村民会议与直接民主，本文主要内容关键词为：村民论文,民主论文,会议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、承载着直接民主的理想
通过群众自治实行基层直接民主，是在1982年宪法和1987年村委会组织法（试行）制定以及村民自治制度在全国推行之时，我们党和国家领导人或集体曾经指明或提出的一个理想。1981年中共党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，在总结历史经验的基础上明确提出：要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1987年村委会组织法（试行）（草案）在六届全国人大第23次会议审议之时，彭真围绕着村委会的问题作过一长段经典的论述，题目就是《通过群众自治实行基层直接民主》。彭真指出：人民如何行使民主权利，当家做主？这是一个很大的根本的问题。最基本的是两个方面：一方面，人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家做主办理，我们社会主义民主的健全就缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。①
由于彭真并没有严格地界定什么是直接民主，并且从他的上述论述中很容易引申出在基层实行直接民主、在基层之上或高层实行间接民主的结论，因此我国的一些学者对直接民主赋予了较为宽泛的含义。如柳飒认为，村民自治是一种在农村基层社区实施的直接民主。这一基层直接民主通过村民会议、村代表会议、村选举委员会、村级直选等形式来表现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民代表会议是实现村级直接民主的一种理想制度。村民直选是一种基本的直接民主形式。②
而这种宽泛的理解，很可能是误解，且不说通常政治学理论关于直接民主的严格界定，仅就村委会组织法的立法者（部门）和执法者（部门）对村委会组织法的解释而言，显然村级直接民主并不包括村民代表会议等形式。2000年11月6日至8日，全国人大内务司法委员会在北京主持召开了一个“贯彻执行村民委员会组织法研讨会”。会议的宗旨之一是力求正确理解村委会组织法。参加会议的不仅包括全国人大内务司法委员会的领导成员，还包括全国人大常委会的一个副委员长、一个秘书长和一个副秘书长，包括中央组织部的一个副部长和民政部的一个副部长，包括各省、自治区、直辖市人大内务司法对口机构负责人和组织、民政部门的实际工作者。会议认为：村委会组织法的基本精神是村民实行直接民主。根据该法的规定，村民会议是村民实行民主自治的权利基础和基本形式。只有在人数较多或者居住分散，召开村民会议比较困难的村，才可以召开村民代表会，而且只能讨论村民会议授权的事项。在法律实施中，凡是条件具备，能够直接召开村民会议的地方，都应当用村民会议的形式决定村内的重大事项。在执法过程中，有些地方用村民代表会替代村民会议，不召开村民会议，或者由村民代表会决定村内一切重大事项，这种做法是与立法宗旨不相符的。③由此可见，在村民自治立法和执法部门的人员看来，村民实行直接民主的形式就是村民会议，用村民代表会议来取代村民会议是与村委会组织法的基本精神相背离的。
正是本着通过群众自治实行基层直接民主的精神，从试行的村委会组织法到正式颁布的村委会组织法，从国家法律到省级法规，对村民会议这一村民自治的直接民主形式都重点作了规定。正式法比试行法更加强调直接民主，表现在：第一，试行法规定，有五分之一以上的村民提议，应当召集村民会议；正式法规定，有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。正式法大幅度降低了对提议召开村民会议村民的数量要求。第二，试行法未规定村民会议至少应当多长时间召开一次，正式法规定，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作，实际是要求村民会议每年至少要召开一次以上。根据村委会组织法的这一精神，大多数省级法规规定，村民会议每年至少举行一次；有的省级法规（如广东、四川）规定村民会议每半年要举行一次。第三，试行法规定，涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定；正式法规定，村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的所有事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。从涉及全村村民利益的问题，到村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的所有事项，正式法拓展了村民会议管辖事项的广泛性、直接性。
二、法定了多项重要的职权
从法律规定来讲，村民会议的组织形式和职责权限，随着实践和认识的发展，有着一定的变化和不同。
在组织形式上，1988年试行的村委会组织法和1998年正式实施的村委会组织法，虽然都规定“村民会议由本村18（十八）周岁以上的村民组成”，但试行法的规定为“村民会议可以由18周岁以上的村民参加，也可以由每户派代表参加。村民会议的决定，由18周岁以上的村民的过半数通过，或者由户的代表的过半数通过”，正式法的规定是“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过”。正式法较试行法对户代表参加的村民会议有更多的最低限度的人数上的要求。
在职责权限上，正式法与试行法规定完全相同之处只有一条，那就是：村民会议讨论并决定是否同意由乡级政府提出的村委会（该处的村委会应表述为建制村④）的设立、撤销、范围调整。规定有差别的包括：第一，试行法只是规定，村民会议听取村委会的工作报告；正式法规定，村民会议不仅听取村委会的工作报告，而且每年审议村委会的工作报告，并评议村委会成员的工作。第二，试行法只是规定，村民会议讨论制定村规民约；正式法规定，村民会议不仅可以制定和修改村规民约，而且可以制定和修改村民自治章程。第三，试行法规定，村民会议有权撤换和补选村委会的成员；正式法规定，村民会议投票表决本村五分之一以上有选举权的村民联名提出的罢免村委会成员的要求。“撤换村委会成员”改为“投票表决罢免村委会成员的要求”，并且“罢免村委会成员须经有选举权的村民过半数通过”。补选村委会的成员未列入村民会议的职权范围。二者规定最大的不同在于：试行法规定，村民会议讨论决定村委会向本村经济组织或者村民筹集办理本村的公共事务和公益事业所需的费用，以及涉及全村村民利益的问题；正式法将村民会议讨论决定的事项具体列出，包括：乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用，本村享受误工补贴的人数及补贴标准，从村集体经济所得收益的使用，村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案，村民的承包经营方案，宅基地的使用方案等，并将村民会议讨论决定涉及全村村民利益的问题，改为村民会议讨论决定村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。进一步明确和扩大了村民会议职责权限的范围。
村民会议讨论决定村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，是一个兜底条款，本可以在实际执法操作中根据情况确定和添加内容。而许多省级地方，为明确有关问题，在其所制定的村委会组织法实施办法中，对村委会组织法未直接规定的内容，或多或少地作了一些具体补充规定，内容包括：村民会议讨论决定村发展规划，村年度发展计划，农业税附加、农业特产税附加的使用，计划生育指标的安排等；村民会议听取和审议村财务收支情况报告，撤销或者改变村委会不适当的决定，撤销或者改变村民代表会议不适当的决定，选举、补选村委会成员等。
三、现行的法定不等于应有
现行的法律法规规定了村民会议享有广泛的职权。但这些规定不一定都十分恰当，有的规定原本就是值得商榷的，有的规定随着形势的发展已变得不合时宜，有的需要根据目前新的情况增加内容。
如关于村民会议选举、补选村委会成员的规定，原本就是值得商榷的。
现行的许多省级法规都把选举村委会成员列为村民会议的职权。然而，村委会选举与村民会议的程序规则有很大的不同。村委会选举三年一次，村民会议每年至少召开一次。村委会选举工作由村民选举委员会组织，村委会选举大会由村民选举委员会召集和主持；村民会议由村委会召集，一般由村委会主任主持。村委会选举的参加者为有选举权和被选举权的村民，被剥夺政治权利的村民没有选举权和被选举权，不能参加村委会选举；村民会议由本村18周岁以上的村民组成，只要是本村18周岁以上的村民，无论是否被剥夺政治权利，是否具有选举权和被选举权，都可以参加村民会议。选举村委会，有选举权的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。这两个“双过半”貌似相同，其实不一样。虽然按照绝大多数省级村委会选举法规（只有山西省除外）的规定，投票选举村委会时应当召开选举大会，但由于在选举大会的会场之外可以设置投票站，大多数省、市、自治区规定可以设置流动票箱、可以委托投票，因此投票选举村委会的选举大会并不要求有选举权的村民的过半数参加。尽管参加选举大会的有选举权的村民有可能未过半数，但只要有选举权的村民的过半数投票，选举仍然有效。这也就是说，在村委会选举中，参加选举大会的人数很有可能未达到村民会议法定人数的要求，但整个选举仍然可能是合法有效的。反过来说，也是同样的情况。有本村2/3以上的户代表参加的村民会议，不可能达到全村有选举权的村民的过半数投票，显然不能选举村委会。有本村18周岁以上村民的过半数参加的村民会议，如果未能做到使全村有选举权的村民的过半数投票，仍然不能有效地选举村委会。问题的关键在于，合法有效的村委会选举大会与合法有效的村民会议不是一回事情，虽然既达到村民会议法定人数要求又达到村委会选举投票法定人数要求的选举大会，可以说是一种特殊形式的村民会议，但选举村委会却没有必要一定要召开村民会议。因此，把选举村委会列为村民会议的职权，既不符合选举的一般法理，也不符合村委会选举的实际。
现行的许多省级法规还把补选村委会成员列为村民会议的职权。而按照绝大多数省、市、自治区（除甘肃省未做规定和广东省的规定稍有不同以外）的规定，补选村委会成员，适用选举村委会的程序和办法。既然是适用选举村委会的程序和办法，因此补选村委会成员除了一般是由村委会主持之外，与选举村委会并没有什么原则的不同，依旧是不必一定要召开村民会议。既然补选村委会成员不必一定要召开村民会议，因此也不应当把补选村委会成员列为村民会议的职权。⑤
其实，村民直接选举村委会和补选村委会成员与选民直接选举县、乡两级人大代表的情况类似，县、乡两级人大代表的选举不必通过召开全体选民会议的形式来进行，选举村委会和补选村委会成员也不必通过召开村民会议的形式来进行。为选举村委会和补选村委会成员而召开的选举大会，主要是一个统计选票和公布选举结果的场所，只要遵照程序进行和得到适当的监督，即便到场的村民未达到村民会议的法定人数要求，其功能和作用照样能够正常发挥。⑥
除了如关于村民会议选举、补选村委会成员这样的规定原本就是值得商榷的以外，现行法律法规的规定有些随着形势的发展已变得不合时宜，有的需要根据目前新的情况增加新的内容。如随着税费改革的完成，农业税、农业特产税以及“三提五统”的取消，法律法规关于村民会议讨论决定乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用，农业税附加、农业特产税附加的使用等的规定，已不再适用。又如随着国家一系列“支农”、“惠农”政策和措施的实施，大量的资金、项目落到村里，需要民主监管；“低保户”的确定，需要民主评议等，应当由村民会议讨论、审议的事项相应有所增加。
剔除不适当的内容，适应目前农村的状况，适当地增加一些内容，我们认为，村民会议的职权应当包括：
（一）制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡级人民政府备案；
（二）制定和修改村民会议和村民代表会议议事规则、村财务管理制度、村务公开制度；
（三）推选村民选举委员会成员，罢免村民委员会成员，审议通过村民委员会成员的辞职请求；
（四）推选村务公开监督小组成员和村民民主理财小组成员，罢免村务公开监督小组成员和村民民主理财小组成员；
（五）听取和审议村民委员会的工作报告、财务收支情况报告，评议村民委员会成员的工作；
（六）听取和审议村民代表会议、村务公开监督小组和村民民主理财小组的工作报告；
（七）讨论决定本村的发展规划和村民委员会年度工作计划及财务收支计划；
（八）讨论决定村集体经济项目的立项、承包方案，村集体经济所得收益的使用，村集体资产处置，村集体企业改制，村集体举债；
（九）讨论决定本村农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产和公益事业“一事一议”筹资筹劳方案；
（十）讨论决定村集体土地承包和租赁，宅基地的使用方案；
（十一）根据政府的有关规定，讨论决定本村落实政府“支农”、“惠农”政策和资金的方案；
（十二）根据政府的有关规定，讨论决定本村“低保户”的确定；
（十三）讨论决定本村村干部报酬及其他享受误工补贴的人数及补贴标准，救灾救济、移民安置款物的分配发放方案和被征用土地各项补偿费用的使用方案；
（十四）讨论决定本村社会治安综合治理方案；
（十五）讨论决定是否同意乡级人民政府提出的本建制村的设立、撤并、范围调整；
（十六）讨论决定村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项；
（十七）撤销或者改变村民代表会议、村民委员会不适当的决定；
（十八）授权村民代表会议讨论决定有关事项。
四、美好的理想要变为现实
尽管村民会议从法律上讲、从道理上讲，享有既重要又广泛的职权，尽管人们寄托了通过村民会议实行直接民主的美好理想，但在村民自治的整个实施过程中，在许多农村地方，村民会议的实际运行状况和作用发挥却不尽如人意。
实事求是地讲，以村民会议为主要形式的直接民主从来就没有在村民自治中占主导地位。在村民自治作为中国农民群众的三个伟大创造之一兴起之初，村委会的建立是关键；在村民自治作为宪法和法律规定的一项重要制度在全国推行之时，村委会的选举是中心；随着所谓“后选举时代”的来临，村务公开、民主管理成为村民自治工作的重点，村务公开监督小组和民主理财小组纷纷建立，村民代表会议制度逐渐完善，唯独作为村民自治直接民主最主要形式的村民会议很少召开和难以召开。
从村民自治已经走过的几十年的历史和全国大部分地方的情况看，村民会议难以召开和很少召开的问题一直存在。1995年，长期在国家民政部基层政权和社区建设司做村民自治指导工作的汤晋苏，就曾公开发表文章说：“村民会议难以召开”。⑦2000年，学者郎友兴、何包钢更公开发表文章说：村委会组织法关于村民会议的规定在实际中执行起来很难，“村民会议作为一种直接民主的理念在中国广大农村具有不可操作性”。⑧全国人大内务司法委员会调查组在1999年所做的一个调查报告中曾经说到：村委会组织法修订后颁布实施一年来，在实际工作中仍存在着不少问题，距离村委会组织法的要求还有很大差距。其中的一个表现就是“有的村一年也不召开一次村民会议”。⑨2001年8月29日，在第九届全国人大常委会第23次会议上，全国人大内务司法委员会主任委员侯宗宾代表全国人大常委会执法检查组所作的关于检查村委会组织法实施情况的报告指出：各地在贯彻村委会组织法中，存在一些不容忽视的问题，其中之一就是：“在民主决策中存在用间接民主代替直接民主的倾向。”“有些地方以村民会议难召开为由，长期不开村民会议，法律规定须经村民会议决定的事项，未经授权就由村民代表会议作决定。”“有些地方的村民代表会不但行使村务的代议权和决策权，而且还行使人事罢免权，自觉不自觉地用间接民主代替了直接民主，违背了村委会组织法的立法宗旨。”⑩民政部2005至2006年曾经在全国范围进行了一次“中国农村村民自治现状抽样调查”，“问卷调查统计结果显示，当问及最近一年里，您村是否召开过全体村民会议或户代表会议时，37.5%的被调查村民回答‘没有召开过’，28.0%的被调查村民回答‘不清楚’，二者相加占总数的65.5%；19.0%的被调查村民回答‘召开过一次’；只有15.6%的被调查村民回答‘召开过两次及其以上’。”(11)而根据笔者多年农村调研观察的经验，现在农村的许多地方，村民会议很难召开、很少召开、从不召开的问题，比这个调查统计的情况还要严重。
村民会议为什么难以召开，人们给出了多种多样的解释和分析。原因归纳起来包括客观上难以召开和主观上不愿召集两个方面。客观上难以召开，具体表现为：第一，现在大多数村人口规模较大或过大，少的也有千人以上，多的达到8、9千，甚至上万，既很难找到容纳所有村民聚集在一起开会的场地，也很难不人多嘴杂，很难从容顺利地议事。第二，许多村地域广阔，村民居住分散，特别是在有的山区，居住较远的村民如果参加村民会议要赶几十里地，让大家聚在一起开会很不容易。第三，农民分户生产经营，各家各户各有各的营生、各有各的安排，忙碌和闲暇的时间不统一，要寻找一个大家都有空的时间把大家召集在一起开会不容易。第四，许多地方，特别是中西部的一些省份，青壮年的劳力都常年外出打工经商去了，要使出席村民会议的村民达到法定的人数有一定的困难。(12)主观上不愿召集，是指许多村委会尤其是村委会主任，或怕召集困难，或嫌召集麻烦，或希望大权独揽、不愿意权力受监督被制约，不愿意召集村民会议。
村民会议之所以难以召开，可能还有另一个方面的原因，这就是：通过村民会议实行直接民主的理想与广大农民政治参与需求的现实存在着一定程度的反差，很多地方的许多农民不是很愿意把很多时间、精力花费在与他们个人和家庭现实经济利益关系不大的村民会议上。古希腊思想家亚里士多德在《政治学》中谈到古希腊的农民时曾经有言：他们总是忙于生产，整天在田间劳作，极少参加公民大会。“只要从参与政治生活中得不到更多的好处，他们就对参与公共事务和统治国家没什么兴趣。”(13)今天中国的农民当然与古希腊的农民有着根本和巨大的差别，但亚里士多德上述判断中的一些道理在现在的中国可能也还是大体可以成立的。第一，农民一家一户分散的个体生产和经营固然需要社会化的专业服务，但这与更多偏重于政治和社会管理的村这个层次的直接民主并无非常紧密直接的联系，一般情况下，村民会议并不解决或不能解决农业生产的社会化专业服务问题。第二，村里的公共事务和公益事业，虽然可以增进公共福利，但需要农民出钱、出力，只要有少数人不愿意就很难办成，加之很多人抱着搭便车的心态，于是一些村民不是很愿意参加村里为筹资、筹劳而举行的会议。第三，除了村里一般的公共事务和公益事业之外，应当由村民会议讨论决定的村内涉及村民利益的重大事项最主要的有两项，一是村集体经济项目的立项、承包方案，村集体经济所得收益的使用，村集体资产处置，村集体企业改制等；二是集体土地的承包、租赁。但现在全国相当部分的村已基本没有什么集体经济，集体土地的承包是一定几十年不变或长久不变，因此在许多村一般的情况下没有多少因集体经济或集体土地问题而必须召开村民会议的强烈需求。
那么，这是不是说通过群众自治实行基层直接民主的理想就完全是一个无法实现的理想呢？不能这么认为。首先，村民自治就其严格的含义来说，既不是村委会自治，也不是由村民代表自治，而是全体村民的自治。只要我们仍然坚持实行村民自治，就应当努力探索、积极拓展全体村民直接参与村级民主决策、民主管理和民主监督的途径和渠道。其次，虽然很多地方的许多农民不是很愿意把很多时间、精力花费在与他们个人和家庭现实经济利益关系不大的村民会议上，但并不是大多数村民完全不愿意参加村民会议。与村民的利益相关的村民会议，村民只要有可能还是愿意参加的。如果村民会议能够增进村民的利益，村民参加村民会议的积极性就会大大提高。再次，在新农村建设、农村社区建设及其他惠农政策和措施的实施过程中，有许多涉及各家各户村民利益的问题需要全体村民共同参与研究讨论，如村庄规划需要村民共同商量和认可，新村建设需要调整宅基地，土地整理需要调整部分承包地等。所有这些，都有必要通过村民会议这样的直接民主形式来协商解决。还有，随着改革开放的深入和扩大，随着经济社会的发展，随着接收信息的增多，随着社会交往的扩大，随着村民自治的推进，广大村民的民主意识、法制意识、权利意识在不断增强，村民直接参与村庄公共事务管理的主动性、积极性也在不断提高。村级直接民主的需求在扩大，实现的可能性也在提高。
五、美好的理想怎么变为现实
鉴于村民会议难以召开，人们提出了各种各样的替代方案。一种方案是以村民小组会议替代村民会议。这种方案认为，由全体村民或18周岁以上过半数村民参加的村民会议因各种各样的原因而难以召开或无法召开，可以采取村民小组会议的形式替代村民会议进行议事和决策。这种方案没有考虑到，在村民小组会议议事与在村民会议议事不仅范围不同，而且作用有异。问题的关键在于村民小组会议的决策与村民会议的决策不是一回事情。多数村民小组同意不等于多数村民同意，因为各村民小组人数不等，一个议案如果有的村民小组同意有的村民小组不同意，有可能出现多数村民小组同意而多数村民不同意的情况。
另一种方案是以村民代表会议替代村民会议。有学者（郎友兴、何包钢）一方面认为，“在村民自治实践中，村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议要大。因为这些村民代表一般而言，在村中具有较高的威望，并且素质相对比较高，他们对村党支部、村民委员会有较大的影响力。并且，村民代表会议更容易举行或运作。因为村民数量多而流动性又大，因此村民大会召开实为不易。而村民代表会议一般规模适中，容易召集，可以节省各项会议开支，并且容易解决会议场地。此外，村民代表会议的代表更易具有荣誉感、成就感和责任感。”另一方面又承认，如果用村民代表会议替代村民会议，则“限制了政治参与，减少了普通村民参与村务的机会。在实际运作中，村民代表会议成为村里精英人物的碰头会，未必真能代表普通村民的利益”。虽然在他们看来，村民代表会议并不是“代议制民主模式”，但他们又没有讲，村民代表会议是直接民主。(14)另有学者认为：“村民代表会议听起来属于‘代议制民主’模式，但由于村民代表会议的决策都是村民代表在广泛征求自己所代表的村民的意见的基础上形成的，所以最终所达到的效果是直接民主理念的实现。”(15)照此观点的逻辑，如果人大会议的决策都是人大代表在征求自己所代表的选民的意见的基础上形成的，那么最终所达到的效果也将是直接民主理念的实现。据此逻辑推论，间接民主的形式完全可以实现直接民主的理念，直接民主与间接民主的区别将不复存在。依照我们的看法，“代表”即是“代其表达”，只要是代表会议，就不是直接民主，而是间接民主。
还有一种方案是多开三分之二以上的户代表参加的村民会议，不开或少开18周岁以上过半数村民参加的村民会议，因为前者比后者较容易召集和举行。固然按照现行村委会组织法的规定，三分之二以上的户代表参加的会议是村民会议的一种形式，但是应当看到：第一，户代表参加的村民会议必须三分之二以上出席才合法有效，而要使出席的户代表达到三分之二以上也不是很容易的。第二，许多村务事项不能由三分之二以上的户代表参加的村民会议议决，必须由18周岁以上过半数村民参加的村民会议议决，不能完全用前者取代后者。第三，随着农村经济社会和文化的发展，农民公民意识、个人权利意识的增强，以及农户家庭内部观念及至利益的分化，户代表将越来越不能完全代表户内各个成员不同的看法和主张，加之户代表会议因有代表，不能算作是严格意义上的直接民主，因此三分之二以上的户代表参加的会议将来是不是仍然算作村民会议的一种形式，值得存疑。
上述几种方案好像都有些问题，那么怎么办？在我们看来，为使通过村民自治实现农村基层直接民主的理想得以实现，可以主要从以下两个方面进行努力：
一个方面，在法律制度上充分尊重并积极鼓励村民群众召开村民会议的意愿，允许村民群众可以自行召开村民会议和确定村民会议的议程。
现行的村委会组织法规定村民会议由村委会召集或召开，未规定村民能够自行召开村民会议，也未规定村民可以自行确定村民会议的议题和议程，并非十分妥当。因为，第一，虽然按照村委会组织法的规定，村民可以提出召开村民会议的提议或要求，但如果村委会不接受或拒绝村民的提议或要求，拒不召集或召开村民会议，那么村民除了指责村委会不依法办事之外，实际上无可奈何。村民在现有的法律法规的规定上找不到为满足自己的意见和要求而采取进一步行动的依据。第二，如果村民不能够自行确定村民会议的议题和议程，那么村民的意见和要求就有可能在村民会议上得不到表达和讨论。在村委会特别是村委会主任独断专行，不听取广大村民的呼声，拒绝将众多村民提出的议题列入村民会议议程的情况下，村民除了撇开村委会自行召开村民会议外别无他法，而按照现行法律法规的规定，村民是不能自行召开村民会议的。
村民自治是村民的自治，是村民的自我管理、自我教育、自我服务，而不是村委会的自治，不是村委会的自我管理、自我教育、自我服务。村民会议是村民自治组织体系中的议事决策组织，是村民开展自治活动、直接行使民主权利的村级最高权力机构，而村委会只是村民会议决议、决定的执行组织，是村民自治事务的日常管理机构。美国学者罗伯特·达尔曾经把有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制和成年人的公民资格列为社团民主的五项标准，他认为一个社团如果称得上是民主管理的话，那么其议程的最终控制权就不应当为社团中的小集团所把持，而应当为全体成员所掌握。(16)因此，村民会议是否应当召开和应当如何召开，最终应当由全体或多数村民说了算，而不是由组成村委会的几个人说了算。在村委会不依法行事和尊重多数村民意愿的情况下，村民应当可以自行召开村民会议并确定会议的议题和议程。
当然，为使村民自治秩序井然，村民自行召开村民会议或确定会议的议题和议程应有条件限制，应有章可循。我们设想，在法律或法规中似可作如下规定：其一，有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表联名提议，村民委员会应当在一个月内组织召开村民会议。其二，村民委员会逾期不召开村民会议的，乡级人民政府应当督促村民委员会及时召开会议。经督促，村民委员会仍不召开会议的，村民可以在乡级人民政府的指导下组织召开会议。其三，村民会议的议题由村民委员会提出，也可以由村民单独或者联名提出，经村民委员会同意后列入会议议程。十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表联名提出的议题，必须列入会议议程。(17)
另一个方面，另辟蹊径，在总体上坚持村民会议制度的同时，推广使用村务公决的办法，将直接民主落到实处。
村务公决，系村民通过投票（或举手）表决决定村务大事的一种方法，较早或最早（1997年8月）出现在山东省日照市东港区。根据东港区的经验，实行村务公决，解决了村民会议召集难、召开会议讨论难、讨论之后决策难、决策之后执行难的问题，使得村民真正成为村务大事决策的主人，有效地深化了村民自治。(18)
村务公决已在山东省全省推广了几年。2005年4月山东省民政厅制定颁发的《山东省村民会议议事规则》用其中的一章（第三章）对村务公决的方式、内容等作了专门的规定。按照其规定，村务公决是以户为单位通过投票决定村务大事的一种方法，是在村民会议不便召开或不能召开的情况下，由村民对村中大事直接行使决策权力的一种形式。村务公决的内容包括：农业税费改革后，办理由本村村民出资出力等“一事一议”的具体事项，本村享受误工补贴的人数及补贴标准，村集体经济所得收益的使用，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集方式，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设、承包方案，村民的土地承包经营方案，宅基地的使用方案，计划生育落实方案，本村经济、公益事业发展规划和年度工作计划，评议和监督村民委员会及其成员的工作，撤销或者改变村民委员会不适当的决定，撤销或者改变村民代表会议决定的事项，其他需要由村民通过投票做出决定的事项等。在我们看来，村务公决固然可以采取以户为单位投票表决的方式，但更多地应当采取18周岁以上的村民一人一票的投票方式，将来时机成熟以后可以只采用后一种方式，这其中的道理与户代表村民会议的情况同。村务公决既有可能是在村民会议不便召开或不能召开的情况下，由村民对村中大事直接行使决策权力的一种形式，也应当包括在村民会议上，村民对村中大事的表决，因为这也是全体村民公开、共同决定村务的方式。村务公决的内容应当涵盖村民会议职权范围所有涉及需要做出决定或决策的事项，因为凡是需要村民会议做出决定或决策的事项，也就是需要全体村民直接参与做出决定或决策的事项。
我们认为，村务公决的方法可以和应当在全国农村推广。实行村务公决，可以有效解决村民会议很难召开或很少召开的情况下广大村民直接参与村级民主决策的问题，也可以妥善解决村民会议因为人多嘴杂、意见不一而决策困难的问题。我们设想，一旦普遍采用和严格实施村务公决的制度，就可以有两种形式的村民会议：一种为既议事又决策的村民会议，如果18周岁以上的村民过半数参加，那么就是这种村民会议，这种村民会议享有前述村民会议全部应有职权；另一种为只议事而不能决策的村民会议，如果18周岁以上的村民未过半数参加，那么就是这种村民会议，这种村民会议只享有前述村民会议全部应有职权中的部分职权。如果成功地召开了前一种村民会议，那么村务决策便可以在会上当场作出，既可以采取当场举手表决的方式，也可以采取当场投票表决的方式。如果出席村民会议18周岁以上的村民未能过半数，那么村务决策便不能在会上当场作出，而只能在会后以票决的方式作出。允许后一种形式存在，村民会议就可以不一定要18周岁以上的村民过半数参加才合法有效，可以经常召开、随时召开。在后一种形式下，村民会议是村中大事村民直接民主决策前的一个意见沟通、交流的场所和程序或者村民单纯议事的机构。经常开村民会议，村民可以随时集会讨论村中的大事小情；实行村务公决，村民无论在会上还是会下都可以直接对村里的事情当家做主。如果二者能够很好地结合，那么就能够顺利地达到通过村民自治实行农村基层直接民主的目的。
借用彭真在《通过群众自治实行基层直接民主》中说过的话：“农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情：把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，”(19)可不可以说，村务公决搞好了，就可以搞一些乡务公决，然后逐渐试着搞好县务某些问题的公决呢？我们认为，这并不是天方夜谭，并不是不可期待的梦想。
收稿日期 2009-07-08
注释：
①(19)彭真：《彭真文选》，北京：人民出版社，1991年，第607-608页。
②柳飒：《村级直接民主的困境》，《衡阳师范学院学报》2009年第2期。
③民发[2001]2号《民政部关于转发全国人大内务司法委员会贯彻村民委员会组织法研讨会会议纪要的通知》（2001年1月5日）
④参见唐鸣、陈荣卓：《村委会组织法修改：问题探讨和立法建议》，《社会科学研究》2006年第6期。
⑤本文前已述及：1987年出台的村委会组织法（试行）曾经把补选村委会成员列为村民会议的职权，1998年正式实施的村委会组织法已将这一条删去，不再把补选村委会成员列为村民会议的职权范围。
⑥(17)唐鸣、王林：《关于村民会议几个问题的法律探讨》，《江汉论坛》2005年第10期。
⑦汤晋苏：《村民会议与村民代表会议》，《政治与法律》1995年第2期。
⑧(14)郎友兴、何包钢：《村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试》，《政治学研究》2000年第3期。
⑨中国民主政治建设年鉴编委会：《2001中国农村民主政治建设年鉴》，北京：中国社会出版社，2002年，第336-337页。
⑩中国民主政治建设年鉴编委会：《2002中国农村民主政治建设年鉴》，北京：中国社会出版社，2003年，第115页。
(11)詹成付：《全国村民自治状况抽样调查报告》，北京：中国社会出版社，2009年，第97页。
(12)参见汤晋苏：《村民会议与村民代表会议》，《政治与法律》1995年第2期；郎友兴、何包钢：《村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试》，《政治学研究》2000年第3期。
(13)转引自王绍光：《民主四讲》，北京：生活·读书·新知三联书店，2008年，第19页。亚里士多德《政治学》中的表述为：“这类人民的财产都不大，终年忙于耕耘，就没有出席公民大会的闲暇。”“他们乐于田亩之间的作息，参政和服务公共事务既没有实际的收获，他们就不想染指。”“这些群众即使有时感到政治地位和权力的需要，如果给予他们以选举行政人员和听取并审查这些行政人员的政绩和财务报告的权利就会感到满足了。”（《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年，第317-318页）
(15)董江爱：《村民代表会议的制度化：直接民主理念的实现》，《马克思主义与现实》2005年第1期。
(16)罗伯特·达尔：《论民主》，北京：商务印书馆，1997年，第43-46页。
(18)詹成付：《新农村民主管理制度创新》，北京：中国社会出版社，2008年，第20-28页。
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