老年照护服务补助制度与成本分析，本文主要内容关键词为：老年论文,成本论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A 从老年人的需求出发，老年保障体系至少应当包括生活保障、健康保障、照护服务和精神慰籍等方面。从现行制度安排看，老年人的基本生活保障和基本健康保障主要通过基本养老保险制度、基本医疗保险制度和公共卫生制度提供，这些制度已经建立，今后的任务主要是增强公平性、可持续性和制度运行效率，并提高服务的质量。相对而言，老年照护服务保障制度比较薄弱。随着人口老龄化、高龄化和家庭小型化的趋势，老年照护服务需求不断增长，这一问题将更为严峻。因此，老年照护服务体系建设是老年保障体系建设的战略重点。老年照护服务体系需要人员、设施和技术，还需要资金。这就需要一套合理而有效的筹资机制，包括资金承担主体、资金筹措方式和资金运行模式等。本文基于政府的基本职责，提出老年照护服务补助制度，并分析其成本和需要创造的条件。这是针对需方的一项补助政策，应当成为老年照护服务体系中的一个重要项目。 一、政策反思 最近几年，各级政府开始重视老年照护服务问题，并出台了一系列政策，主要有以下几类：一是土地政策，优先安排养老机构建设用地；二是财政政策，对公办养老机构和民办非营利性养老机构床位、“星光老年之家”建设等予以财政支持；三是税收政策，对公办养老机构和非营利性民办养老机构有若干税惠政策，对企事业单位、社会团体和个人的公益性捐赠予以税前扣除；四是费用优惠政策，敬老院用水用电享受与居民用水、用电相同的价格；此外还有信贷支持政策等[1]。无疑，这些政策对老年照护服务事业发展起到了推动作用，尤其是在增加机构养老服务供给方面。同时应该看到，这些政策是有缺陷的，主要是对引导养老资源合理配置和促进社会公平的贡献不多。 (一)重机构养老，轻居家养老。现行政策主要是针对养老机构的，或政府直接开办养老机构，或对民办养老机构进行床位补贴，或给予养老机构其他政策优惠，很少有针对居家养老服务的支持政策。事实上，大多数老年人采用居家养老方式，他们很难从上述政策中获益。因为居家老年人所得到的照护服务主要来自于家庭、亲友、社区以及周边的营利或非营利机构，而目前很少有针对居家养老服务提供者的支持政策，尤其是一些提供家庭服务的企业，他们实际上提供了老年服务，但没有享受到政策的支持，因而他们缺乏拓展新的服务项目的动力，这就制约着居家养老社会化服务的供给。 (二)补供方为主，补需方很少。现行政策主要是针对养老服务提供方的，很少有直接针对需求方(老年人)的政策，只有部分地区实施了老年服务券政策。事实上，这些针对供方的补贴政策和高含金量的支持政策，属于“暗补”方式，最终得到实惠的，是能够享受到由政策支持范围内的服务主体所提供服务的那些老人，享受不到这类服务的其他老人是无法得到这种实惠的。以养老机构支持政策为例，只有进入养老机构的老年人才能享受到这些政策的好处，那些未能进入养老机构的老人是享受不到的。一个值得关注的问题是，目前养老机构中失能老人的比重很低，其中公办养老机构中的失能老人比重更低，这就意味着政府政策的好处未能有效地惠及到最需要得到政府政策帮助的失能老人。 (三)重公办，轻民办。现行政策的主要支持对象是公办机构，对于民办机构的支持相对较少。就养老机构而言，公办养老机构的土地是划拨的，房屋设施是财政投资建造购置的，工作人员中一部分是吃皇粮的，而民办养老机构所能够得到的支持主要是床位补贴，其运营没有任何补贴，而且一些营利性养老机构和规模以下(例如有些省份规定50张床位以下)的小型养老机构则得不到任何补贴，因而民办养老机构与公办养老机构所得政策支持差距甚远。民办养老机构经营成本高，然物价部门对其价格却有严格的限制。这种歧视性的政策，还造成了养老服务市场的扭曲。根据笔者亲历的调查和长期的观察，确有不少地区的公办养老机构收养了农村“五保”供养对象、城镇“三无”人员和优抚对象，这是正确的，因为这是政府职责份内之事，但也有一些公办养老机构以低廉价格收养了许多不属于上述三类的老年人，这就使得一些“有关系”、“有办法”的老年人通过特殊渠道进入公办养老机构从而享受“暗补”政策之好处。再看居家养老服务，部分地区财政出资为老年人发放养老服务券，但这种服务券一般只能到公办或半公办的社区服务机构去使用，而很少可以到民办的营利或非营利服务机构去使用。 二、制度设计 鉴于现行政策的缺陷，老年照护服务领域的政策亟待调整，这里的关键是要明确政府职责定位、转变政策设计思路[2]。市场经济条件下，社会化的老年照护服务一般可以从市场购买，因而政府的主要职责：一是培育老年照护服务市场，制定规则、实施监管，使之健康运行；二是为特别困难的失能老人直接提供或购买老年照护服务；三是建立有效的筹资机制，使老年人有能力购买社会化的老年照护服务。这一领域的政策调整，既要针对现行政策缺陷、解决当前突出问题，更要考虑未来发展趋势、实现新制度的持续健康运行。由此出发，建立并实施老年照护服务补助制度，将是促进政府职能转变、优化政策设计、推动老年照护服务业健康发展的有效举措。 所谓老年照护服务补助制度，是指政府为满足一定条件的失能老人提供老年照护服务补助的制度。这里所说的“一定条件”是一套清晰而可操作的规则，即补助对象评估制度，以失能程度和家庭经济状况为核心指标，用以评估老年人失能状态及其家庭经济状况和照护能力，从而确定评估对象是否可以享受补助以及享受补助的档次。这是实施这项制度的基础性工程，需要专题研究。该项制度由地方政府民政部门组织实施，其资金来源于同级财政，对于财政困难地区，可以通过中央财政或上级财政转移支付加以保障。提出此项建议，主要基于以下考虑： (一)落实政府职责。现代社会中，社会保障权是一项基本人权，因而政府有责任为每一位老年人提供基本保障，包括养老金、医疗费用和照护服务费用等，其中基本养老保险普遍受益，基本医疗保险患病者受益，老年照护服务补助则是为失能老人提供的，这是政府购买养老服务的一种形式。 (二)改进补助机制。市场经济是能最有效发挥所有人信息、知识、才能及创造力的制度安排，个体的分散决策和自由选择是其实现机制。现行政策以补供方为主，其公平性和绩效均受到质疑，今后应当转向补需方为主，以期提高老年保障领域公共政策的公平性和政策绩效，并尊重老年人接受照护服务的选择权[3]，失能老年人得到政府补助后可用以居家购买社会化的养老服务，可用以入住养老机构，也可以支付给为其提供照护服务的保姆或亲友。这样做，就是老年人的分散决策和对老年照护服务的自由选择购买，形成竞争机制和退出机制，从而使这类公共服务的提供更具效率。 (三)增加有效需求。从老年照护服务市场看，供给不足，有效需求也不足。许多家庭经济困难的失能老年人渴望得到社会化的照护服务，但是无力购买。政府如果能够给予适当的补助，则既能使得这些失能老人提高生活质量，还可以提高全社会购买照护服务的能力，使潜在需求转化为有效需求，从而促进老年照护服务市场繁荣。 (四)采用救助模式。针对老年照护服务的经济保障制度，可以采用保险模式、公共福利模式，也可以采用救助模式。从国际经验看，实行照护保险制度的国家和地区，不乏有成功者，例如德国；也有遇到困难的，例如日本。就我国大陆的情况而论，最近几年，有人建议以社会保险方式强制实施护理保险。但事实上，护理保险是技术复杂、成本较高的一项保险[4]。如果采用普惠的公共福利模式，成本将是较高的。因而笔者建议，我国先建立老年照护服务补助制度，这是针对一个弱势群体的补助政策，是带有救助性质的制度安排。至于护理保险，则以补充保险方式实施，由商业保险或互助合作保险组织办理，老百姓自愿选择。 三、成本分析 建立并实施老年照护服务补助制度，需要有学理基础和法律依据，还需要有财务可行性，因此，必须分析该项制度的运行成本。基本思路：一是分析补助对象人数及其变化趋势，二是通过对当地老年照护服务成本调查确定补助标准及其增长机制，三是把需要补助的经费总额与当地财政收支状况及其他项目进行比较。显然，这一方法适用于各地。 (一)测算模型 其中：
