我国地方政府户籍制度改革的比较分析_非户籍人口落户城市论文

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      党的十八届三中全会提出：推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业人口转为城镇居民，创新人口管理，加快户籍制度改革。之所以讲户籍制度改革在中国是一个历久弥新悬而未决的热点问题，主要缘于3种争论：(1)认为中国的城镇化滞后于工业化，导致城市经济建设的各类资源供给不足，最终影响国家整体经济发展，因此，必须改革户籍制度以提升城镇化率，促使城镇化与工业化匹配，服务国家经济建设。(2)认为现有户籍制度本身已不是问题，当前的户籍制度事实上已经无法阻止农民进城，常住人口的城镇化速度已经很高，不存在与工业化不匹配的问题，主要是户籍制度附着的各种不平等利益，导致外来人员未能市民化，因此，改革户籍制度的本质是改革户籍制度附着的不平等利益，尤其要破除城市“原住民”的特权利益，以实现外来人员与城市市民同权同利，这既是行政管理层面的问题，更涉及政治合法性层面的问题。(3)认为对现行户籍制度改革实践的种种诟病都过于理想化，未认真考虑户籍制度改革面临的现实环境，中国的户籍改革实践虽然问题不少，但无可厚非。

      学术界对中国户籍制度改革的研究主要从历史与国别比较、动力机制、运行功能、目标与路径4个方面展开，但关于户籍制度改革的地方个案研究则比较薄弱[1]，尤其是缺乏系统深入的地方个案对比研究。本文对国内地方政府户籍制度改革的典型样本进行深度对比分析，期望更有助于深入推进当前我国的户籍改革实践。

      一、案例述要

      本文选取成都、重庆、郑州、中山4个城市户籍改革案例进行对比研究，选取这4个案例的依据在于：首先，这4个案例从地理位置上横跨中国东、中、西部，具有区域代表性；其次，这4个案例既涉及城乡二元体制，也涉及城市二元体制，内容比较全面；再次，这4个户籍改革案例在国内影响较大，极具现实意义。

      (一)成都市户籍改革的核心举措

      在中国现有的户籍改革实践中，成都市户籍改革被认为是最彻底的户籍改革案例。成都市户籍改革的核心举措主要包括：(1)统一户籍。分为统一称谓与统一利益2个阶段。2004年，成都已经取消“农业户口”和“非农业户口”的划分，统一登记为“居民户口”，但当时城乡失衡的资源配置与权力差别并未改变[2]。2007年6月，成都市获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，拥有了部分先行先试的优惠政策。2010年11月9日，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》(以下简称《意见》)，从体制机制创新上提出了12条具体措施，明确规定城乡户籍在失业救助、社会保险、住房保障、低保标准、计生政策、学生资助、退役安置7个方面利益统一。需要注意的是，这7个方面的适用范围及执行时间均作了明确界定，基本原则是“同等条件同等待遇”，并非完全的城乡同等待遇。(2)户随人走。《意见》明确规定，建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，户口随居住地变动而变动。同时，建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。(3)自愿转户。政府不进行转户指标考核，农民自愿选择是否转户。(4)双向流动。城乡居民之间可自由流动，居民身份可互换，可自由选择城市居民待遇或农村居民待遇。

      (二)重庆市户籍改革的核心举措

      在中国现有的户籍改革实践中，重庆市户籍改革被认为是最激进的户籍改革案例。重庆市户籍改革的核心举措包括：(1)自愿转户。各级政府出台相关文件，要求辖区内所有农村户籍人员本着自愿原则转户成为城市居民，通过新闻媒体进行广泛宣传。(2)土地过渡。相关文件规定：对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权；鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房；对自愿退出的一次性给予补偿，今后征地时不再享有补偿权利；过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。(3)目标评价。户籍制度改革启动后，重庆市政府下发了各区县(自治县)的转户群体调研数据，在工作推进过程中，以此作为参考目标，对区县(自治县)和全市的户籍改革情况做出评价。(4)退三进五。农民转户后，“脱下”宅基地、承包地、林权地“三件衣服”，“穿上”教育、住房、养老、医疗、就业“五件衣服”，以解决转户者的后顾之忧。

      (三)郑州市户籍改革的核心举措

      在中国现有的户籍改革实践中，郑州市户籍改革通常被认为是最宽松的户籍改革案例。郑州户籍改革分为3个阶段。

      2001年11月-2003年12月为第1阶段。此阶段户改的核心内容是“有条件落户”：(1)投靠亲属的入户条件。夫妻分居3年以上，一方在郑州有常住户口的；男性超过60周岁、女性超过55周岁、身边无子女、需要到郑州投靠子女生活的；现为郑州市居民的子女、户口在外地、年龄在16周岁以下的(在校学生年龄可放宽到18周岁)。(2)出生入户的条件。郑州市居民的新生婴儿可以随父或随母在郑州入户；非婚生子女经调查证明有血缘关系的可以随父或随母入户。(3)购买商品房入户。根据所购房屋的建筑面积确定入户人数：建筑面积56 m[2]可迁入本人和直系亲属2人；90 m[2]的可迁入3人；120 m[2]的可迁入4人；150m[2]的可迁入5人。(4)针对投资者入户的情况，郑州市也作了详细规定。在郑州市连续经营3年以上、每年纳税金额达到3万元以上的，或1年纳税达到10万元以上的本人及与其共同居住生活的直系亲属可入户。

      2004年1月-2004年7月为第2阶段，共8个月时间。此阶段户改的核心内容是“进一步放宽投亲入户条件”，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制。但当时政府并没有下达专门的文件，只是决策层表态：来投亲靠友的，只要看不出是假材料，就可以放行。学术界谈及的郑州户改案例，主要针对此阶段而言。

      2004年8月至今为第3阶段，此阶段是向第1阶段的回归。迫于城市管理的压力，郑州市在2004年8月停止了按固定住所迁移登记、放宽亲友投靠的户口新政，此后的户口迁移登记，依据的是2001年以来执行的需就业、购房等条件落户的管理制度。

      (四)中山市户籍改革的核心举措

      在中国现有的户籍改革实践中，中山户籍改革通常被认为是入户门槛最高的户籍改革案例。中山市是全国第1个试行外来人员“积分制”入户的户籍改革案例的城市。中山市的积分制入户主要包括如下举措：(1)户籍改革对象。本人户籍不在中山市，已办理《广东省居住证》，在中山市连续工作1年以上(含1年)、纳入就业登记、缴纳社会保险的，由本人申请并经市流动人口管理办公室核准的流动人员，纳入中山市流动人员积分制管理范围。(2)积分标准。流动人员积分制管理计分标准由3个部分组成，即基础分、附加分、扣减分，其中基础分指标包括个人素质(省标)、参保情况(省标)和居住情况(市标)3项内容；附加分指标包括个人基本情况(省标)、急需人才(省标)、专利创新(省标)、表彰奖励(省市标)、社会贡献(省市标)、投资纳税(市标)、卫生防疫(市标)和儿童随行卡办理(市标)8项内容；扣减分指标包括违反计划生育政策(省标)和违法犯罪(省标)2项内容。上述各项内容再细化为具体标准。另外，为引导入户人口合理布局，在实际执行过程中，中山市对申请在镇区入户者增加30%奖励分。(3)全省统筹。积分制在全省推广后，中山市积分标准分为省标与市标2种(前文已注明)。(4)划线入户。中山市统一制定全市当年入户指标，分配到主城区及各镇区，根据入户指标并结合当年申请入户情况确定各地的入户积分标准线，申请入户者达到标准线及以上积分的就可入户。

      二、比较分析

      (一)改革措施比较

      在政策对象上，成都市户籍改革对象主要针对辖区内城乡人员。《意见》明确规定：成都城乡居民在全域成都行政区范围内统一户籍，实现自由迁徙，充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利。可见，成都市的户籍改革并非只着眼于农民进城，同时还兼顾市民下乡，政策受众是辖区内的所有居民，政策对象在辖区内全覆盖，但辖区外人员未纳入户籍改革范围。重庆市户籍改革对象只针对辖区内农村户籍人员，特别是农民工群体，辖区外来人员未纳入政策范畴，并且是单向度的农民进城，不涉及市民下乡问题。郑州市户籍改革对象针对辖区内外城乡人员，符合一定条件即可申请落户郑州市区，不将其原始身份性质作为入户条件。中山市针对辖区外城乡人员，只要达到一定积分即可申请中山市域范围内的城市户籍，具体包含落户到市区及各镇街。中山市“积分制”户改政策之所以未将辖区内农村户籍人员纳入户籍改革范畴，是因为其地处中国经济发展前沿地带，经济实力雄厚，城乡差别非常小，甚至在某些地方出现城乡经济发展水平“逆差”现象，特别是城乡结合地带的农村综合生活水平甚至高于城市，多数农民并没有转户意愿。

      在政策强制性上，四地转户政策的表述均秉承“自愿转户”原则，但仔细分析会发现，各地的“自愿转户”存在巨大差异。重庆市的政策设计存在内在矛盾：一方面，对转户对象坚持较彻底的“自愿转户”原则，从户籍转变到土地保留政策都非常宽松，但此规定却与《土地法》和《土地承包法》等法律存在冲突。依照《土地法》和《土地承包法》关于进城农民退出了集体经济将不能享有只有农村集体成员才能有的土地权益的规定，“依法自愿”只能理解为：3年内自愿退地，3年后城市户口和农村土地只能择其一，保留土地则须将户籍转回农村[3]。另一方面，又明确要求对辖区内各区县转户的“数量目标”进行评价，转户的政绩考核色彩非常强烈。正因为如此，重庆户改政策的“柔性”设计与“刚性”执行之间存在强烈的对比，在政策执行初期一度导致社会舆论对该政策合法性的强烈质疑。相比较而言，其他3个地方政府的户籍改革均不存在强制转户的问题，郑州市的后期户籍改革政策以及中山市的“积分制”户籍改革政策更具有程度不同的限制转户色彩。

      在政策稳定性上，成都市的户籍改革政策稳定性较强，出台之后并未遭遇政策执行阻滞，政策基本无变动。重庆市的户籍改革政策由于执行初期较为激进，转户遭遇较大阻力，后续政策执行做了调整，核心内容是农民进城不以“土地退出”为代价，并坚决秉承自愿转户原则。郑州市的户籍改革政策执行初期，由于其宽松的落户政策导致城市管理不堪重负，便立即收紧落户政策以缓解城市管理压力，其政策变动性较大。中山市采取的“积分制”入户，实质是实行人才选拔性落户政策，落户条件相当高，未带来城市管理上的压力，除了后期对积分指标项目有细微调整外，政策无实质性变动，政策稳定性很强。

      在农民的土地去留问题上，上述4个样本存在显著差异。成都市对农民的宅基地、林地、承包地采取“确权上市”的方式，即确认农民土地的使用所有权，农民转户后土地产权不会丧失，但同时为了形成土地规模的集中，又通过各类优惠政策鼓励农民退出土地。政府将农民转户后形成的空置土地主要用于2个用途：一方面，进行市场交易，通过招商引资的方式，进行土地流转以进行集约化经营，农民可以分得土地市场交易费用的部分收益，这个收益是除去政府在土地管理中的投入费用之后的份额，其折算后的每亩土地单价超过各地常规的政府对土地的征收价格；另一方面，将自愿退出的部分土地以“土地置换”的方式，获取新增城市建设用地，解决城市扩张的用地需求。重庆市对转户农民的“三件衣服”采取3年过渡期，然后自愿退出的方式，但从法理上讲，3年后，农民对土地与转户只能选择其一，但3年后土地究竟如何处置，目前并无最终的政策界定，从官方到民间均有走一步看一步的心态。郑州市与中山市均对农民转户者的土地问题未作明确要求，不存在“土地换户口”的问题。上述区分简要汇总见表1。

      

      (二)改革绩效比较

      诚如迈克尔·斯克里夫恩所言：不要以为政策绩效评价只是一种意见或感受，最为重要的是，评价来自于事实与逻辑[4]。综合现有文献，考虑到户籍改革政策的特殊性，本小节采用4E评价法进行评价。4E评价法的优点在于能综合评价公共政策的工具理性与价值理性。具体而言：(1)经济(economy)。指政策投入情况，主要指经济成本，经济成本越低，经济性越高。(2)效率(efficiency)。指政策单位产出与单位成本之比等方面，比值越大，效率越高。(3)效果(effectiveness)。政策预期目标的达成程度，达成程度越高，效果越好。(4)公正(equality)。指政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本公正分配的程度。其中前3个指标属于公共政策的工具理性诉求，后者属于公共政策的价值理性诉求。

      在经济性投入成本上，据公开资料显示，成都的户籍成本经历了多年积淀，成本逐年分摊，根据成都市政府的测算，如果成都市600万农村人口有一半变成市民，总共需要投入大约6 000亿元左右，主要涉及各类新增人口的有形与无形的基础设施建设投入，比如住房、医疗、教育投入等，人均转户成本约10万元。重庆市到2020年的预计转户指标是1 000万农村居民，按全部整户转移、全部退出土地测算，重庆市户籍改革总成本大概需要4 000亿元，主要包括农民取得城镇居民身份的费用，具体涵盖就业、养老、住房、医疗、教育等方面的投入，另外，还包括农民退出承包地、宅基地及农房退出的补偿资金，人均成本约7万元。郑州市户籍改革的成本人均转户成本约8万元左右，转户后其因城市教育等公共资源不堪重负而紧急停止宽松户籍改革政策，表明其转户后的经济成本是高昂的。相对而言，中山市的积分入户政策成本较低，如果不计入各项基础设施投入，每增加一个外来务工人员入户，公共财政每年需多支出1万元左右，由于能入户者本身大都已经具备住房、学历、职称、业绩等软硬件条件，是外来流动人口中的“精英群体”，由于落户门槛的高标准，政府并不需要支付太多成本。

      在时间性效率上，据公开资料显示，成都市放开自由迁徙，并没有造成农民大量进城的情况出现，近年来除去土地被征用等被迫转户情况，成都市自愿主动进城落户的农民每年大致200人左右，其转户效率非常低。重庆户籍改革初期一年半急风暴雨式的转户政策导致300余万人转户，转户效率非常高，但目前每年转户人数在30万人左右(含区县因为开发建设而转户的)，以农民工群体为主，如果扣除因开发建设转户情况，自愿转户者非常少。郑州市的户籍改革在8个月的全面放开户籍管制后，市区人口猛增38万，平均每月转户近5万人，转户效率非常高。中山市5年来共2万人左右通过“积分制”入户，平均每个月转户300人左右，由于不涉及“土地退出”问题，多数外来流动人员转户积极性较高，但能落户者较少，曾连续几年出现指标未用完情况，转户效率较低。

      在转户后的经济带动效果上，4个城市的户籍改革对经济拉动的效果均不明显，但成都与重庆的土地运作方式对经济拉动效果较大。以重庆市为例，其转户农民“进城”对消费的拉动目前并未达到预想的效果，相当一部分农民因为“进城”后生活基本开销大大增加，反而减少了对工业产品的消费，但通过“土地退出”建成的两江新区对经济拉动效果显著。两江新区管委会的统计表明，两江新区2013年1—9月，规模以上工业企业实现产值2449.79亿元，同比增长34.1%，比重庆市平均水平高20.5%[5]。在郑州市的户籍改革中，外来者转户的目的大都是为了享受城市优良的公共资源，特别是教育、医疗等公共资源，2004年，在郑州市以投靠亲属住所的落户者大概有10万人左右，而小孩和老人占了很大部分，尤其是18岁以下的学龄儿童，占了投靠亲属入户者的一多半，儿童的父母是否在郑州工作、在郑州纳税，则无从统计，“一家两户”现象非常突出[6]。中山市户籍改革外来转户者也大都是为了享受城市优良的公共资源，主要是小孩接受教育与老人享受医疗资源，其对经济拉动效果同样非常式微。

      通过上述分析可以看出，在经济拉动方面，靠转户人员的城市消费对经济拉动的效果都不明显，但转户后的“土地经营”对经济拉动效果显著。成都市与重庆市的户籍改革都具有强烈的“土地财政”色彩，只是形式有所不同。据此，似乎可以推论：就中国现阶段而言，户籍改革中的人员流动对经济拉动效果都不显著，唯有户籍改革中的土地经营才具有显著的经济效应。这个推论是否正确，有待方家进行研究。

      在政策的价值取向上，4个城市的户籍制度改革的自利性倾向均非常明显。成都市与重庆市的土地经营思路、郑州市的提升城市人口及经济首位思路、中山的人才选拔思路，在城乡统筹发展的公共利益诉求背后，无一例外均伴随着强烈的政府政绩利益诉求。相比较而言，成都市的户籍改革政策只是不以农民强制退出土地为代价以及不设置高条件的落户门槛，在形式上显得更为温和，但农民土地集中流转经营后的风险依然广泛存在，只是在中国当前官员频繁流动任职的现实情况下①，地方政府并未过多考虑此问题。

      三、讨论与启示

      综合上述分析，4个城市的户籍改革各有其成功与不足之处，户籍改革政策的技术理性与价值理性均未能很好兼顾，地方政府户籍制度改革的自利性色彩均较浓厚，这些问题的产生，既有共性原因，也有个性差异。理论分析的价值在于把握普遍规律，基于对比分析得出的共性结论，可以给我国未来深入推进户籍制度改革提供重要启示。

      (一)尊重转户者意愿，回归户籍制度的社会管理属性是根本出路

      从本质上讲，作为一种政策制定，户籍改革就是对人的改革，是对人们占有社会资源份额的一次重新调整，是社会利益的权威性分配。通过对上述4个城市户籍改革的对比分析可以发现一个明显的现象：凡是要求征用土地才能转户的，不管通过什么方式征用土地，农民的转户意愿都不高，比如重庆市与成都市，自愿转户者都非常少；凡是不要求征用土地就能转户的，农民转户意愿则很高，比如郑州市与中山市，自愿转户者非常多。此现象与国内其他城市的户改类似：怕失去承包地是已进城农民不希望农转非的首要原因[7]，只有在城市有了较稳定的工作和收入，同时又具有城市居民相同的各项权利，进城农民中的大部分人才“可能”考虑完全放弃土地，转户为城镇居民[8]。因此，户籍制度改革对劳动力流入城市影响微弱，农民工流动主要受经济条件和自身条件的影响，户籍改革成效非常有限[9]。作为农耕文明起源的中国，必须对农民土地这一事关农民核心利益的问题作出科学决策，才可能平稳有效地推进户籍制度改革。

      事实上，农民的土地权益归属是现阶段户籍制度改革的底线保障，只要确保这一底线，户籍制度改革就不会有大的风险。有论者认为：不以“土地退出”为代价会使转户农民享受双重福利，这对城市居民不公平。但事实上并非如此，长期以来，“以农援工”等政策使城市对农村的亏欠太多，给农民保留土地的待遇并不足以偿还历史旧债，多数的农业耕种更多的是满足基本生存需要，并无显著经济效益；另一方面，可以采取渐进退出方式，让转户农民的生存能力与权利待遇在真正实现市民化之后，再逐步退出土地，虽然这种做法违背了《土地管理法》和《土地承包法》的相关规定，但法的本质是法的精神，而非法的文本，应允许对某些文本法的适度突破。

      (二)遵循各地实情，渐进式推进户籍改革是唯一正确的现实选择

      1.因地制宜推进户籍改革

      这虽然是个老话题，却在实践中具有新意。以郑州市户籍制度改革为例，其失败的原因并不在于其全面放开落户限制，而在于其改革脱离了市情。事实上，郑州市的户籍制度改革并非“激情”决策，而是酝酿、考察了浙江省奉化市的经验长达4年之久。浙江省奉化市是全国第1个面对辖区内外人员全面放开户口的城市，从2000年开始，已坚持几乎完全放开落户限制14年左右，并取得了良好效果。但其成功的原因在于，作为一个县级市，奉化市面积不及郑州市的1/20，人口只有郑州市的1/10，其城市影响力及对外来人口的吸引力也不及郑州市，因此，奉化市放开户口落户限制至今只新增5万人左右，而户籍改革前的城市常住人口也仅有8万人左右，城市的公共资源及公共财政足以承载新增人口。而郑州市却由于省会城市的巨大吸引力，放开户籍制度半年左右便涌进近40万人，人口的“井喷”导致城市管理不堪重负。因此，郑州市的户籍改革失败并不能证明全面放开户籍制度是错误的，只能说明户籍改革应充分考虑城市自身情况，出现“南橘北枳”现象应引人深思。

      2.渐进式推进户籍改革

      如何渐进推进？目前主要有3种观点：(1)就业地落户。以是否在当地“合法稳定”就业，作为公民户籍迁入的唯一标准[10]。(2)分阶段推进。按人口类别划分先后顺序，逐步城镇化。户籍制度改革要采取“分类指导，因城而异，因群而异”的原则，优先将拥有稳定劳动关系，并长期生活在城市的所谓“沉淀型”农民工流动人口转为城镇居民[11]。或者采取先高学历者、次高技术者、再低技能者，最后面向所有移入人口的转户顺序[12]。(3)非户籍制度改革方式。即就地城镇化，农民不仅要进入老城区、新城区，还要进入以新农村为基础发展而来的公共设施较齐全的新社区，以避免传统城镇化由于“城市病”而造成的“反城市化”倾向[13]。

      对于第1种观点，其弊端在于“合法稳定”就业的落户门槛太低，未考虑对城市的分类管理，如果过多的“合法稳定”就业者都涌向大城市及特大城市落户，就必将会有“拉美城市化陷阱”再现。事实上，现在的高房价等市场手段都无法阻止大量的外来人口涌向发达城市，如果一旦采取低门槛的政策放开户籍控制，后果更不堪设想。对于第2种观点，“分类指导，因城而异，因群而异”的原则是正确的，但应明确具体标准而不是笼统界定。同时，对稳定劳动关系并长期生活在城市的所谓“沉淀型”农民工流动人口城镇化问题也应具体分析，要重点评价其实际生存能力而非单纯的居住时限。另外，以学历、技能而论的转户顺序安排也不能搞一刀切，同样应重点考察其实际生存能力。对于第3种观点，这种“逆向思维”的方式非常值得借鉴，以前多数论者的就地城镇化，均是指在出生地所在县域城镇落户，即“离土不离乡、进厂不进城”，此论提出新型农村社区建设的新思路是一种创新。

      任何单一思路都会存在不足，组合式户改思路才是可取之策。具体而言，首先应严格贯彻党的十八届三中全会《决定》渐进户籍改革的政策精神，对不同人口规模城市分类推进户籍改革，而不是一刀切地放开或限制，并应明确转户条件的具体标准。由于中国的人口基数太大，18亿亩耕地红线必须确保，这不是这一数据是否科学的问题，而是事关粮食安全的国家战略判断问题，并且由于城市是一个不完全系统，不能自给自足，城市的发展须臾不能离开农村，因此，不能简单地以国外发达国家的城市化率为标杆，导致形而上学地过分强调公民权而整体性地放松户籍控制，中国的城市化率必须低于发达国家的城市化率才是正确的选择。有观点认为：2050年左右中国的城镇化率将超过80%[14]，笔者认为：如若实现绝非幸事。其次，对于涉及转户人群的优先秩序问题，应结合城市发展需求与个体经济能力综合评价，并明确具体可量化的评价标准。最后，在户籍制度改革的同时，不能忽视“反户籍化改革”的思路，即新型农村社区建设，以促进户籍制度改革及城镇化的科学推进。事实上，如果城乡真正实现公共资源的均衡化配置，就不可能导致农民对城镇趋之若鹜，因此，新农村建设同样是解决中国户籍制度改革问题的重要举措。

      (三)中央层面制度推进，统筹配套政策衔接是户籍制度改革的关键举措

      传统的中国农村正在扮演一个“人口持续下降”的新角色以及农民居住权、土地权和政治权利之间的相互关联，导致户籍制度改革将是一个复杂的过程[15]。但复杂性并不仅限于此，中国的社会等级分层结构[16]、经济发展导向、政绩考核方式等都对户籍制度改革产生深远影响，因此户籍制度改革的深化将依赖于更广泛的现实格局调整与多领域改革互动[17]。当前应从3个方面着手推进户籍制度改革。

      1.推进户籍立法工作

      十八届四中全会《决定》专题阐释了依法治国问题，推进户籍制度改革的核心在于户籍立法，在国家立法层面，应尽快出台户籍法及相关配套立法，以保障公民迁移自由，实现由户籍管理为主向身份信息管理为主的转变，回归户籍制度的社会管理属性[18]。

      2.改革政绩评价体制

      政绩考核对地方政府行为具有绝对的引领作用，体制中的任何人都必定是体制化的人，由于地方政府的“钱袋子”与“官帽子”均掌握在上级政府、最终是中央政府手中，只要政绩考核导向不变，各地户籍制度改革的自利性就不可避免。在经济新常态发展的趋势下，应进一步改变“经济建设”与“社会稳定”这种两极独大的政绩考核内容，强化社会公平类指标考核，比如提升城乡居民公共资源建设均等化指标权重，提升城乡公共财政的社会性支出指标权重等。

      3.改革社会保障体制

      这是户籍制度改革的重中之重。(1)推进全国范围内的社保转接对接。目前不能在全国范围内实行统一的社保转接，其困难不在于技术操作层面，而在于现行体制下各地区之间的利益纠葛，行政技术难以改变地方政府过于强化本位利益的价值观，这需要上级政府施加必要的行政力量予以推进。(2)加大中央财政转移支付力度。1994年，“分税制”改革后，政府纵向层级间财权与事责不对称现象比较突出。地方政府支出占全国公共支出的比例由1994年的69.7%提高到2011年的84.9%，地方政府几乎承担了除国防和外交中央专属开支以外的全部公共支出[19]。在现阶段不可能根本改变既有财税体制的情况下，中央政府应加大财政转移支付力度，以缓解地方政府的社会保障压力，从而推动户籍制度改革。有学者的测算结果表明，中国目前社会保障各方面的支出占财政支出的20%左右，发达国家社会保障支出一般要占财政支出的50%以上甚至60%[20]，根据我国当前的财政能力，可提升空间非常大。

      四、结束语

      户籍制度改革既事关经济发展问题，更涉及政治公平问题，从深层次的角度看，政治待遇的公平将是经济发展的持续动力。通过对上述4个地方户籍制度改革的比较分析发现，现有地方政府户籍制度改革的政府自利性倾向较强，很大程度上将户籍制度改革作为谋求地方经济发展的政策性工具，而“以人为本”的价值理性诉求较为缺失，这对短期的经济发展和社会稳定有利，但长远发展前景并不明朗，导致该状况既有地方政府自身原因，更有地方政府之外的宏观体制原因，户籍制度改革受多方面因素制约。因此，要推进以“人”的城镇化为核心的户籍制度改革，同时降低户籍制度改革的相关风险，当前的核心举措应该是地方政府应充分尊重转户者意愿并严格执行户籍制度改革的城市分类管理原则，在国家顶层设计方面，应重点着力于政绩评价体制以及社会保障体制方面的改革。

      ①相关调查显示，干部调动频繁，官员任期制执行率仅1%左右，这在客观上导致官员对短期经济政绩的强烈诉求。[2015-05-06].http://news.qq.com/a/20050321/000052.htm.

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