我国农业基本建设中存在的主要问题及建议，本文主要内容关键词为：我国农业论文,建议论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立以来，我国政府十分重视农业基本建设，40多年来，对农业基本建设投入了大量财力。据统计，从“一五”时期到1997年止，国家农业基本建设投资总计为2637亿元。在农田水利和生态环境建设、农产品商品基地建设和农业服务体系建设方面取得了成效，有效地提高了农业综合生产能力。但是，我国农业基本建设中仍然存在一些问题，与农业和农村经济的发展不相适应。
一、主要问题
（一）投放绝对量偏少，平均投资规模偏小
1.比起实际需要和发达国家，投入绝对量偏少。经过研究可知，世界上大多数国家农业投资占总投资的比重，随着经济的增长，逐渐接近于农业总产值占社会总产值的比重；在达到一定的经济水平后，农业投资占总投资的比重大于农业总产值占社会总产值的比重。而由于发展战略和经济实力的原因，我国农业基本建设投资占基建总投资的比重却越来越小于农业总产值占社会总产值的比重。据计算，除了1963年调整时期外，我国各个时期的农业基本建设投资占基建总投资的比重和每百元农业总产值再投放农业基建投资的比重，均低于应该达到的理论值。农业投入不足，几乎贯穿于我国建国以来农业发展的全过程。
另据有关研究分析，一方面，人均国民收入每增长1%， 中国农业总产值占社会总产值比重的下降0.23%，而世界一般规律是农业总产值占国民生产总值的比重下降0.49%，中国农业总产值占社会总产值的比重下降幅度只是世界一般规律值的一半；另一方面，人均国民收入每增长1%，中国农业基本建设投资占基建总投资的比重下降0.45%， 而世界一般规律是农业投资占总投资的比重下降0.2%， 中国农业基本建设投资占基建总投资比重的下降幅度却是世界一般规律值的2倍多。这说明，我国农业对社会的贡献，在同一经济水平情况下大于农业对社会的贡献的世界一般规律值，我国农业基本建设投资占基建总投资的比重，在同一经济水平情况下小于农业投资占总投资比重的世界一般规律值。
2.投入所占比重低而不稳。长期以来，在国家基本建设投资中，用于农业的投资绝对数是增加的，但相对份额数是下降的。农业基本建设投资占全国基本建设投资的比重逐年下降。据统计，“二五”到“五五”期间农业投资均高于10%，“六五”时期为6.3%，“七五”时期降为3.6%，1991年为4%，1992年为3.7%，1993年为2.8%，1994年为2.4%，1995年为3.1%，1996年为3.4%，1997年为4.1%。 近几年农业基建投资增加，比重有所上升，1997年国家农业基建投资占全国基建投资总额的4.1%，是1985年以来最高的，但是比80年代初的6%左右还低2个百分点。其中水利基建投资占全国基建投资总额的比重1996年达到2.4%，1997年在2.7%左右，刚恢复到1984年的水平。而农林牧渔业基建投资占全国基建投资的比重，1996年为1.3%，1997年为1.4%左右，比1990年的1.65%低0.2个百分点，比80年代初的3%左右低得更多。
3.地方配套投资差距大。农业作为基础产业部门，其投资尤其是基础设施建设具有周期长、规模大、风险高而盈利低的特点，对市场资本缺乏吸引力，从而造成了对农业融资的困难。由于产业投资动机在很大程度上受各个产业对地方财政收入贡献大小的支配，农业对地方财政收入的直接贡献又相对较小，因而各级地方政府对增加农业投资兴趣较低，甚至常常出现把农业投资转移出去的现象。
近几年来，一些商品粮基地建设的地方配套资金，普遍存在着到位率低和不到位的问题，可谓“好马难配鞍”，不仅直接影响了基地项目建设，也制约了今后商品粮生产的发展。据农业部近几年对商品粮基地建设资金的审计调查，所审计的省、市、县每年都有一半左右的县市地方配套资金不到位，约占投资总金额的20%左右。这一配套资金不到位的运行状况，使一些商品粮基地建设项目在国家规定的建设期结束1 年后，才只完成了计划的25%。另外，相当一部分商品粮基地在建工程、“半拉子”工程因缺资金增添了损失和浪费。一些地方以上报虚假配套资金的数额，“钩钓”中央和国家对当地农田基本建设和改善农业生产条件的投资。一旦中央和国家的投资到手，所上报的配套资金从哪里来、谁来划拨就无人过问了。还有的地方等中央和国家的投资一到，就将其已入帐的配套资金抽走，去搞其它项目。
4.平均投资规模偏小。近几年，尽管农业基本建设项目的平均投资规模不断提高，项目多而分散的问题也有所好转，但鉴于农业产业的特殊性，农业基建项目的平均投资规模仍然偏小，农业项目的分散程度比较严重。“八五”期间农业部安排非经营性投资总额仅相当于全社会基建投资总额的0.15%，而安排项目总数则相当于全社会基建项目总数的1.3%，是投资比重的近10倍。可见，在项目安排上，“小而散”、“撒胡椒面”的状况还没有得到根本的改变，既难以使有限的资金形成合力，发挥规模效益，又进一步加剧了农业基建投资短缺的矛盾。不少基建工程由于投入力度不够，拖长工期，不能配套，不能发挥效益。
（二）建设速度慢，设施老化快，抗灾能力下降
1.建设速度慢。近几年，农业基建的固定资产交付使用率下降，“六五”期间为81.3%，“七五”期间下降到69.2%，“八五”下降到59.7%，1996年再降到48.2%。其中，水利基建投资的固定资产交付使用率下降幅度更大。大中型水利工程完成投资超概算严重。据有关部门调查，最近几年已经建成的山东引黄济青、内蒙古察尔森水库等4个项目，共实际完成投资30.15亿元，是原批准概算16.92亿元的1.78倍，即超批准概算78%。
1980年以来的17年，全国有效灌溉面积的增长幅度大大放慢，年均只增加37.4万公顷，而1952～1980年年均增加89万公顷。此外，中低产田改造步子太慢。我国近9亿亩中低产田改造因经费少且难以落实，每年仅能改造2000多万亩，增产潜力难以发挥。
2.农业基础设施老化。我国现有的农田水利工程设施大多是五六十年代修建的，大部分已年久失修，设施老化，配套不全或带病运转，不能充分发挥作用，已成为农业综合生产能力进一步提高的最大障碍。全国约1／3水库带病运行，60%的排灌工程设施急需维修，许多河道淤积，防洪排涝能力降低，农田防洪标准低。90年代农田年平均洪涝成灾面积是50年代的2倍。据调查，每年因农田水利设施老化减少灌溉面积500多万亩，减少粮食生产能力达20亿公斤。有一半左右农田没有灌溉设施，近几年年均受旱面积3.2亿亩，每年因旱减产粮食200多亿公斤。
3.抗灾能力下降。1975～1979年全国农作物平均受灾面积66705 万亩，成灾面积23092万亩，成灾率只有34.6%；1980～1984 年受灾面积55220万亩，成灾面积26595万亩，成灾率达到48.2%；1985～1989年受灾面积69423万亩，成灾面积34540万亩，成灾率为49.8%。进入90年代以来，气候异常，农业自然灾害频繁发生，表现为受灾面积越来越大，成灾率越来越高。1990～1997年年均受灾面积74002万亩，成灾面积37465万亩，成灾率为51%，说明农业基础设施老化，抗灾能力下降。水旱灾发生的频率及造成的损失逐年加大。
（三）投资管理体制不顺
各级计委、财政、农业主管部门及银行等都承担着不同程度的农业投入职能，各自具有相对独立性，相互配合、协调统一不够，不可避免地影响投资效果。有时应主要用于农业基础设施建设的国家政策性投资资金大量流失，没有起到应有的作用。国家对农业基本建设投入的重头在水利。而农业部职能多而广，但归口管理的农业基本建设投资数量少、比重低、增长慢，与其职能不太相称。
目前一些农业基础设施，特别是在计划经济时代建成的一些固定资产、设施和设备（如水库、排灌设施等），由于产权难分、体制不顺，存在严重的管理不善、纠纷不断、经营不良、效益不好的情况，在市场经济条件下，如何把这部分固定资产、设施和设备管理好、运转好、利用好，日益成为一个突出的问题，亟待研究解决。
（四）农业生态环境恶化
我国不少地方植被破坏严重，水土流失加重，土壤沙化、碱化、盐渍化面积扩大。目前我国森林覆盖率为13.92%，远远低于31.3 %的世界平均水平。全国水土流失面积367万平方公里，占国土面积的38%。 沙化面积每年以2100平方公里的速度推进。每年大约有50亿吨的土质流入江河，携带走4000万吨的氮、磷、钾养分，比化肥的全年产量还高出60%左右。耕地的有机质含量平均已下降到1.5%，远远低于欧美国家2.5%至4%的平均水平。工业“三废”的排放， 严重污染农业生态环境。
（五）农业科技服务体系薄弱
农技科技服务体系建设还存在很大差距。目前，全国还有近20%的县没有建成农技推广中心；有些已经建立的，却由于配套仪器设备跟不上，不能发挥应有的作用。大部分乡级农业技术推广站设施十分简陋，同其承担的繁重任务相比极不相称。良种繁育体系和病虫害测报防治体系还不能完全满足农业生产的需要。在农业基础设施建设中偏重于物质基础设施的建设，对社会性基础设施建设重视不够。
1.农业信息服务体系建设严重滞后于农业市场化的发展。近年来我国不断出现的农产品“卖难”以及农民对生产的不知所措，正是缺乏有效的信息服务的充分体现。在我国农业日益受到市场约束的今天，农业信息服务体系的落后状况已成为我国农业发展的“瓶颈”。
2.经费困难。世界各国用于农业科研的投资平均都占其农业总产值的1%，而我国仅有0.17%～0.27%。由于国家投入不足， 农业科技储备不足，缺乏高产高效农业所需的科技产品和先进技术；由于国家投入不足，多年形成的农业科研、技术推广和服务网络发展缓慢，现有农业先进技术推广不力，不少科技成果不能转化为现实生产力。
3.人员不稳。许多基层农技人员收入低甚至连基本工资都难以保证，迫使农业科技人员“下海不下田”。新中国成立后培养的各级农业专业人员有160多万人，目前有一半离开了农业系统。科技人员流失严重， 科技兴农储备不足。
二、几点建议
（一）确保资金数量及其来源的可靠性和稳定性
要搞好农业基本建设，最重要的是确保所需资金来源的可靠性和稳定性。要解决这个问题，必须综合运用行政、法律和经济手段，一方面解决农业基本建设投资不稳定、忽多忽少的问题；另一方面要解决增长后劲不足，增长速度缓慢的问题。为此，需要建立稳定供给和持续增长的农业投资新机制。
一是加大国家对农业基本建设投资的力度。重新确立国家投资在农业投资中的主导地位，发挥国家投资的集中性、示范性、引导性和调控性作用。国家投资是农业基本建设最主要的一种来源，因为有些公益性强、涉及面大的重大基础设施，只有动用各级政府的财力才能兴办。中央一级政府和地方各级政府应该加大对农业的资金投入，改变国家对农业投资比重偏低的状况，在计划安排和资金投入上注重保证农业发展的需要。中央有关部门和地方各级政府应该按照有关法规，使财政每年对农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。预算内农业基本建设投资是国家农业基本建设投资的重要来源。为保证今后农业基建投资的需求，国家应较大幅度地增加预算内基建投资，并尽可能增加拨款投资的比重。增加预算内农业建设投资，涉及中央和地方两方面，地方应该比照中央的做法，较大幅度地增加预算内农业基建投资。
二是切实增加农业基础设施建设的信贷资金投入。国家开发银行安排的农业基建贷款是农业基建投资的重要组成部分，它在农业基建贷款中的比重宜由目前的6%左右逐步提高到15%左右， 并保留原拨改贷利率；商业银行也应选择有偿还能力的项目优先考虑。同时，为解决建设周期较长的农业项目贷款问题，应尽快建立用于农业建设的长期信贷资金，并解决对农业基础设施利用银行贷款的贴息问题。应坚决落实中央提出的确保农业贷款年增长率高于各项贷款平均增长率2 个百分点以上、每年新增贷款规模的10%以上用于农业的要求，并应保证农业信贷资金及时、足额到位。
三是鼓励多渠道增加农业基本建设投入。国家应运用税收、信贷和价格杠杆等手段，鼓励和引导农民和乡镇企业增加农业基建投入，引导各种社会资金向农业流动。要按照“谁投资，谁所有，谁管理，谁受益”的原则，采取独资、合资、股份合作等多种形式，兴修农田水利工程。鼓励大型工商企业进行农业综合开发和参与农田水利基本建设，加强二、三产业对农业的支持，逐步形成“以工补农、以工建农、以工带农”的机制。国家对企业参与农田水利基本建设，进行农业综合开发，给予一定的优惠政策。
四是适当扩大农民劳动积累。据我们调查，现在不少地方农民积累工使用不够，另一方面，农田基建搞得不好。应该坚持和完善劳动积累制度。今后应根据生产发展需要，适当扩大劳动积累，组织群众对农业投工投劳。我国农村有4.5亿劳动力，如果一个劳动力一年投20 个劳动积累工，全国就有90亿个工日；一个工日按5元钱计算，就是450亿元。再加上必要的资金、物资投放，就可以搞成大量的农业工程项目，收到相当可观的效果。
五是积极利用外资。应采取更多的优惠政策（如财政贴息、提供担保等）引进外资。应继续保证安排世界银行贷款总额度的25%用于农业建设项目，其他国际金融组织、日本海外经济协力基金等多边、双边政府贷款也应按照世界银行的做法，安排25%以上用于农业建设，同时还应支持和鼓励农业部门、单位适当地增加利用国外商业贷款和外商直接投资开发建设农业基础设施。
六是建立农业基本建设基金、农业基本建设项目基本上是基础性和公益性项目，自身经济效益低，但社会效益、生态效益大。因此，有必要考虑建立农业基本建设基金制度。根据目前国家财政状况和社会财力分配格局，在全社会范围内合理、适度筹措资金，设立国家农业基本建设基金，具体办法是可以从土地占用税费、农业税费、农产品销售等收入中每年提取一定比例的资金，形成农业基本建设基金，专款专用。农业发展基金制度是被实践证明的行之有效的保护农业的制度，需要进一步完善的方向是设立更加明细的专项基金；另一方面要对农业投资实行基金化管理，防止农业资金的非农化，确保有限的资金能够真正用于农业发展。
七是加强农业投资立法。应依据《农业法》中关于农业投入的内容，制定具体的实施细则，为切实贯彻落实《农业法》中对农业投入的各项规定提供更为具体、明确，操作性更强的法律依据。同时，加快制定《农业投资法》，以法律形式把农业基本建设投资比例固定下来，列入国家基本建设投资比例计划之中，依法每年安排一定数额的专项投资，用于农业基本建设。
（二）因地制宜，选准主攻方向
要因地制宜，有计划、有重点地开展农业基本建设。各地区应根据本地实际，做好全面规划，选准主攻方向，坚持综合开发与整治相结合，优先安排能促进本地经济发展的基础设施。总的目标是扩大灌溉面积，扩大旱涝保收田。
农业基本建设要坚持多元化和多种形式。国家和地方政府主要负责社会效益大的跨地区、跨流域的大中型农业基本建设；直接关系到小范围内生产者利益的小型农业基础建设和经济效益显著的项目，主要由集体和受益者自己承担。例如：大片集中的宜农荒地主要由国家和地方政府统一组织进行开发，分散的小块荒地则由农民自行开发；大中型农田水利建设项目由国家和地方政府组织实施，小规模的农田水利建设由乡村集资建设；农业资源区域综合开发和中低产田改造，是一项社会效益显著大于直接经济效益的基本建设活动，因此也主要由国家和地方政府组织实施，小流域治理因涉及面较小，则由乡村组织农民进行治理。
（三）应该把信息服务放在农业服务体系建设的重要位置
市场经济条件下“信息引导”是政府部门的基本职能之一。因此，要加强对农村经济发展的信息引导工作，在大抓农业服务体系建设工作中，信息服务应该放到重要位置。切实做好信息收集、分析、发布工作，围绕农产品的供求平衡和市场价格，搞好监测、分析、预测，在为上级决策服务的同时，进一步重视信息为生产经营和市场服务。要充分发挥电子信息互联网络的信用，加强信息网络建设。
（四）进一步搞好农产品商品基地建设和管理
投资要保证用于与有关农产品生产直接相关的基础设施和生产服务体系、科技服务体系的建设。建设内容主要包括：小型农田水利基础设施，田间渠系配套工程和中低产田改造工程，良种科研及繁育体系建设，以农技推广仪器设备配套和农机服务为重点的农技推广体系建设。
今后对商品粮基地建设资金的投放，应采取地方配套资金先行到位，再下拨中央投资，以防止地方用虚假配套资金“钩钓”中央投资的行为。配套资金数额中应适当加大省级或地区级的配套资金，以减轻县级财政的压力；目前商品粮基地建设资金中的中央部分分别由几个部门投资，资金管理和责任不明确，造成许多重复项目。今后商品粮基地建设资金，应由农业部门统一下拨、管理、监督。
应探索和完善新的经营管理体制。过去对农业基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理，谈不上什么资产经营管理。今后应根据市场经济的基本要求，对经营性、竞争性设施逐步按生产企业运作，以现代企业制度进行经营和管理；对农村各种小型设施可以采用各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式，明晰产权，也按企业原则经营和管理，建立起一种在资本循环和周转中保值、增值的资本型经营管理体制，使农业基本建设资金良性循环，促进农业基本建设事业持续稳定发展。
目前，区域间粮食余缺调剂“唱主角”的品种，已不单是作为口粮的大米和小麦，而主要是用于饲料加工的玉米。因此，要将生猪主产区逐步转向玉米主产区。今后瘦肉型猪基地建设要和商品粮基地建设有机结合起来，增加商品粮基地县农民粮食转化的效益。
（五）发展旱作农业技术
首先要加大节水工程建设力度，推广节水灌溉。其次要建立科学的抗旱耕作制度，蓄水保墒。再次要增加对土壤投入，用地养地，以肥调水。最后要促进植物抗旱剂、保水剂等科研新成果的推广应用。