被赋予了新的内涵。
随着改革开放的不断深化，我国区域发展不均衡的矛盾逐渐显现出来，区域间的贫富差距逐渐拉大，许多体制性问题仍未得到突破。在这种背景下，中央政府开始着手开辟新特区，寻找新的试验场进行体制改革。1990年4月18日，中国政府向全世界宣告加快开发上海浦东，并在中共十四大政治报告中提出：“以上海浦东开发区为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”[1]：2006年5月26日，国务院向全国发布了《国务院推进滨海新区开发开放有关问题的意见》，正式批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，以打造中国经济增长的另一个火车头：2006年11月12日，国务院批准成立沈北新区，以加快东北老工业基地振兴的步伐；2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，标志着成渝综合配套改革试验区的成立，成渝特区将在统筹城乡发展的问题上进行探索：2007年12月7日，武汉“1+8”城市圈和长株潭城市群获批国家“两型社会”(资源节约型社会和环境友好型社会)建设综合改革配套试验区，以更好地促进中部崛起。一个个新特区的获批，标志着我国经济特区的发展进入了一个新的发展阶段。
与传统经济特区相比，新特区有几点不同。首先，成立深圳等传统经济特区是为了解决我国对外开放和市场经济发展的问题，主要目的是发挥窗口、试验、示范功能，而新特区的成立主要是解决区域经济发展不协调和体制性问题，主要目的是促进设区地的经济发展；其次，传统经济特区着眼于沿海地区的发展，目的是“让一部分人、一部分地区先富起来”[2](P155)，新特区则从国家发展的总体战略出发，解决区域经济发展不协调的矛盾，探索实现“共同富裕”的道路；最后，国家给予传统经济特区的特殊政策几乎相同，无明显差异，而新特区的特殊政策充分考虑各区域的实际发展情况，地区不同特殊政策也不同。
二、新时期经济特区功能转换：一种区域经济发展模式选择
(一)传统经济特区的基本功能
1.经济特区是改革开放的窗口
1978年党的十一届三中全会确立了改革开放的基本国策，我国经济特区正是在这个背景下建立的，邓小平在特区成立之初就强调要把经济特区和我国加快改革开放进程紧紧联系在一起。1984年邓小平第一次视察经济特区时指出：“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。”[2](P78)20多年以来，经济特区在中央几乎没有资金支持的情况下，大力引进外资，吸收外资企业先进的技术和管理经验，既节省了国家财政资金，又实现了特区经济的快速发展，并带动周边地区的发展。
2.经济特区是经济体制改革的试验场
建设有中国特色的社会主义，走传统社会主义道路不行，照搬西方模式更不行，必须通过体制改革，寻找一条适合我国国情的社会主义现代化道路。改革需要成本，改革不成功可能会造成经济损失甚至社会动荡。因此，在大规模的改革之前寻找一个合适的地区进行改革试验，能有效的规避改革的潜在风险。经济特区地处改革开放前沿，是我国经济发展的先行区，比较容易吸收国外先进的管理经验，而且旧的体制束缚较小，加上中央赋予的特殊政策，最适宜充当改革开放试验场的角色。改革成功了，改革经验可以推广全国，改革失败了，影响也仅限于一个比较小的范围，不会对全国的改革带来很大影响。
3.经济特区是促进国家和平统一的桥梁
深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区的设立无不包含着促进国家和平统一的政治意图。这些特区的设立对促进香港和澳门的主权回归、促进海峡两岸和平统一，以及港澳主权回以后继续保持其繁荣稳定，维护国家统一和稳定南海局势起到了重要的作用。
4.经济特区发挥示范带动作用
我国经济特区打破了世界绝大部分经济特区地区范围小，功能结构单一的模式，成功的走上了大型化、外向型的综合经济特区的道路。特区成立之初，主要任务是发展自身的经济，当特区经济发展壮大后就开始发挥对特区周边及内地经济的辐射、带动作用。深圳特区经过28年的发展，已经从一个边陲小镇发展成为现代化的国际性城市，并从20世纪90年代初开始，深圳的一些产业逐步向东莞、惠州等周边地区转移，带动了当地经济的发展。深圳还通过投资和帮扶的方式，帮助内地部分地区发展经济。
随着改革开放的不断深化，我国日益融入经济全球化的浪潮中，经济开放程度不断提高，沿海地区及内陆一些边境城市形成了全方位对外开放格局，经济特区对外开放窗口的使命已经完成。与此同时，政治、经济体制改革也在全国各地同时展开，传统经济特区不再是体制改革试验田的首选地，而且一些诸如统筹城乡发展之类的改革也不可能放在传统经济特区进行。传统经济特区试验田的作用逐渐削弱，其他地区争夺试验区的积极性越来越高。从传统经济特区目前发展的现状和全国经济发展形势来看，传统经济特区的使命基本结束，特区发展面临着一个新的十字路口。
(二)新时期经济特区功能的转换
法国经济学家佩鲁认为，一国或地区实施平衡发展在现实上是不可能的，经济增长通常通过一个或数个经济增长中心逐步向其他地区传导，政府应该采取有关政策有意识地配置增长极，带动相关产业或地区的发展。
我国地域广阔，各个区域的自然条件、地理区位、历史文化等因素的不同，决定了我国的区域经济发展不可能采取全国一盘棋的均衡发展战略。利用有限的资源投入到特定的区域，使该区域优先于国内其他地区发展，然后由先富地区带动落后地区的发展，强调经济发展的效率优先，然后兼顾公平，是我国区域经济发展总体战略的必然选择。
深圳等传统经济特区的发展经验表明，特殊政策能成为一个地区经济发展的重要推动力量，并使之成为各区域的经济增长极，带动区域内部其他地区甚至其他区域经济的发展，而且在优惠政策普惠化之后仍能保持经济的高速增长，继续发挥带头作用。传统经济特区的发展历程蕴含了一种经济发展模式，即可以在某区域内部选择一个城市或城市群、城市圈为极点，国家给予特殊政策(包含一定的优惠政策)使之成为经济特区，使该城市、城市群或城市圈先于其他地区发展起来，然后再发挥辐射作用，带动其他地区经济的发展，从而缩小区域内部和区域之间的经济发展水平差距。从这种意义上说，经济特区主要功能不再是对外开放的窗口和体制改革的试验田，而是把经济特区作为一种区域经济发展模式，使经济特区成为该区域经济增长的极点。
纵观21世纪我国开辟的综合配套改革试验区，它们在功能定位上已经有别于传统的经济特区，这些新特区正是在西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等国家级的区域发展战略提出的背景之下设立的。上海浦东新区和天津滨海新区是沿海新特区的代表，他们担负着如何进一步发展外向型经济，促使经济从外向型向开放型转变，以进一步壮大自身经济从而成为我国经济发展的火车头的重任；沈北新区则是要找出一条适合东北经济发展的路子以带动东北老工业基地振兴；武汉城市圈和长株潭城市群则力求成为中部崛起的先锋；成渝地区是西部地区经济基础较好的地区，统筹城乡发展，消除城乡二元结构，壮大自身经济，推动四川地区震后经济的复苏，带动西部其他地区经济的发展是它们的主要任务。因此，21世纪的经济特区已经不单纯是改革开放的试验田，试验仍然是它们的重要功能，但是通过设立经济特区推动区域经济发展才是设立经济特区的主要目的，经济特区的主要功能已经发生实质性变化。通过设立新特区，并赋予该地区一定的特殊政策，进一步吸引要素聚集，推动新特区经济发展，先发挥极化效应，后发挥扩散效应，已经成为一种新的区域经济发展模式。
三、经济特区推动区域经济发展的作用机理
通过设立经济特区来推动区域中心城市或地区的经济增长，使之优先成为区域经济增长的极点，待经济特区自身经济实力壮大后再带动周边地区经济的发展。经济特区对区域经济发展的影响是通过极化效应和扩散效应来实现的。
(一)经济特区的极化效应
极化效应表现为资金、人才、技术等生产要素向中心城市聚集的过程。经济特区作为一种特殊的经济实体和普通地区产生的极化作用的原因略有不同，普通地区产生极化作用的力量主要是市场机制的作用，而经济特区除了市场机制以外还有特殊制度安排的因素。
1.基于市场机制下的生产要素聚集
生产要素总是从利润率较低的地区向利润率较高的地区转移，这是市场经济条件下生产要素流动的基本规律。设立经济特区的地区一般具有明显区位优势和较好的经济基础，相对于周边地区来说，这些地区经济相对较好，产业相对齐全，基础设施建设相对完备，因此能吸引众多的要素聚集在此，要素的聚集形成一定的规模后就会产生外部规模经济和聚集经济效应，即企业的空间聚集所带来的额外的经济效益和成本的节约，主要表现在众多企业对基础设施等不可分物品的共享，中间投入品的共享，劳动力的共享和信息的共享所带来的成本节约。聚集经济效应的发生会进一步吸引生产要素的聚集，从而进一步推动特区经济的发展。
2.基于特殊制度安排下的生产要素聚集
制度是影响生产要素聚集、经济增长的重要变量。经济特区建立在实施特殊政策的基础之上，而特殊的政策正是一种特殊的制度安排。特殊政策以优惠政策为核心，优惠政策则是能直接给投资者带来经济利益的政策如税收优惠、土地价格优惠等。相对于周边地区，经济特区便形成了一个政策洼地，企业家们为了降低生产成本到经济特区投资，形成了生产要素在特区的聚集。深圳特区发展的初期正是靠特殊的政策吸引包括港资和台资在内的外资企业来深圳落户。
(二)经济特区的扩散效应
扩散效应是经济中心周围的地区随着经济中心地区经济的扩张而从中获得资本、人才、技术等生产要素，推动本地经济的发展。在政府调控和市场机制的作用下，经济特区能在相对较短的时间内吸引要素的聚集壮大自身的经济，然后发挥扩散效应，推动周边地区经济的发展。经济特区的扩散效应主要通过产业梯度转移机制、制度移植模仿机制、知识技术溢出机制发挥作用。
1.产业梯度转移机制
产业梯度转移是以企业为主体的市场经济活动，随着经济中心经济的发展，中心区的一些产业产生了迁移到周边或其他地区的动机，这一动机源于生产要素过度聚集所造成的外部不经济，劳动力等要素成本上升的压力，企业向外围地区扩张和经济中心地区产业结构升级换代的要求。产业梯度转移的基础是转出地和转入地在经济发展水平和产业发展水平上的差距。
经济特区随着自身经济的发展，本地市场逐渐饱和，土地、劳动力等生产要素价格逐步攀升，从而导致区内企业生产经营成本上升。由于特区发展初期为了发展自身经济，引入了很多高污染、低附加值的产业，当特区经济发展到一定水平之后便产生了产业结构升级换代的要求，这些低端产业开始向周边地区迁移以获得生存空间。由于部分产业的迁入，迁入地的产业结构进一步完善，产业的关联效应使得相关产业得到发展，从而推动迁入地的经济发展。以深圳为例，创办特区初期主要依靠港资和台资兴办的“三来一补”企业和一些低端的制造业来发展经济，随着深圳经济的发展，到了20世纪90年代，深圳的“三来一补”企业大量向东莞、惠州地区迁移，特别是东莞地区，目前已经成为全国最大的“三来一补”企业聚集地，极大地推动了东莞的经济发展，这与深圳特区的产业转移是分不开的。
2.制度移植模仿机制
制度移植模仿机制指的是制度安排落后地区向制度安排先进地区学习，即通过移植和效仿先进的制度安排并予以本土化，用于促进本地区经济的发展。制度的移植和模仿能降低制度安排落后地区的制度变迁成本，即降低制度搜寻成本，缩短制度变迁所需的时间，吸收制度优势地区在制度变迁过程中的经验和教训等。
制度变迁存在潜在的风险，一套合理的制度能促进经济的发展，反之则会阻碍经济的发展。制度变迁过程也是一个不断“试错”的过程，存在着风险，降低制度变迁风险的一个较好办法就是把制度变迁的范围限制在一个较小的区域内，待新的制度安排被证明适应经济发展的时候再推广到其他地区。特殊政策和特殊管理体制是经济特区存在的基础，经济特区本身就有先行试验权，甚至具有“试错权”，这使得经济特区的制度变迁拥有一个相对宽松的政治环境。同时，经济特区担负的改革试验的任务必然要求制度的变迁，因此与周围地区相比，经济特区处于制度安排的高地。
当经济特区建立一套成熟的制度后，由于这些制度不具有排他性，因此其他地区能够以较低的成本进行制度移植和模仿，然后结合本地区经济发展的实际形成有利于本地区经济发展的制度安排，这样能有效地规避制度变迁的潜在风险和制度变迁的成本。
3.技术溢出机制
技术溢出机制通常是指技术领先对同行企业及其他企业的技术进步所产生的积极影响。技术溢出分主动溢出和无意识的溢出，主动溢出是指企业的技术指导、转让等行为，而无意识的技术溢出主要是由于企业的科研和培训的外部性引起的，这种溢出是在无意识的状态下完成的。
经济特区对周边地区的技术溢出效应主要通过以下途径实现：一是人员的自由流动。特区内的一些大企业注重研发和员工的培训，一旦这些企业的科研人才和管理人才流入周边地区，本地的一些企业就会受益于他们所掌握的技术和管理才能；二是企业发展的示范效应。当特区内的部分企业因先进技术和管理经验获得较高的利润时，行业内的其他企业对特区内企业的模仿行为会提升周边地区企业的经济效益；三是行业间的上下游关联效应。特区内的一些企业会以供应商、顾客、伙伴等身份与特区外的企业建立紧密的联系，它们往往为了帮助供应商提高产品质量而给供应商提供培训，技术协助等帮助。特区内部分企业与周边地区的企业、研究机构的技术合作关系，也能产生技术溢出效果。
图1 经济特区对区域经济发展的作用机理示意图
四、新时期经济特区还要特的政策涵义
特殊政策是经济特区存在和发展的前提，没有特殊政策就不存在经济特区，世界各地的经济特区均是特殊政策的产物。我国经济特区的发展不是应不应该“特”的问题，而是怎么“特”的问题，特别是在不发达地区设立经济特区，特殊政策尤为重要。
(一)传统经济特区应主动求变
国家设立传统经济特区的目的已经达到，但这并不意味着传统经济特区不再需要发挥作用，相反，应该在几乎没有政策优惠的条件下主动求变，继续发挥作用。
首先，传统经济特区的经济发展应从政策驱动型转向创新驱动型。在目前的区域经济发展格局中，传统经济特区继续获得国家某些优惠政策的可能性很小。因此，应消除等、靠、要的思想，主动创新，依靠创新来推动经济发展。
其次，大力推进传统经济特区的经济转型，由外向型向开放型转变，把传统经济特区建成我国开放型经济的先行区。开放型经济比外向型经济的开放程度更高，传统经济特区经过20多年的发展，具备向开放型经济转变的条件，如国外生产要素在特区经济发展中的作用举足轻重，形成了良好的适合于开放型经济发展的社会环境，更高的市场化程度，敏锐的国际市场嗅觉等，这些条件有利于转型的实现。
(二)因地制宜，促进经济特区发展的多样化
虽然不同的经济特区发展方向差异很大，但是基本上分为以下几种类型：贸易型，主要包括自由港、自由贸易区、保税仓库区、自由边境区等；出口加工型，主要包括各类的出口加工区；综合型，我国传统经济特区正是综合型的经济特区；科技型，主要包括科技园、科学城、高新技术开发区等。
我国区域间的经济发展水平、各地区的禀赋差距甚大，但到目前为止，我国经济特区仍然以综合型特区为主。可以尝试根据不同地区的不同条件设置不同类型的经济特区，以充分发挥地区特点。比如在沿海地区设立自由港，在内陆边境地区设立边境自由贸易区，在内陆高校、人才密集的地区设立高新技术开发区、科技园等，把地区特点和不同类型特区的不同特点结合起来，能更好地发挥经济特区的作用。
(三)保持经济特区之间适当的政策差异
区域政策通常是指一国政府为改善本国经济活动的空间分布，促进国内各地区经济均衡和有效的发展而实施的各种措施或行为的总称[3]。它是一种特殊的稀缺资源，区域政策为区域问题而设计，有助于发挥区域的比较优势。不同的区域比较优势不同，特点不同决定了我国的区域政策不能一刀切。
经济特区的区位选择应选择在特点突出的地区，在该地区设置经济特区，首先着眼于解决区域内部矛盾，其次是缩小区域间的经济发展水平差距，实现各区域均衡、协调发展。各经济特区的特殊政策应根据该特区的实际特点量身定做，不同条件的特区应给予不同的特殊政策，保持各经济特区间适当的政策差异。