城镇化进程中的财税对策，本文主要内容关键词为：财税论文,城镇化论文,对策论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城镇化是人类文明进步的结果，是一个国家和地区现代化水平的重要标志。改革开放以来，我国城镇化速度明显加快，带动和促进了国民经济的持续快速增长，也为财政提供了丰富的税源。美国经济学家、2001年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨还把“中国的城市化”与“美国的高科技”并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素。但我国城镇化率落后于发达国家和世界平均水平，也滞后于经济社会发展水平与工业化发展水平，成为制约国家竞争力的“巨大瓶颈”。因此，国家将城镇化列为今后发展的重要战略之一，研究城镇化在当前具有十分重要的意义。财税政策作为一个行之有效的宏观政策工具，应当更加充分地发挥应有的政策效应，积极促进城镇化的加速发展。
一、城镇化对经济发展和财税收入的效用分析
城镇化是指随着经济发展，人们的生产和生活方式从传统落后的农村向先进的城市升级转化的过程。城镇化水平通常用城镇人口占总人口的比重来表示。从一定意义上来说，城镇化是工业化发展的产物，是经济发展到一定阶段的必然现象。美国著名经济学家西蒙·库兹涅茨曾指出：“一个国家进入现代经济增长的标志是经济增长的大大加快，一般也同时伴随着总人口中城市人口份额的加速上升”。著名经济学家H·钱纳里和M·塞奎因在《发展模式：1950～1970》一书中提出城市化与工业化比较的世界模型，从理论上描述了城市化与工业化的关系。该模型指出，发展之初的城市化是由工业化推动的，达到一定水平后城市化开始加速并明显超过工业化，到了工业化后期，工业化对城市化的贡献作用开始减弱。
城镇化进程对经济发展和财税收入增长的促进作用十分明显。发展经济学指出，城镇化水平与经济发展水平呈现出高度正相关性。这集中体现在城镇化水平与人均国民收入或人均GDP的高度正相关关系。即一个国家或地区城镇化水平越高，人均GDP水平就越高；人均GDP水平越高，城镇化水平就越高(见表1)。
表1 1999年全世界及按收入分类的国家或地区城镇化情况
人均GNI① 按PPP②计算的 城镇化率
(美元)
人均GNI(美元)(％)
全世界 5 0206 870 46
低收入国家 4201 870 31
中等收入国家
1 9805 200 50
下中等收入国家 1 2004 250 43
上中等收入国家 4 8708 770 75
低收入和中等收入国家
1 2403 610 41
高收入国家
26 400
25 690 77
中国 7803 550 32
资料来源：《2001世界发展指标》，中国财政经济出版社2002年版。
（注：①GNI：Gross National Income，即国民总收入。）
（注：②PPP：Purchasing Power Parity，即购买力平价。）
城镇化进程对经济发展和财税收入的促进作用主要体现在“量的扩张”和“质的转变”两个方面：
在量的扩张方面，城镇化的影响主要表现在“聚集效应”和“规模效益”上。一方面.城镇化进程促使交通、能源和基础设施建设、房地产业的崛起以及市政建设的加快等，有利于促进投资需求的增长，从而带动工业、建筑业、房地产业等相关产业的需求增长和迅猛发展，引发投资的乘数效应；城镇化通过发挥资金、人才、技术及产业的聚集效应，推动科技进步和产业升级，提高综合经济效益，形成长期持续的经济增长点，拉动国民经济整体增长。另一方面，城镇化过程中的人口聚集效应有利于扩大内需，推动经济持续增长。城镇人口消费水平明显高于农村人口，加快城镇化有利于增加社会商品消费需求，为经济提供持久推动力。例如，美国大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区三大城市区，其国内生产总值占全美的67％；日本的三大城市区，即大东京区、阪神区、名古屋区，国内生产总值占日本全国的70%。（注：王梦奎等主编《中国特色城镇化道路》，中国发展出版社2004年版。）经济决定税收，城镇化带来经济规模扩增的同时，必然会带动税收收入的相应增加。
在质的转变方面，城镇化促进了第二、三产业的快速发展，加快了产业结构的优化升级，为经济增长和财税收入提供了有力支持和后续动力。城镇化是工业化发展的必然结果，又为二、三产业的发展开拓了广阔空间，其进程直接促进工业、第三产业特别是现代服务业的飞速发展，可以从整体上改变国民经济三次产业的结构比例。发展经济学认为，随着资本密集化程度的提高和科学技术的进步，现代工业部门可提供的就业机会必将越来越少，大量的农村劳动力将转移到城镇服务业等第三产业领域。城镇化进程突破第三产业的快速发展所需要的人口规模和条件，即需要一定数量的服务对象，给第三产业带来了快速发展的机遇，创造了大量的就业机会。美国、日本等国经济发展实践也证明，城镇化与第三产业发展的相关性高于与第二产业发展的相关性，城镇化发展必将带来第三产业的大发展。
中国改革开放以来，经济发展与城镇化表现出同样的正相关性。1978年我国城镇化率仅为17.92％，此后稳步提高，1995年以来进入城镇化加速推进时期，2003年达到40.53％，年均增长1.44个百分点。目前，我国共有668个城市，容纳了36.1％的人口，贡献了70%的国内生产总值和80%的税收收入。（注：杨重光《改革开放以来我国城市化的回顾》，中国现代化研究论坛特邀报告之一。）珠三角、长三角等沿海发达省市的经济发展水平较高，城镇化水平和财税收入也相应较高。从广东省的情况来看，由于城镇化进程在珠三角起步较早，极大地促进了广东经济社会发展和产业结构升级，带动了广东省财税收入的快速增长，并连续十多年来位居全国首位(见表2)。1996～2003年间，广东税收收入年均增长21.54%，通过分析测算，GDP总量增长对税收贡献率达到87％，产业结构的优化升级对税收的贡献率达到13％。
表2 广东省生产总值、产业结构、城镇化与税收收入情况
年份 地区生产总值(亿元) 第一产业(％) 第二产业(％) 第三产业(％) 城镇化率(％) 税收收入(亿元)
1995 5 733.9715.1 50.2 34.7 29.28 641.80
1996 6 519.1414.4 50.2 35.4 30.56 879.88
1997 7 315.5113.5 49.9 36.6 30.99 982.91
1998 7 919.1212.7 50.4 36.9 31.191 096.07
1999 8 464.3112.1 50.4 37.5 31.191 355.20
2000 9 662.2310.3 50.4 39.3 31.181 841.63
2001 10 647.71 9.4 50.2 40.4 31.612 285.92
2002 11 735.64 8.8 50.4 40.8 36.182 528.81
2003 13 625.87 7.8 52.4 39.8 47.673 055.76
资料来源：广东省统计局《广东统计年鉴》，中国统计出版社相关年度出版。
此外，城镇化还有利于加快农村富余劳动力转移，增加农民收入，缩小城乡差距和地区差距；有利于拓展第三产业发展空间，创造更多的就业机会，缓解就业压力；有利于优化资源配置，统筹各方面协调发展，促进经济社会全面进步。因此，加速推进城镇化已成为今后我国经济社会发展的主要推动力。
二、我国当前城镇化及相应财税政策存在问题分析
尽管改革开放以来我国城镇化步伐不断加快，城镇化总体水平显著提高，但仍然存在不少问题，突出表现为“两个不相适应”，即城镇化水平与世界平均水平不相适应，与我国工业化进程不相适应。
与世界城镇化平均水平相比，我国城镇化率要低得多。根据世界银行统计，2002年世界城镇化平均水平为46％，其中，高收入国家城镇化率平均为75％，中等收入国家为62%，低收入国家为30%。我国城镇化水平不但远远落后于发达国家，也落后于世界平均水平，与经济发展水平相近的一些发展中国家相比，差距依然明显。
与我国工业化进程相比，城镇化滞后于工业化。一般认为，城镇化率与工业化率之比的合理范围是1.4～2.5，而我国2001年城镇化率与工业化率之比仅为0.69，比工业化进程滞后约20个百分点（注：齐良书编著《发展经济学》，中国发展出版社2005年版。）。如果按照钱纳里世界标准模型来算，我国城镇化落后程度更大。
虽然城镇化是一种内生性的经济社会演进，有其自身的客观发展规律，但政府仍可运用经济杠杆等手段对自然发展的城镇化施加影响。应该说，1994年的财税体制改革，初步建立了适应社会主义市场经济体制的财税体制，有力地支持和促进了城镇化的快速发展，伴随着社会主义市场经济发展而壮大的城镇层出不穷。但也应当看到，随着形势的变化和城镇化的加速发展，当前财税政策出现了许多不相适应的地方，改革有所滞后。主要表现在以下几个方面：
一是现行分税制下事权财权不相适应，不利于公共财政的建立、完善和城镇化的加速发展。由于事权与财权不对称，各级政府间的公共资源配置不尽合理，公民享受公共服务的权利、机会及分配还不尽公平，尤其是进城民工因身份所限，无法享受城镇人口的待遇和各项公共服务，城乡之间、大中小城市之间经济社会发展不平衡问题仍较突出。
二是城乡分割的财税体制下支农力度不够，“三农”问题成为制约城镇化的重要因素。城镇化的过程就是“农民进城”的过程，农民数量的减少才能从根本上解决“三农”问题。但在这个过程中，必须加大财政支农力度，提高农民收入水平，加快农业部门的现代化，防止城乡差别过大农民盲目流动引起“城市病”。
三是现行体制中城镇财政收入汲取能力不足，财税杠杆作用难以充分发挥。城镇化不光靠大中城市，还要靠小城镇建设，而现行税制中税收主要来源于产业的聚集而不是人口的聚集，财产税未成为地方主体财源，各级政府间的收入分配又过于注重集中，加上转移支付制度的不完善，基层城镇政府难以获得稳定的、能随人口增加而增长的财政资金渠道，缺乏推进城镇化各项公共设施建设的相应财力保障。
四是现行财税体制在调节收入差距、保障低收入群体基本生活需要等方面的功能不足。目前，我国居民收入差距仍呈扩大趋势，个人所得税等调节收入分配的税制尚未健全并充分发挥作用；社会保障税尚未开征，进城农民也未能被纳入城镇社保体系，不利于解决城镇化过程中城市正规部门和非正规部门分割的新二元结构；财政对教育等方面的投入不足，进城农民的素质难以适应城镇化对人的素质的需要。
三、发挥财税政策对城镇化的促进作用
党的十六大和十六届三中全会提出加快城镇化进程，到2020年基本实现现代化的奋斗目标，并将2020年城镇化率目标定为55%，这就意味着从现在起城镇化每年要提高一个百分点，即每年从乡村转移1 000万～1 200万的人口到城镇。借鉴国际经验，考虑中国国情，我国加速推进城镇化应坚持走政府推动和市场导入相结合的混合型城镇化道路，即政府要消除阻碍城镇化发展的体制和政策，充分运用各种调控工具和手段，创造有利于城镇化发展的体制环境、政策环境和发展规划。
财税政策作为政府宏观调控的重要工具，必须立足实际，找准定位，在推进城镇化的进程中真正有所突破，有所作为。
(一)改革完善分税制财税体制，增强地方在城镇化进程中的自我发展能力
一是要进一步明晰各级政府的事权和财权划分，在将事权下放给地方的同时把必要的则权划归地方，使地方有充分的资金满足城镇化所需的公共基础设施建设，做到财权与事权相统一。二是赋予地方适当的税收管理权限，使地方可以结合当地城镇化的不同模式和不同特点自主调节、配置地方资源。目前一些地方在有限的范围内下放财税管理权限和对地方给予适当财税返还或补助的做法，就很好地促进了县域经济发展和中小城镇的建设步伐。
(二)加快推进税制改革，创造有利于城镇化进程的税收环境
一是统一城乡税制，协调城镇化进程中城乡区域经济关系，促进城乡经济共同发展；二是按照公平优先、兼顾效率的原则改革调节收入分配的有关税收制度，如实行综合与分类相结合的个人所得税，调节城乡居民收入差距；三是改革、完善房产税、印花税、城建税等地方税种，积极研究开征统一规范的物业税，确定地方主体税种，为地方政府推进城镇化提供充裕资金；四是制定有利于就业的税收优惠政策，鼓励新型、高技术含量的劳动密集型企业发展，充分吸纳城镇化进程中的人口转移；五是研究制定促进县域经济、民营经济和中小企业发展的税收政策，促进中小城镇与大城市同步快速发展。
(三)调整财政支出结构，完善转移支付制度
日本战后的城市化率从36％左右提高到50%以上仅用了7年左右的时间，从1950年尚有45.2％的农村人口，到1992年农村人口只占总人口的5.8％，也只用了40多年的时间。（注：建设部副部长仇保兴在2002年全国城乡规划工作会议上的讲话，www.gzcc.gov.cn。）其基本经验就是加强教育和加大对农民等低收入阶层的补贴，在收入普遍提高的前提下，鼓励农民进城并成为城市居民。因此，日本农民的教育程度一直远远高于城市化水平。而我国多年来对教育和农村的投入一直不足，农民素质较低，城乡差别较大，一方面造成就业压力很大，另一方面企业招不到所需的技术工人，形成“民工荒”。因此，要不断提高财政对教育和支农的投入比例，为农民进城创造条件。同时，要完善转移支付制度，形成按照人口增加比例增加转移支付金额，增加财税收入的机制。
(四)完善社会保障体系，保证城镇化的顺利进行
目前我国的社会保障体系没有覆盖进城务工经商人员和失地农民在内，形成城镇化进程中的重大隐患。2003年底全国基本养老保险参保人数为15 506万人，不但人数较少，而且存在收不抵支的问题，需要中央和各级财政补助。仅2003年，各级财政补助基本养老保险基金就为544亿元，其中中央财政补助474亿元。（注：国务院新闻办公室《中国的社会保障状况和政策》白皮书，新华网2004年9月7日。）社会保障政策上的歧视待遇，使进城务工经商和失地农民处于城市的边缘地位，加之住房、医疗、子女教育等方面的限制，使之无法真正融入城市，无法转化为真正意义上的市民，这就背离了城镇化的初衷。因此，为了保证城镇化的顺利、平稳进行，必须尽快解决社保的扩面问题和社保基金的来源问题。开征社会保障税并继续加大财政对社保基金的注入，无疑是解决矛盾的最佳选择。