国外政府科技计划总体布局与组织管理相关问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,布局论文,总体论文,国外论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言 将科技经费以科研基金、计划和专项等形式组织实施国家科技计划是一国政府支持科技发展的重要方式。当前，科技计划管理改革已成为推动我国科技体制改革的重要突破口，继2014年发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》之后[1]，2015年我国政府又发布了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》[2]，对我国科技计划管理改革作出了总体部署。此项改革方案明确提出了我国科技计划的优化布局，将原有的国家各类科技计划调整为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项(基金)、基地和人才专项等五大类计划，并提出了一些原则性的要求。实际上，在推进落实中央关于科技计划管理改革的过程中，围绕完善国家科技计划总体布局，如何做好计划的组织实施、统筹安排各类计划的经费和资助方式等问题仍有待进一步研究。以美国、英国、日本、韩国、德国等为代表的主要发达国家在科技计划管理方面拥有丰富的经验，本文围绕我国深化科技计划改革的实际要求，对上述国家在科技计划总体布局、科技计划组织管理体系和资助方式等方面的做法进行分析。 1 国外科技计划总体布局 科技计划是一国政府组织实施科技活动的重要方式。因此，国家科技管理体制决定着科技计划的设立和总体布局。由于历史、文化、政治、经济等多种因素的影响，不同国家科技管理体制不尽相同，主要包括以美国为代表的多元分散型科技管理体制，以及以英、日、韩、德为代表的集中协调型科技管理体制。总体而言，不同科技管理体制的国家在科技计划的总体布局上主要采取以下两种方式： (1)结合国家战略需求，构建由科技宏观统筹管理机构设立跨部门科技计划、科技相关部门内设科技计划的计划体系。以美国为代表的分散型科技管理体制国家，往往没有专门针对科技计划进行总体布局，而是结合由国家战略需求提出的跨部门科技计划，通过科技宏观统筹管理机构(白宫科技政策管理办公室)对各部门科技预算(含部门内科技计划)进行整体统筹，实现对国家科技计划体系的总体把握。美国跨部门的综合性科技计划一般由国家科学技术委员会等宏观科技协调机构设立，如国家纳米技术计划、网络与信息技术研发计划、气候变化研究计划等，这些计划的经费来自参加部门的研发经费。部门内科技计划则由美国能源部和国家科学基金会等政府部门根据各自掌握的研发经费和所关注的重点领域自行设立。 (2)以中长期科技计划(规划)为主要依据对国家科技计划进行总体布局。对于日本和韩国等集中协调型科技管理体制的国家而言，其科技计划的总体布局往往通过中长期科技计划(规划)来实现。例如，日本根据其《科学技术基本法》制订5年期《科学技术发展基本计划》，该计划基本涵纳了未来5年日本科技计划的整体布局和安排。韩国也主要根据2001年出台的《科学技术基本法》制定5年期《科学技术基本计划》，对韩国科技计划进行总体布局，目前正在实施2013-2017年《第三期科学技术基本计划》[3]。欧盟拥有一个相对稳定的科技计划总体布局，其中，1984年开始实施的《研究、技术开发及示范框架计划》(简称欧盟框架计划)是欧盟最主要的科研资助计划，2013年开始实施第8个框架计划“地平线2020”，对欧盟主要支持的科技计划进行总体布局与安排[4]。 2 国外科技计划组织管理 2.1 构建系统的科技计划管理体系 总体上，国外政府在组织实施科技计划的过程中均形成了一种自上而下的组织、管理、执行和服务体系，由宏观统筹机构、政府行政管理部门、专门的资助机构和执行机构组成，并包括面向科技计划管理服务的第三方咨询与专业服务机构等(见图1)
图1 国外科技计划管理体系 其中，科技统筹协调机构主要负责科技政策与战略制订、科研经费预算统筹协调，以及设立跨政府部门的科技计划，如美国白宫科技政策办公室、英国创新与技能部、德国联邦教研部和日本综合科学技术创新会议等。科技相关管理机构主要负责管理与执行相关领域的科技经费预算和科技活动，设立相关领域科技计划等，如美国的国防部和能源部、日本的文部科学省等政府管理部门。国外的科技计划资助机构类似于我国科技计划管理改革方案中提出的专业机构。这些机构在政府的指导下相对独立运行，负责组织实施国家科技计划，为科技计划提供专业化的管理，如美国国防高级研究计划署和能源高级研究计划、英国研究理事会和技术战略委员会、日本学术振兴会及科学技术振兴机构等。科技计划执行机构是国家科技计划项目的承担主体，主要包括开展科技计划项目研发活动的科研院所、大学和企业等。此外，第三方咨询与专业服务机构在国外科技计划宏观管理、项目申报和评估等工作中也发挥着重要作用，如英国通常聘请第三方的中介机构对科研项目、科研机构和科技人员进行评估。 2.2 实施科技计划分类管理 从研发活动的性质来看，国外科技计划对于基础研究、应用研究和试验开发等不同性质的研发活动均提供支持，而且，面向重点领域设立的科技计划通常同时资助这3类性质的研发活动。许多国家在组织实施国家科技计划的过程中，往往针对不同性质的科研活动进行科技计划分类管理。①以科研基金的方式对基础研究类科技计划进行管理。如美国由国家科学基金会，英国由研究理事会，日本由学术振兴会等机构组织实施基础研究类科研基金；②以计划或专项等形式组织实施面向国家战略目标或重大经济社会需求类科技计划或专项。如美国组织实施的国家纳米技术计划等跨部门计划，以及以“阿波罗”计划等为代表的重大专项计划等；③专门组织实施以支持企业创新为重点的科技计划。许多国家均设立了面向企业创新尤其是中小企业创新的专项计划，其中最具代表性的是美国的先进技术计划(ATP)及其后续的技术创新计划(TIP)、欧盟的尤里卡计划、英国小企业研究和技术奖励(SMART)计划、韩国专门面向重点产业发展的先导技术开发计划(G7)、俄罗斯旨在发展新兴高技术市场和培育技术型企业的“国家技术计划”等。 国外科技计划很少设立专门针对科研基地和人才的竞争性科技计划，但许多国外科技计划均通过多种方式给予基地和人才相应的支持。在支持科研基地方面，主要措施包括：①将机构资助与计划项目资助相结合，提供长期资助。例如，2002年日本启动了具有国家战略高度意义的“卓越中心计划”，给予个人或研究小组科学研究补助金，推选日本最顶尖的30所大学作为建设世界最高水平大学的后备力量，各大学以学科领域为单位申请资助，政府组织评审，批准设立卓越研究基地[5]。法国国家科研署设立的共同实验室特别项目，自2013年以来向公共实验室提供了约30万欧元的资助；②通过科技计划项目的经费中的间接经费给予承担项目科研基地相应的支持。国外科技计划项目往往会设置相应的间接经费，用于支持承担项目研究人员所在机构的相关运营管理费用，这也是对研发基地的一种重要支持方式；③通过公共科研机构与企业的合作研究给予相关研究基地支持。在科技计划项目的合作研发协议中，这些国家一般不直接给企业拨款，而是为参加合作开发的企业提供可利用的资源，如已有科研成果、国家实验室设备、人员和信息等，政府只给参加合作研发的大学或国家实验室拨款。 国外政府虽然普遍设有人才资助计划，民间基金会、企业、公益组织和各种学会等也都设立人才资助计划，但往往并未直接给予项目资金支持，而主要定位于研究培训和青年、女性等特殊科研人群职业发展上。其中，为青年科学家提供资助通常是这些国家人才资助计划的重点。例如，为促进青年科学家尽快独立而提供特别资助，2010年美国国立卫生研究院设立“尽早独立奖”，帮助获得博士学位的青年科学家跳过传统的博士后训练阶段，尽快在美国科研机构获得独立学术职位[6]。德国德意志联合研究会于1997年设立的艾米·诺特计划、马普学会自1969年起实施的马普独立青年研究小组计划、亥姆霍兹联合会的青年研究员小组计划等，均用于资助大学研究人员组建研究团队，开展独立研究，促进职业发展。在欧盟最新的“地平线2020”2016-2017年工作方案中，欧洲研究理事会将投入约16亿欧元支持最优秀的研究人员开展研究，其中，玛丽·居里计划将资助10000个研究人员获得在国外接受高质量培训和职业发展的机会。意大利于2014年设立了针对年轻研究人员的科学独立计划(SIR)，资助处于职业生涯早期的青年研究人员开展独立研究，该计划下每个研究项目的经费最高可达100万欧元。爱尔兰2014年利用青年研究者基金(SIRG)和职业发展基金(CDA)共计2300万欧元，为获得博士学位的优秀研究人员提供独立开展研究活动的机会[7]。 3 国外科技计划经费分配与资助方式 3.1 在科技经费统筹协调机制的基础上配置科技计划预算 因科技管理体制上的差别，国外政府在编制和确定科技计划经费预算的过程中采取了不同的做法，但为了保障科研经费的有效使用，避免重复投入等问题，这些国家均针对科研经费预算建立了相对统一的统筹协调机制。其主要做法是充分利用隶属于国家最高行政长官(如总统)或跨部门的宏观协调管理机构，如美国的白宫科技政策办公室、英国创新与技能部、德国联邦教研部、欧盟科研与创新总司、日本综合科学技术创新会、韩国的国家科学技术委员会等，基于国家战略目标和重点发展的科技领域统筹国家科研经费的预算编制，形成国家层面上的科研预算宏观统筹协调机制[8]。例如，美国白宫科技政策办公室在政府研发预算编制中发挥了重要的统筹协调作用，每年会同预算管理办公室提出新财年研发预算的优先领域，参与各部门研发预算编制并提供咨询，会同预算管理室共同审核各部门研发预算，并为总统预算案提供咨询意见等；日本综合科学技术创新会议2014年起引入新机制主导预算编制工作，下设由相关部门人员组成的“科技相关预算战略会议”，综合协调各省厅预算要求、政府研发课题以及预算重点化配置等一系列工作[9]。 从科技计划支持研发活动的实际经费投入来看，基础研究通常依靠政府科技计划经费的支持，应用研究由政府科技计划经费和私人部门共同承担，试验开发则主要由企业投入。从政府科技经费比例上看，不同国家的经费比例不尽相同，但总体上资助的重点是基础研究和面向国家重点任务的专项计划(见表1)。如美国2016财年预算中基础研究类约占25％，跨部门重大研发计划约占27％，部门内计划约占32％，支持企业创新约占6％，基地和人才约占9％。欧盟“2020地平线”计划中，基础研究类约占18％，重大科技计划项目类约占20％，重点研发类计划项目约占38％，企业类项目约占4％，基地和人才类约占14％；韩国2014财年预算中，基础研究类约占11％，重大科技计划项目类约占53％，企业创新类约占41％，基地人才类约占5％。
3.2 采取多元化的科技计划资助方式 国外政府部门在执行科技经费预算的过程中，主要通过两种方式来资助(分配)科技经费：①竞争性资助方式，即通过科技计划(科研基金、计划或专项)的方式把经费拨付给竞争优胜者；②稳定性资助方式，即把经费直接拨付给研究机构。美国以稳定性资助方式拨付的联邦科研经费中有相当大一部分授予了联邦实验室(包括联邦资助的研发中心)，国会明确规定了这些经费的用途和使用方法。经费预算中一般包含运行费和科研费，在运行费中设实验室主任基金，用于实验室根据部门发展需要设立的科研项目。需要说明的是，尽管联邦实验室的经费主要来自财政拨款，但并不限于财政拨款，它们还通过竞争承担国家科研项目，并与企业进行合同研究和技术开发，同时，通过向其他联邦机构提供技术支持等获得经费。 国外科技计划经费预算通常以竞争性方式进行资助，其中最常采用的仍是前补助的资助方式。当然，根据研发性质、资助对象的不同，一些国家也采取后补助、贷款担保、风险资金等多元化的资助方式(见表2)。
(1)基础研究和共性技术研发等主要采取前补助方式。对于面向基础研究或者主要面向国立科研机构、高等院校的科技计划，前补助是最主要的资助方式，如美国国家科学基金会设立的科技计划，通常利用同行评议的方式确定计划项目，直接给予资助。国家科技计划(如美国的国家纳米技术计划和网络与信息技术研发计划)和部门科技计划一般也采取直接的无偿资助方式，资助力度和要求则根据计划特点和定位来确定，很多时候会要求受资助企业投入匹配资金。 (2)面向产业技术和企业的科技计划采取多元化资助方式。对于面向产业和企业技术创新的计划，这些国家在资助方式上采取更加灵活的方式，如将股权投资、债权投资、贷款担保等间接资助方式以及直接资助等多种形式在同一科技计划中进行综合运用。例如，韩国实施用于资助初创企业的《创造型经济落实计划》，采取了天使投资、众筹等多种方式，并设立“未来创造基金”(约4.45亿美元)，使初创企业的资金筹措方式从贷款转变为投资[10]。美国鼓励投资小企业的小企业投资公司计划(SBIC)采取发行债券的资助方式，以国家信用发行债券，对每投入1美元到小企业的投资公司，配套投入2美元，而红利只取10％[11]。 另外，政府与私有部门合作，引导风险投资方向的政策设计在发达国家的科技计划中得到更为广泛的应用。在这类合作计划中，政府作为行政主管部门，本身并不参与项目的运作与经营管理，通常采用设立引导基金、混合基金等形式。例如，德国高科技创业基金(HTGF)由德国政府和大公司共同出资，并专门成立机构来负责政府对新兴产业的投资。基金通过参股方式扶持新成立的以研发为基础的企业，每个新兴产业企业可以从基金内获得最高100万欧元的资金进行研发[12]。以公私合作伙伴关系(PPP)模式资助科技计划项目的方式也日益受到国外政府的重视。例如，欧盟委员会联合欧洲制药工业企业联合会于2008年合作设立了创新药物计划，该计划采取以PPP为基础的多利益相关机构共同投入与协作的模式。 4 经验借鉴 通过对几个国家科技计划管理做法的分析，对于推动我国国家科技计划管理改革，得到以下几个方面的借鉴： (1)需要宏观科技管理机构在科技(计划)经费统筹中发挥作用。为了更好地发挥政府科技经费的作用，这些国家往往会充分发挥宏观科技管理机构，如美国白宫科技政策办公室、日本科学技术创新会议等在统筹科技(计划)经费中的作用。在编制科技(计划)经费的过程中，这些机构会与预算编制部门(财政部门)和科技主管或执行部门密切协作，共同做好科技(计划)经费的预算安排和统筹协调工作。目前，我国已建立了以部际联席会为主的国家科技计划经费统筹协调机制，这是解决我国长期以来科技计划经费分散重复等问题的一项重要制度安排。在推动落实该项机制的过程中，国外在科技经费预算统筹方法上的做法和经验值得我国参考借鉴。 (2)需要构建科学合理的科技计划管理体系。国外政府通常拥有自上而下的科技计划体系，包括宏观统筹、计划主管、资助机构和执行机构等，不同机构拥有相对明确的管理职责。除基础研究、应用开发等研发活动外，针对基地和人才，这些国家均利用科技计划给予相应的支持，除保持对基地稳定的运营经费支持外，还会通过科技计划项目的间接经费等方式给予支持。而在人才方面，国家往往以鼓励发展为主，将支持重点放在人员培训和特定科研人群上。根据我国科技计划管理改革方案，我国已开始着力构建新的科技计划管理体系，并明确提出政府不再参与项目管理，交由专业机构管理科技计划项目。在此过程中，可以参考借鉴国外在组建科技计划管理专业机构和发展第三方咨询服务机构等方面的做法与经验。 (3)需要根据国家战略需求合理安排政府科技投入经费比例。国外科技计划经费按基础研究、目标导向性科技计划、支持企业创新和基地与人才等分配经费，其中，基础研究约占15％，目标导向性科技计划约占55％甚至更高，企业创新和基地与人才则占相对较少的比例。由此可见，面向原始创新的基础研究以及服务目标和战略需求的重点研发计划与重要领域技术研发计划是这些国家科技计划资助的重点。目前，我国在推动科技计划优化布局的过程中，如何合理设置五大类计划的经费分配是有待解决的重要问题，国外政府针对不同类型科技计划的经费安排具有一定的参考价值。 (4)需要根据不同类型计划采取多元化的资助方式。国外政府根据不同科技计划的性质采取了不同资助方式。其中，基础研究和共性技术研究往往由政府财政资金直接资助，而面向企业产品研发的项目则采用了后补助、风险补偿、公私合作等多元化的资助方式。我国在推动科技计划的多元化资助方式上已作过许多积极的探索，并取得了一些宝贵的经验。资助方式在一定程度上影响科技计划实施的成效。因此，在新的计划体系下综合运用多种资助方式来推动国家科技计划的实施是未来我国科技计划管理的重要课题，而国外在科技计划管理中采取的新的资助方式包括公私合作等值得我国学习。
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