列强在华协定关税特权的废除，本文主要内容关键词为：列强论文,协定论文,关税论文,在华论文,特权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
废除协定关税制度的历史背景
关税的征收与税率条则的制定，是主权国家最重要的行政权力之一，对于调剂与发展本国经济，具有极大的作用。但由于中国在进入国际社会时，仍处于自给自足的农业社会，保护关税的意识淡漠，加之西方武力的威逼，自鸦片战争后的《南京条约》始，很快丧失了关税自主权，列强获得以下特权：（1）协定税率与税则的权力。中国人不能自订税率和税则，而要与外国人协商。协定的税率为值百抽五。（2）海关行政权。自1861年起，管理海关的总税务司、副总税务司乃至一般官员一直由外国人而主要是英国人担任；（3）子口税制度。这项制度是英国政府为防止中国国内贸易通过税（特别是1853年建立的厘金）阻碍洋货倾销，而迫使清政府就范的产物。1858年《中英天津条约》曾规定英国进出中国的货物交纳2.5%的子口税后便可通行全国，不再交纳厘金。中美、中法《天津条约》和《通商章程善后条约·海关税则》也作了类似规定[①]。（4）某些洋货的免税权、复出口货物的退税权等。辛亥革命爆发后，海关总税务司甚至在列强的支持下，利用清王朝倾覆，新旧政权交替，政局动荡不宁之际，侵夺了海关税款的保管和支配权。
协定关税制度在华初建时，旨在扩大中国市场开放度，利于洋货的倾销和对土货的掠夺。外国商人利用世界上独一无二的贱税，大量倾销商品并由中国购进原料。而且，在英籍总税务司赫德的策划之下，外人控制的海关不断侵夺海关的权力，在中国终于形成一个由外籍税务司控制的统一征税体系，囊括了清政府对内、对外一切征税大权。协定关税制度对中国的危害也益发严重。当越来越多的财源需要通过海关这一导管输入中央国库时，列强对中国政府财政和经济命脉的控制也随之加强。它们甚至可以左右中国中央政府与地方的财权分配，影响中国政治；由于关税收入控制在外国人手中，外国债权人均将关税视为最好的债务担保。在协定关税制度之下，中国的关税收入不但数额小，而且绝大部分已用于抵偿外债；不但难以支持国家的工业化，反被列强用来打击中国的民族经济。
中国人经历了较长的过程才充分认识到协定关税制度的危害。最初，清政府只是感到协定关税制度下的税率太低，从中得到的收入太少，不敷支出。说明其仅仅认识到关税的财政作用而未认识到其保护民族经济的作用。因而对于中国来说，要求关税自主的最初表现形式是要求提高关税税率。“值百抽五”的税率确定后，由于物价不断上涨，在实际征收时，并未达到切实“值百抽五”。清政府提出增收要求，但在与中国进行的税则修改谈判中，列强纷纷提出要以裁撤厘金、子口税和洋货各项捐税作为提高关税税率的前提。由于中国政府无权自行调整税率，自然不愿轻意放弃厘金这一税源。而且，割据各方的军阀也不会理睬中央政府的规定，照旧征收厘金，关税税率一直未能提高，裁撤厘金仅仅是列强拖延放弃协定关税特权的挡箭牌。
第一次世界大战以后，国际形势出现了某些有利于中国独立自主的因素。首先，大战削弱了帝国主义的力量，它们无力在远东推行强硬政策；其次，中国是战胜国，得以加入国联，在国际社会的地位有所提高；第三，大战使东亚的国际政治格局发生了新的变化，列强一致对华的可能性越来越小；第四，以威尔逊的“十四点和平计划”为标志，战后世界的民族主义浪潮迫使列强逐渐放弃传统的帝国主义统治方式，转而寻求新的剥削和奴役方式，推行武力政策受到越来越多的限制；第五，中国民族主义的新发展。“五四”运动后广大的民众运动，与清末的收回利权运动相比，更具政治色彩，更有进攻性，也更具组织性，争取民族自决，废除不平等条约成为当时历史发展的主流之一；第六，大战期间，欧洲各主要资本主义国家忙于战争，暂时放松了对中国的经济侵略，外国货物对华输入减少，1918年英国货比战前减少50%，法国货减少70.4%，就连当时对华输入较多的日本，也因为1915、1919年两次抵制日货运动的打击而受到影响。在无外货大量输入的前提下，中国民族工业有了一定的发展，关税在保护民族经济中的作用日益明显。这正是中国在巴黎和会上第一次提出关税自主要求的重要原因之一。
中国争取关税自主的进程始自1919年，至1930年才初步完成，以1926年7月为界，明显地分为两个阶段。
凡尔赛—华盛顿体系下的关税交涉
在民族主义思潮的激荡下，北京政府也力求利用第一次世界大战后的有利时机，在撤废外国特权方面有所表现，特别想在关税问题上求得列强让步，以补贴罗掘俱穷的财政，但它在财政、军事等许多方面又严重依赖列强，害怕急风暴雨式的外交斗争会得罪列强，因而主张进行点滴的“修约外交”。但主要是利用列强为确立世界新秩序而召开的两次“和会”，或者说是在凡尔赛—华盛顿体系的框架内实现废除不平等条约的目的。
在巴黎和会上，中国第一次提出关税自主的要求。中国代表指证中国现行的海关税则“不公平、不科学、不合时宜”，要求出席和会的有关各国发表声明，准许中国在协议的特定时期之后，由中国自行改订关税，在过渡时期内，中国可以自由与各国商定关税协约，确定彼此关税的互惠性质；中国得区别必须品和奢侈品之税则，必要品之税率不得少于12.5%。但大会初则延宕讨论中国的要求，后则认为此类要求不在和会讨论范围之内，以至于中国的各项希望均告落空。
在华盛顿会议上，中国代表顾维钧再次声明现行协定税则有碍中国主权，陷中国财政及国民经济于非常困难的境地，与国际间平等互惠的原则不符，请各国允许中国自订税则，自1922年起先增加进口税率至1902年和1903年中英、中美、中日所订《通商行船条（续）约》内允准的12.5%的标准，然后再为增加，并在一定期内，在某一协定的最高税率内准许中国具有全国性的关税自主权[②]。远东委员会另设中国关税分股委员会，审议中国的提案，英、美、日、法等国反对，尤以英、日两国为烈。经过6次会议，9国代表签署《关于中国关税税则之条约》（1922年2月6日），对中国关税自主只字未提，仅同意先使税率切实达到值百抽五，并在3个月内召开关税特别会议，讨论废除厘金和征收附加税，在裁撤厘金、切实履行中英、中美、中日《通商行船条（续）约》规定的条件之前，由特别会议考量过渡办法，确定征收附加税的日期、用途及条件，附加税率为2.5%，奢侈品的附加税不超过5%；税表按值百抽五修改，4年后再按附加税后税率修正，以后每7年修改一次[③]。按照华盛顿会议的逻辑，中国的关税自主只能在列强的主持之下，逐步实现，严重依赖列强的北京政府也响应了这一主张，同意召开关税特别会议。
华盛顿会议后，由于中法之间“金法郎案”的争执，法国利用不批准华盛顿会议所签各条约为手段，向中国勒索，关税特别会议长期未能召开。1925年4月，段祺瑞政府承认“金法郎案”，从中捞到极大好处的法国便在不久后批准了《九国公约》等条约。华盛顿会议各条约至1925年8月5日生效；由中国邀请召开的关税特别会议也于同年10月26日才在北京正式开幕。关税特别会议的召开，除“金法郎案”得到解决以外，最主要的原因却是五卅惨案和沙基惨案在中国激荡起新的民族主义浪潮。它具体表现为（1）香港、汕头、上海和天津的罢工风潮，（2）全国各地学生组织的示威运动，（3）国民党中左派势力的加强，以及（4）中国和列强间关系的再度紧张。但列强普遍认为，中国新一轮的民族主义只不过是要兑现华盛顿会议允诺给予中国的各种权利，因而仍想按照华盛顿会议的逻辑解决中国问题。
但耗资百余万元，历时9个月的关税特别会议却以失败告终。其主要原因是：
1.列强特别是英、美、日之间存在严重分歧。主要表现在三个方面：（1）在附加税税率问题上，各国都不愿将自己国家对华输出的主要货品订为最高税率的适用对象；（2）由于北京政府绝大多数无担保货款来自日本（合计达401610000元），因而在讨论附加税的用途时，日本坚持要将附加税用于偿还无担保债务，而多数对华货款已从关税和盐税中得到担保的英国则坚持要把附加税的一大部分用于地方各省，抵补裁撤厘金的损失，以使厘金真正裁撤，利于扩大对华贸易；（3）随着南方革命运动的发展，列强在对待北京政府的态度上又出现了分歧，使会议前景变得更加暗淡，美国坚持要在会议上通过立即允许北京政府征收附加税的决议，但英国却把广州视为中国局势的关键，担心一旦同意北京政府征收附加税就会丧失与广州政权就香港的罢工和抵制运动（省港大罢工）作出最终安排的可能性，因为北京政府征收的附加税很大一部分将用来反对南方。所以，英国代表借口中国政局动荡，反对将附加税用于无担保贷款，实际上是在阻止关税会议通过任何实质性决议。美国对此十分恼怒，曾打算抛开英国而单独行动。
2.中国政局的动荡。中国的南北分裂特别是北方的内战，使北京政局持续动荡，中国代表常常无法到会，会议时断时续。自1925年12月10日至1926年2月18日之间，关税会议只举行过一次非正式会议。1926年4月19日，段祺瑞被迫出走，北京政府中断，中国代表团的骨干（包括王正廷在内）也纷纷逃离关税会议。其后，直系军阀吴佩孚等曾极力催促关税会议重开，以筹集对付南方革命军之军费，但由于中国国民党和广州国民政府的坚决反对以及列强对于南北政府实行的观望政策而未能实现。
1926年7月，关税特别会议休会。关税特别会议是凡尔赛—华盛顿体系的延续。虽然中国关税自主的大原则以各国决议案的形式得以确立，但却附加了许多条件。
凡尔赛—华盛顿体系旨在实现帝国主义列强之间的重新平衡，而不在实现国际平等，在列强主持下，按照列强的逻辑，中国不可能实现真正的关税自主。关税特别会议以后，废除协定关税制度的斗争进入第二阶段。
协定关税制度的废除
与凡尔赛—华盛顿体系下的关税交涉相比，1926年7月以后，中国争取关税自主的进程越来越取决于中国自己的抗争，南北两政权而首先是南方政权（广州政府和武汉政府）逐步抛开列强，在关税问题上采取单方面行动；列强之间的分歧更形加剧；中国的交涉策略也由对列强的集体交涉改为单独交涉，各个击破；国民党南京政府为获得列强的承认，以外交妥协换得了列强对中国关税自主的原则同意。至1930年终于从法理上废除了协定关税制度。其主要原因是：
1.南北政权先后撇开列强，采取单方面行动，逼使列强承认征收附加税的既成事实。
广州国民政府对关税特别会议一再表示反对，认为关税特别会议的目的是让军阀得到巨款，继续混战，攻击列强“不愿让中国出现一个统一稳固的中央政府，而愿中国的内乱继续延长”。关税会议休会后，南方政权对张作霖政府之亟于重开关税特别会议不屑一顾。早在北伐以前，广州政权即一再威胁要夺取关税收入，1926年7月北伐开始后，即在“革命外交”的旗帜之下，想依靠直接的、革命的手段，在工农群众的支持下，迫使列强在不平等条约的问题上让步。10月6日，陈友仁宣布征收“出产运销物品内地税”，5天后，实际征收工作即告开始，普通货税率为2.5%，奢侈货税率为5%。该税的征收不经过海关，而由国民政府另设专门税局负责。美国驻华公使马慕瑞评论此举说，虽然这项新税的税率与华盛顿会议同意的附加税税率相同，但其征收并未经列强事先协商批准，如各地相继效法，后果是“华盛顿会议各条约将被废除”。同年12月，南方政府还在新近攻占的汉口开征该项新税。这是“革命外交”对不平等条约体系的第一次直接行动。
南方政府征收新税的成功，不仅使其赢得了更多民众的支持，而且得到一笔可观的财政收入，这一切都刺激了北京政府的外交名流，使北方要人“羡慕不已”。英国的“十二月备忘录”又使北京政府看到了列强调整对华政策绽开的裂隙。1926年12月后，在代总理兼外交总长顾维钧的主持下，北京政府宣布自1927年1月1日起，征收华盛顿会议允许的附加税[④]。张作霖还筹划依据关税特别会议决议案，计划自1929年1月1日实行关税自主，而不必俟厘金裁撤后再予实施，由交通总长潘复等发起组织关税自主委员会，研拟实施关税自主的具体步骤。在决计征收附加税时，北京政府还罢免了拒绝从命的英人安格联（Sir Francis Aglen）的海关总税务司职务。安格联被罢免，倒了一位操纵金融、左右财政的洋巨人，实际上打破了中国政府长期听凭列强操纵海关要职的积习，打破了曲意奉迎列强的常规惯例。
2.日本挑起列强联合干涉行动的失败。
中国南北政权分别采取单方面行动，大有南北配合，一举撤废不平等条约之势。各国对于中国南北政府迳自征收附加税的举措，除日本以外，大致均采取默认态度。列强感到与其有朝一日让中国自行宣布关税自主，不如做出主动表示，至少也可以体面地下台，将不得不同意中国关税自主解释为列强的义举和恩赐。1926年12月18日，英国驻华公使蓝普森将“十二月备忘录”分致曾出席华盛顿会议的各国驻华使节，建议各国同意中国征收附加税，但此项收入不得被用来支付无担保债务，亦不必存储于外资银行。他还建议各国联合发表一项共同声明：当中国组成一个统一的政府，可执行与华盛顿会议精神相符的建设性政策时，各国即应与之谈判，以满足中国合法的愿望；中国一旦宣布一项国定税则，各国即应宣布允予中国关税自主权。美国驻华公使马慕瑞曾极力主张各国联合，以强硬姿态对付中国，甚至“不惜对广州海关出动海军保护，并采取任何可能的行动，以阻止广州当局征税”[⑤]。但国务卿凯洛格与其远东问题顾问、助理国务卿詹逊却并不赞成对华采取强硬态度。马慕瑞提出，不能放纵北京政府的“武断行动”，征收附加税应是列强一致同意后方可实施的行为。因而建议由列强公开宣布同意“立即无条件征收附加税”[⑥]。这项建议实际上是在承认中国开征附加税的既成事实的情况下，为列强稍稍挽回些面子，得到了国务卿的批准，在各国驻华使节于1927年1月20日召开的联席会议上，得到各国公使的赞同。只有芳泽谦吉表示，日本政府反对征收附加税，准备向中国政府提出抗议。但各国未予理会，会议指定荷兰、法国公使与美国代办一同起草联合宣言。既不愿放弃在华特权又不愿陷于孤立的日本却阻止联合声明的发表。1月21日，日本驻美大使拜访凯洛格，表示“日本政府反对未经华盛顿条约规定的谈判便同意中国征收附加税的提议”。他警告说：发表联合声明“等于正式承认中国废除华盛顿会议各条约”；“此举将被中国人视为明确的暗示，即列强认可中国单方面废弃条约中的关税和治外法权规定”[⑦]。第二天，日本大使再次拜会美国远东司司长，奉命说明：“日本政府认为，值此有约各国的权利受到攻击而急需列强齐心协力之际，此项声明将意味着华盛顿条约的废弃。”[⑧]美国一向视华盛顿条约体系为远东外交的里程碑，面对日本危言厉色的警告，不能不有所触动。国务卿立即指示驻华代办，“为使列强在该问题上统一行动，应竭尽全力调和分歧。”[⑨]。1月24日，日本驻英大使又奉命向英国外相张伯伦递交抗议照会，谴责英国关于“立即无条件允许征收华盛顿附加税”的建议，“违反华盛顿条约职责”，“是对条约的严重破坏”，并将鼓励民族主义者对条约权利的进一步破坏[⑩]。日本还将这份抗议照会分送华盛顿条约的其它签字国，并得到法国的支持。经过日本外交官员的活动，在中国征收附加税问题上，列强的态度趋向消极。1月27日，驻华公使们再次聚会研究联合声明时，法国等国公使不明确表态；美国公使放弃原方案，认为“列强之间的分歧已无法调和”[(11)]，会议认为目前唯一可行的办法是默许附加税的征收，决定不再发表联合声明。但在1927年1月27日，美国国务卿凯洛格还是发表了一项措辞空泛的声明：“美国准备与任何足以代表中国及为中国发言的政府或其所委派的代表，不只谈商履行华盛顿会议中所议决的附加税问题，也可谈商解除全部税则的控制与归还中国关税自主权的问题”，条件是中国应给予美国最惠国待遇，并对美国的公民、财产与权利提供保护[(12)]。1927年1月27日，英国驻华参赞欧马利（Owenst Clairs Omally）在汉口还将一份备忘录面交国民政府外交部长陈友仁，其中宣称，如果国民政府愿将中英间有关汉口、九江租界的争执圆满解决，并保证不用谈判以外的方法解决上海公共租界与其他英国在华租界的问题，则英国同意中国的七项法律适用于在华英人。这些措辞空泛的承诺与让步，基本上可以说是列强对南北政府迳自征收附加税的行为采取了默认的态度，日本的无耻行径未能奏效。
3.美国率先同意中国关税自主。
美国之所以首先同意中国关税自主有两方面原因：就中国方面言，由于日本对于中国废除不平等条约的要求一贯持强硬态度，多次策划列强联合行动对抗中国，并在国民党统一过程中，干预张学良归顺国民党中央，所以，自1928年济南事件以后，国民党将美国视为可以依靠的对象，着重对美外交，希望美国率先采取领导性的友好行动，自先答允中国关税自主[(13)]。
就美国方面而言，此时也确定了不同于其他列强的选择。这一选择主要基于美国自身经济利益的实际考虑：如取消协定关税制度，中国将提高关税。但根据美国商业部当时的估计，50%的中国进口物品不会受到调整关税的影响，而美国产品基本上属于此列。提高进口关税只会打击英、日两国，而无碍于美国。不仅如此，相对来说，对美国还有更长远的利益。对1913年和1924年的中国进出口统计表明，中国从美国的进口值增加了两倍多，而从英国和香港的进口则有所减少，从日本的进口略有增加。这个发展趋势表明美国产品在中国市场上的份额越来越大。中国实现关税自主将有利于美国同日本和英国的商业竞争。商业部远东司司长明确指出：中国提高关税和由此带来的本国纺织业的发展会增加国家的收入，这笔钱有可能用来发展运输业和其他未受外国影响的工业，从纯粹经济的观点出发，美国应欢迎这样的发展。我们可以信心十足地期待着，如果这一切实现，中国将大量需要机器、钢铁制品、汽车和铁路器材。
1928年7月25日，中美关税新约签字。这是鸦片战争后第一份在原则上承认中国关税自主的条约，由于第一次世界大战后美国在列强中的特殊地位，其率先采取行动对其它列强起了带动作用。凯洛格认为中美两国互相承认对方关税自主的原则，“已为其他各国撤除它们对于中国关税事务的‘控制’，提供了一种模式”[(14)]。1928年9月12日后，王正廷与各国分别谈判签订关税新约。至1928年底止，所有在与中国签订的条约中享有协定税则特权而又参加北京关税特别会议的12国之中，除日本外，均与中国缔结了关税新约。至1930年5月6日《中日关税互惠协定》签字。
4.中国政局的新发展和国民党政权的外交妥协。
1928年6月6日，北京被国民党军队攻克，军阀政府解体，关内各省宣告统一，中国撤废不平等条约的运动也进入了一个新阶段。英、美为了自己在中国的长远利益，开始表现出对国民党政权的信心，希望借答允中国的关税自主，以增进国民党政府的威望。7月11日，凯洛格指示马慕瑞迅速采取主动行动，使在双方出现任何不协调的意见之前，建立起中国对美国的良好印象[(15)]。同日，凯洛格还专呈柯立芝总统报告其事，认为南京国民政府的未来地位，虽然难以预料，但美国应借同意其关税自主权，“以鼓励其应付内部的巨大困难，进而成为稳定的文治政府”[(16)]。
就中国方面来说，地位尚不稳固的南京国民党政权亟需得到列强的支持，尤其是列强的外交承认，因而放弃了广州和武汉政府的“革命外交”，转而实行温和型外交，向列强多次表示对不平等条约不会作激烈性的废除，仅希望作渐进式的改约。为在关税自主问题上换得列强的让步，1928年3月30日，国民党政权作出重大让步，解决了中美之间争执达一年之久的南京事件。中英之间的关税谈判，也先集中于解决南京事件。1928年8月9日，南京事件以中国自甘屈辱而得以解决，中国向英国道歉、惩凶、赔偿，而英国人仅需就炮轰南京城表示“抱憾”。当时就有人指责王正廷的外交是“自欺欺人”。
在与美国签订的关税新约中，中国也作出了很大让步。该约中虽然从未提到“最惠国”字样，但事实上已经给予美国在关税方面的最惠国待遇了。这是前北京军阀政府与日本谈判商约两年终至无成的一项主要障碍，北京政府未能给予日本的待遇，国民党政府却给了美国。在1928年12月20日签订的中英关税新约中，除英国明白答允中国关税自主外，中国亦答允给予英国以关税最惠国待遇（第三条）[(17)]，并在附件中添加了如下声明：国民政府将要颁布的国定税则，应与1926年北京关税特别会议中所拟的关税税率相同，而且至少在1年内，应为对于英国货物之最高税率。此外，中国还答应设法取消厘金、常关税、沿岸贸易税、通过税、落地税等。这些约束性的义务，较之中美关税新约之简单、明了的确严厉得多。因对英国让步太多，王正廷遭到朝野的攻击。就在关税条约签署的同一天，英国对南京政府给予了外交上的承认。1929年1月，国民党政府任命梅乐和（Frederick Maze）为总税司，海关行政继续控制在英国人手中，至1943年中英新约签订时始告废止。就在关税条约签署的同一天，英国对南京政府给予了外交上的承认。在1930年签订的《中日关税互惠协定》中，国民党政府作了更大的妥协。
国民党政权以其妥协让步，换得列强对中国关税自主的承认，也换得了列强对国民党政权的承认。
尽管当时的关税新约还有很大的局限性，但却使列强失去了干涉中国关税事务的条约依据，至少也使列强干涉中国海关的程度和方式发生了变化。南京政府虽然常常还要承受列强的压力，但却逐步走向关税自主：1931年实施了第一个国定海关税则；财政部设立了海关总税务司署，专司海关行政管理，基本上改变了外人把持中国海关的局面，至1930年中国海关系统洋员减至995人，华员达7677人[(18)]，并且有部分华人开始担任海关高级职务，至1937年各口岸的税务司已有1/3由中国人担任[(19)]；自1932年3月1日，关税税款全部集中存在中央银行，结束了关税税款一直存于外国在华银行且听凭列强支配的局面。至此，列强在华享有的协定关税特权被废除。
注释：
①王铁崖主编：《中外旧约章汇编》第1册，第99～100、117～118、134～135、139页。
②北京政府外交部编：《外交文牍》，华盛顿会议案（上），第71页。
③同上，华盛顿会议案（下），第309～312页；《中外旧约章汇编》第3册，第220～224页。
④北京政府，《外交公报》第3855号，1927年1月13日。
⑤Thomas Buckley,‘John Van Antwerp MacMurray:The Diplomacy of an American Mandarin’,Richard D.Burns,et al.ed.Diplomats in Crisis,U.S.-Chinese-Japanese Relations,1919～1941,P.37.
⑥FRUS,1927,Vol.II,P.374,The Minister in China (MacMurray) to the Secretary of State,Jan.18,1927.(FRUS为《美国对外关系文件集》)
⑦ ⑧ ⑨Ibid.,The Secretary of State to Mayer,Jan.24,1927,PP.377～378。
⑩F0405/252B F706/2/101.(F0为英国外交部档案)
(11)FRUS,1927,Vol.II,The Minister in China (MacMurray) to the Secretary of State Feb.7,1927,P.308.
(12)Robert T.Pollard,Chinas Foreign Relations,1917～1931,New York,1933,PP.299～300.
(13)FRUS,1928,Vol.II,P.411,Memo by the Third Sec-retary of the Legation in China,Feb.26,1928.
(14)Ibid.,PP.491～492,Secretary of State to President Coolidge Dec.1,1928.
(15)Ibid.,P.454,Secretary of State to MacMurray,July 11,1928.
(16)Ibid.,P.454,Secretary of State to President Coolidge,July 11,1928.
(17)《东方杂志》第25卷，第19期，第132页；《中外旧约章汇编》第3册，第59页。
(18)李权时：《中国关税问题》，第460页。
(19)阿瑟·恩·汤格：《1927—1937年中国财政经济状况》，中国社会科学出版社1981年版，第41页。