九十年代政府区域政策的回顾，本文主要内容关键词为：区域论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入九十年代以来，东西部地区差别加大是不是政府政策失误的结果？
正如胡鞍钢指出的那样，中国政府在九十年代的政策是为富裕地区“锦上添花”，而没有做到为中西部地区“雪中送炭”。
①投资倾斜。虽然在“八五”期间，国家在中西部地区兴建了一些重点投资的项目，例如京九铁路、南昆铁路、三峡工程等，但是，从中央项目人均投资额来看，最高的是北京，其次是上海、天津、辽宁、广东。沿海富裕地区得到了中央更多的投资。1993年中央在北京投资项目按照当地人口平均的话，每人844元。而在贵州只有48元。两者相差17.6倍。
②政策倾斜。对沿海地区的发展帮助最大的不仅仅是政府给投资，而且政府还“给政策”。中国政府1980年设立了深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区，1984年在沿海地区开放了14个城市，给了这些地区较大的财政、税收、投资决策权，利用外资审批权。在特区投资的外资生产性企业可以享受到“免二减三”的所得税优惠，即使征收所得税，税率也仅仅为15%。在经济特区外汇留成100%，而在沿海省份为50%，到了内地省份这个比例只有25%。
政府在鼓励经济开发区时常说：中央不给钱，就给个政策吧。实际上政府给某一个地区以特殊政策比给钱要糟糕得多。给某个地区特殊政策必然对经济系统造成新的扭曲。特区所获得的利益是以牺牲全局利益为代价的。也许贫困地区付出代价的绝对值并不大，但是对贫困地区的冲击可能最大。
经济改革以来，对沿海经济特区实行许多特殊政策。这些优惠政策加强了沿海地区的积聚效应，使得沿海地区具有了更强的比较优势，加大了东西部的差距。也许在经济特区开发初期有这样的必要，但是当特区已经启动之后，继续这些税收优惠政策对于经济贫困地区来说就很不公平了。由于特区的税收优惠，本来要扩散的工业反而继续留在特区，延缓了经济扩散过程，也就是延缓了贫困地区的转机。现在是不是已经到了取消对沿海特区的特殊政策的时候？主要看这些特区经过这么长的时间的保护之后，是否已经出现经济增长点的集聚效应，具备了自我扩张的能力。如果拥有集聚效应，没有政府的特殊待遇也照样能够发展。如果根本就不符合经济增长点的条件，“扶不起的刘阿斗”，政府再照顾也没有用。在决定是不是撤销对特区的特殊政策时，似乎没有必要征求特区官员和在特区投资的外商的意见。他们的观点不用问就已经知道了。其实，不撤销对特区的优惠政策也可以，不过要对中西部地区也实行同样的政策。倘若到处的政策都一样，中西部地区就无从抱怨了，不过这个政策也就既不特殊也不优惠了。有的外商说，如果没有优惠就撤资。这是商业谈判的技巧。倘若真的撤资，他们能找到比中国更大、更有希望的市场吗？对于高、新技术产业不妨有选择地采取一些优惠政策，但是，大部分对特区倾斜的优惠政策已经完成了历史使命，许多外资企业“免二减三”的年头也满了，可以告一段落了。
是不是要对中西部地区也来一下政策倾斜？是不是对中西部地区减免税收，减得比特区更多，许诺的时间更长就可以吸引外部投资？显然，如果在中西部地区大面积实行减免税收的政策，实际上等于没有减。对于任何一个城市或地区来讲，都不会因此而增加了对外部资金的吸引力。要吸引外部资金流入，成为新的经济增长点必须要具备实现集聚效应的十个条件。减免税收只不过是其中的一条。如果不具备良好的竞争条件，企业投资之后赚不到钱，就是完全不收税，甚至由地方政府倒贴也未必能够吸引外部资金和技术。当年有哪一个向三线企业收过税？为什么这些资金雄厚、设备先进的企业不能独立生存下来，一有机会就想往外跑？
是不是要在下一轮经济改革中给贫困地区以特殊政策，要作具体分析。如果这项政策不会对全局造成长期的扭曲，又有利于贫困地区的发展，实行一些优惠政策也无不可。如果这项政策会对全局的竞争格局造成扭曲，降低经济效率，那么采用这些政策很可能是得不偿失。政策倾斜往往造成政策扭曲，破坏了公平竞争的环境。政策扭曲将造成整个社会的效益损失。从总体上来看，得不偿失。从地区的利益上来讲，无论什么样的扭曲，最后吃亏的总是竞争实力薄弱的中西部地区。与其图个虚名而没有实惠，倒不如要求一个公平的竞争环境更为合理、现实。
③财政转移支付。东部沿海地区出现了高速经济发展，从而拉开了和中西部地区的差距。在讨论东西部差距时有必要注意到两点，第一，在这个过程中整个社会福利是否得到了改善，第二，有没有受到损失的地区或社会集团？能不能采取某种方式对他们进行补偿？如果能够有办法利用社会福利的改善来补偿受到损失的集团，使得所有人都能够接受改革，这就是经济学中所说的卡尔多改善。
毫无疑问，沿海地区的发展对整个国民经济有着显著的正效益。因此，我们就应当研究如何通过合理的税制来增强中央政府的财政力量，按照级差税制，让富裕的地区多交些税，使得政府有更多的财力来扶助贫穷地区，实现社会公平。
可惜，目前分税制的设计还不够完善，中央政府的财力下降，迫切需要改革。当前实行的财政包干制，缺乏统一的准则，地方政府的官员们把注意力集中在和中央政府的讨价还价上。在政治、经济上实力雄厚的省份总可以通过和中央政府的谈判而获得较好的税负安排，而贫困地区得不到公平、合理的对待。由于税赋不平等，税率不统一，贫困地区财政收不抵支，出现高额赤字。在税制改革中应当加强中央政府的财力，以实现有效的财政转移支付，帮助贫困地区的经济发展。
从上述分析可见，导致中国地区差别加大的原因很多，政府政策过度倾斜于沿海地区，确实有失误之处。为了缩小地区差别，首先要克服政府政策失误。
为什么有那么多人在讨论地区差别的时候都把矛头对准了政府？原因在于他们的思维还停留在计划经济的框架里，对政府的作用估计过高。既然中国现阶段实行的是“社会主义市场经济”，那么就要实行政企分开，不能再像以前那样用行政的方法来解决经济问题。抱怨中央政府没有来真格的，实在是冤枉了，在解决区域差别问题上中央政府手里没有几张可以出的牌。
如果政府很有钱，增加向中西部投入自然没有什么问题，但是，目前中央投资只占基建资金的20%。东西部投资差别主要来自于民间投资和外国资金流入，而政府对这些资金却没有什么控制能力。假若中西部不能吸引计划体制外的投资，那么单靠政府增加投入，杯水车薪，不能从根本上解决问题。如果泛泛地要求政府增加对中西部地区的投资，在当前政府财政收支极为紧张的状况下，恐怕是“心有余而力不足”。何况，超越了政府应当作的范围之后，政府行为往往达不到预期的目的。
有人建议“从富裕省份挤出适量财力投入到中西部，对当地经济不会产生不利影响，但对中西部的发展会发挥积极的作用。”这种要求发达省、市直接向贫困地区横向投入的想法过于乐观，缺乏实施的可能性。拿什么作为制定横向联系的原则呢？如果是自愿的话，无论哪个富裕省份都会说，他们连一分多余的钱也没有。即使作些表面的文章，也必然是华而不实。如果由中央政府强制的话，没有确定的规则，只会把事情弄得更糟糕。贫困地区不会因为地区差别闹独立，但是并不等于在不合理的负担下面富裕地区不会离心离德。