这是新一轮金融混业经营的开始——评美国金融监管改革法案及其影响，本文主要内容关键词为：这是论文,法案论文,美国论文,新一轮论文,金融监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法案规定，联邦保险办公室将负责甄别保险行业内的具有系统重要性的保险机构，将其建议给金融稳定监督委员，由委员会评估是否该将其视为“大而不能倒”的保险金融机构而施以更严格的监管要求，从而避免系统性风险的发生。
2001年“9·11”事件以后，美国实施长期的低利率政策，以房利美和房地美为代表的房地产商开始降低贷款的门槛，形成大量的次贷。这些次贷又经过复杂的资产证券化，成为次级债券，在各大金融机构之间广泛交易，并向全球扩散，最终酿成一场全球性的金融危机。为追逐高额利润，大型金融机构仰仗自身的规模优势，大肆进行高杠杆金融衍生产品的交易，被视为是导致这场危机的主要原因。为加强金融监管、重塑美国的金融体系，更好地保护金融产品消费者利益，避免危机重演，美国总统奥巴马于2009年6月公布《美国金融监管改革白皮书》，首次提出了美国金融监管改革的目标和措施。在之后长达一年的时间里，美国会众议院、参议院分别通过了不同版本的改革法案。2010年7月21日，奥巴马正式签署了两院统一版《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》(以下简称“法案”)，标志着历时近两年的美国金融监管改革立法完成。同日，高盛与美证交会(SEC)达成和解，接受SEC就涉嫌客户欺诈开出的5.5亿美元创纪录罚单；就在此前的7月16日，AIG被美国司法当局判处向俄亥俄州三大退休基金支付7.25亿美元和解金，罪名也是欺诈客户，至此，可以说，在白宫与华尔街的较量中，白宫取得了完胜，彰显了美国政府重构金融监管秩序的决心和勇气。法案是大萧条以来最严厉的金融改革法，将成为与“格拉斯-斯蒂格尔法案(《1933年银行法案》)”地位相当的又一金融监管基石。在未来一年中，美联储、证交会、消费者金融保护局等10余家金融监管机构将根据法案分别制定具体规则，全面完善美国金融监管体系和行业格局，将对全球金融监管和金融业发展产生深远的影响。
法案的主要内容
法案涉及美国金融市场的方方面面，大到大型金融机构的投资并购，小到信用评级的发布、衍生金融工具的清算和个人抵押贷款的发放，长达848页，以期通过把长期游离于监管之外的衍生品、对冲基金、私募股权基金纳入监管框架，对“大而不能倒”的机构提高监管标准，完善美国的金融监管体系，加强消费者保护等措施，从根本上避免危机再次发生和促进美国经济的复苏。
法案着力于解决两大核心问题，一是防范“大而不能倒”的金融机构带来的系统性风险。2008年下半年，贝尔斯登、雷曼兄弟等大型金融机构的倒闭引发了全球性经济金融危机。为避免其它陷入困境的机构再次走向破产，各国政府纷纷启动了不同救助方案，不约而同地采用了“用纳税人的钱为大型金融机构的错误买单”的做法，遭到了西方社会各界的强烈诋诟。因此，防止“大而不能倒”的大型金融机构因经营失败而再次引发系统性危机是这次监管法案改革的首要任务。二是防范大量高杠杆操作带来的信用风险。本轮危机的根源之一是金融机构为追求高额回报而不断创造出复杂的金融工具，使消费者和投资者在得不到充分信息披露的背景下购买与自身风险承受能力不相符的金融产品，进行大量高杠杆投资。因此，本轮改革加强了对具有高风险特征的衍生品、对冲基金、私募股权基金等领域的监管，同时，对金融产品透明度和信用评级可信度提出了更高要求，防范信用风险在金融体系内大量积聚。
为解决以上两大核心问题，法案从系统性风险、消费者和投资者保护、衍生品市场、住宅抵押市场监管、银行、对冲基金和私募股权基金监管、信用评级公司行为、美联储救市行为、华尔街薪酬体系等众多方面对现有的监管规则进行了调整和改革，主要内容可归类为：提高对“系统重要性”金融机构的监管标准、填补对对冲基金等金融行业的监管空白、对衍生品等金融产品的规范和约束、加强对消费者的金融保护和对原有监管机构和职能的重构五个方面。
法案对美国金融体系的影响
法案一改美国历来奉行自由市场经济的做法，代之以强有力的政府监管，充分体现了“强干预、增权力、补缺陷、堵漏洞、护民众”的特点，美国政府希望通过改革监管体系来重塑美国金融体系，促进美国经济的复苏，法案对美国金融体系的影响主要体现在以下四个方面：
一是进一步完善了美国现有的“双层多头”监管体系。首先，在联邦监管机构层面，增设金融稳定监管委员会、消费者金融保护局、联邦保险办公室等机构来强化联邦层级的监管，一方面提高宏观审慎监管水平，另一方面协调各州监管机构之间的矛盾与冲突，降低金融机构运营成本。其次，除中央银行职能和银行业监管职能外，法案赋予美联储监管大型综合金融保险集团的权力，在分业监管的大背景下做出了混业监管的创新性尝试，使美联储能够对AIG、美国运通、摩根士丹利和美林证券等在危机中出现问题的机构实施更为严格的监管要求，破解“大而不能倒”的难题。另外，消灭衍生品、对冲基金、私募股权基金、信用评级机构等领域的监管空白，限制金融机构持有大量脱离实体经济的复杂金融产品，避免风险集中爆发。
值得一提的是，在保险业监管方面，法案没有改变当前各州独立实施监管的现状，而是通过建立“联邦保险办公室”在全国范围内对保险行业进行监管协调，而不是只通过“美国保险监管官协会(NAIC)”等非政府组织从中斡旋，有利于统一不同州之间的行业标准，降低消费者成本，促进市场竞争和产品创新。另外，法案规定，联邦保险办公室还将负责甄别保险行业内的具有系统重要性的保险机构，将其建议给金融稳定监督委员，由委员会评估是否该将其视为“大而不能倒”的保险金融机构而施以更严格的监管要求，从而避免系统性风险的发生。
二是引发了美国金融体系产业组织型态的变化。法案吸纳了沃克尔法则，规定银行实体在对冲基金或私募股权基金中的权益合计不能超过其自身一级资本的3％，这就意味着像以高盛集团和花旗集团为首的一些美国银行只能对其发行的对冲基金和私募基金业务实施分拆，进而限制了大型金融机构的数量，使中小金融机构数量增加，使得美国金融体系市场集中度降低，产业组织型态更为均衡。
三是促使美国对冲基金、私募股权基金的经营定位和经营策略发生变化。在经营定位上，由于法案要求去杠杆化，原来大量从事高杠杆投资的私募股权基金和对冲基金必须调整之前的高杠杆投资策略，在一定程度上改变其承担高风险、追求高收益的经营定位，向基本的避险保值功能转变。在经营策略上，面对监管更加严格的美国市场，对冲基金和私募股权基金可能改变其经营策略，更加注重国际市场，提高在国际市场的募资、投资比例，特别是提高对亚洲等新兴市场的投资比重，减轻来自美国金融监管改革的压力。值得一提的是，法案确定的规则在未来可能上升为“全球准则”，对冲基金、私募股权基金将逐步被纳入各国金融监管框架之内，在全球范围内受到严格监管。
四是提高金融产品设计和交易的透明度，进一步保护消费者和投资者。法案将之前分散在各监管机构的保护消费者的权力加以集中，在美联储内部建立一个具有独立监管权的“消费者金融保护署”，确保销售信用卡、抵押贷款、信贷、发薪日贷款和支票兑换等金融产品的机构能就其产品提供明确的信息。这一监管措施有助于减少金融产品设计、销售环节中的欺诈行为，增加设计和交易透明度，让投资者和消费者明确知遭风险所在，培养其对风险的自我认识能力，避免消费者和投资者受到误导而购买与其风险承受能力、信用水平不相符的金融产品。
需要指出的是，虽然法案已经总统签署生效，但据美国商会统计，将会有533条新规定配合法案出台，规则制定将会持续一年，之后的生效、实施也将经历一个相当长的过程，华尔街的各大金融机构仍有相当大的回旋和游说空间；加之随着改革的推进，美国大型金融机构可能会在业务受限的情况下，面临盈利水平下降、国际竞争力降低等影响，一旦其波及到美国的国家利益，美国的金融监管部门是否能够继续严格执行对这类机构的监管要求，是否会进一步分拆陷入困境的大型机构的业务，新规则能够在多大程度上充分体现法案的精神和实质还有待观察。同时，法案本身并没有针对次贷危机的始作俑者——“两房”采取任何措施，令人们对法案的最终成效有所担忧，舆论普遍认为，在法案敲定后，“两房”改革已成为奥巴马政府的最后一块“绊脚石”。
法案的通过并不意味着金融混业经营的结束
虽然法案提高了对大型金融机构的监管标准，要求其对高风险业务进行分拆。但这并不意味着美国金融混业经营走到了尽头。从金融危机的原因来看，危机的根源是过度的金融创新而不是混业经营，法案引导了金融创新回归对冲风险、套期保值的本质，强制对冲基金实施去杠杆化。从金融监管体系来看，在长期实行分业、分层监管的基础上，此次改革法案要求美联储和金融稳定监管委员会对具有系统重要性的综合型金融机构进行监管，在一定程度上协调了分业监管和混业经营之间的偏差，进行了混业监管的尝试。从全球范围来看，混业经营仍具有较大的优势。欧洲大陆的全能型银行、超大型的保险金融集团、我国台湾地区的14家金融控股公司等都在市场竞争中有着自身独特的竞争优势，在2009年全球经济的复苏中有很好的表现。如在2010年财富500强的排名中，法国安盛集团凭借销售收入的快速增长，从2009年的排名第73位上升到第9位，盈利增长在全球列第2。由此笔者认为，这次法案的出台并不意味着美国金融混业经营的结束，相反，恰恰是美国新一轮金融混业经营的开始，美国的金融混业经营将在强有力的金融监管的促进下，进入一个更为健康的发展阶段。
法案对我国金融体系的影响
改革开放以来，我们一直坚持强化金融监管、稳步推进各项改革创新的做法，金融业成功抵制了亚洲金融危机和美国次贷危机的冲击。当前，我国金融业正处于一个“防风险、调结构、促发展”、金融综合化经营稳步推进的关键时期，法案的出台为我们强化正确的监管理念、探索和实践有中国特色的金融监管体系，稳步推进金融综合化经营步伐有着积极的意义。
(一)更加坚定了审慎监管、以监管促发展的理念
长期以来，我国在推进金融改革过程中，都是遵循积极稳妥的原则，正确处理金融创新和监管的关系，在分业经营、分业监管的环境下秉持审慎监管的理念，以监管促发展。美国次贷危机的爆发和法案的出台，再次验证了审慎监管和以监管促发展的理念的正确性，必将进一步坚定我国政府坚持审慎监管和以监管促发展的理念，在当前复杂的国内外经济环境中稳步推进和深化金融改革，防范化解风险。
(二)引导我国金融机构对综合经营持“审慎推进”态度，鼓励金融机构集中精力做好主业
虽然法案的出台并不意味着综合经营走到了终点，但对综合经营所可能引发的系统性风险必须有足够的重视，监管部门应对提前应对，确保综合经营在风险可控的基础上稳步推进。我国金融监管机构已将国内金融机构通过发债、募股快速筹集资本，通过跨业、跨境并购快速扩张，开展多元化经营所蕴含风险提高到新的高度。预计未来一段时间，我国监管机构将对综合经营持更为审慎的态度，包括银行系金融租赁公司、银行系保险公司、消费金融公司在内的综合经营试点的推进将更为稳妥。保监会方面，已在2010年将综合经营风险列为重点防范的五大风险之一。保监会主席吴定富表示，综合经营风险结构趋于复杂，关联交易增多，风险交叉传递的可能性加大，不宜过早过多的把精力转向综合经营，而应集中精力做好保险主业。
(三)可能会通过影响国际金融监管规则进而“内化”为国内监管规则
金融危机之后，IMF、国际清算银行等国际组织都在探讨新的金融监管框架，法案中确定的一些原则和做法，有些与新巴塞尔协议(“巴塞尔Ⅲ”)等国际准则有类似的地方，这些具有普适性的规则将有可能变成国际规则，再通过“内化”变成国内法的准则，进而对我国的金融监管产生直接的影响。7月28日，包括中国在内的全球主要央行和监管机构就新巴塞尔协议达成初步一致，在其中首次引入“杠杆率”标准来约束银行业(杠杆率被设定为3％，即银行总资产不得超过一级资本的33倍)。受此影响，我国银监会主席刘明康也在二季度经济金融形势通报会上透露，即将引入杠杆率指标，对当前以资本充足率为核心的监管体系构成良性补充。目前，银监会正与多家银行共同做定向测算，之后确定具体杠杆比率。
(四)对深化我国的分类监管发展有一定的借鉴意义
法案对总资产超过500亿美元的全美36家“系统重要性机构”单独制定法规，从资本金、杠杆率、流动性和风险管理水平等方面从严监管。法案中规定的500亿美元，相当于3000亿元人民币的资产规模，国内的大型国有银行、政策性银行、股份制银行和保险公司都满足这一标准，都符合法案中提到的“具有系统重要性金融机构”的定义。我国金融监管部门已经在监管实践中采取了分类监管的做法，如银监会已采取了一系列措施，对五大国有银行提出更高资本充足率和拨备要求。保监会也自2009年1月起，建立保险公司分类监管制度，根据风险程度将保险公司分为四类，统筹偿付能力、资金运用等专项监管。今年5月，又出台《保险公司分支机构分类监管暂行办法》，对保险公司分支机构进一步实施分类监管。证监会也已自2007年开始根据资本充足、动态风险监控、信息披露等六类指标对证券公司进行分级评价与监管。法案的出台对我国金融监管机构进一步完善当前的分类监管模式，进一步细分监管等级，提升分类监管的有效性，有一定的参考和借鉴意义。
(五)对我国主权投资基金在美国的投资有一定的影响
金融监管改革法案赋予了美联储对金融控股公司进行并表监管的权力，其监管职权可扩展至该控股公司的母公司及其所有附属子公司。根据这一规定，持有大量摩根斯坦利股票的中国汇金公司及其母公司中投公司将有可能被美联储视为银行控股公司，要求其在美联储注册并接受监管。而且，除持有摩根斯坦利股票外，汇金公司还参股国内的六家大型商业银行、两家证券公司、两家综合性机构和一家再保险公司。其中除国开行、光大银行、中再集团外，汇金公司参股的四大行均在美国设有分支机构，这使得汇金公司更加符合美联储对银行控股公司的定义。为了避免受到额外监管而提高成本，中投公司已自7月21日开始，连续5个交易日抛售了1460万股摩根斯坦利股票。股票出售后，中投对大摩的持股比例已自6月18日的11.64％，下降至7月末的9.5％，完成了将持股比率低于10％的目标，从而避免了被美联储认定为银行控股公司而进行额外的信息披露。
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