开拓“更广阔的欧洲”——欧盟大周边外交的开展，本文主要内容关键词为：欧洲论文,欧盟论文,外交论文,广阔论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在完成空前宏伟的扩员的同时，欧盟更加重视周边外交。2004年5月欧盟委员会在与有关地区与国家原有关系的基础上，提出了题为《欧盟周边政策》（ENP）的战略文件。前一年底欧盟通过的首份《安全战略》亦将“在周边构造安全”列为欧盟三大战略目标之一。新的政策规划提高了联盟周边外交的重要性，阐明了新形势下周边外交的目标与意义，拓宽了其覆盖范围，构造了新的机制，加强与细化了对有关国家与地区工作的策划和投入，必将推动欧洲在更广泛的大周边，特别是在中东和外高加索地区的活动能力与影响的增强。扩员后的大欧盟扮演全球性角色的雄心、需求与支持力都在增高。它奋力进军世界，首先便是进军扩大了的周边，开拓出一个“更广阔的欧洲”。欧盟大周边外交是欧洲在国际事务中作用提升的首要的、最突出的表现。
一、新周边政策出台始末
欧盟ENP政策问世的动因是应对大东扩后的新处境。ENP文件指出，“欧盟历史性的扩员是推进欧洲大陆安全与繁荣的巨大步骤。联盟的外部边界由此改变，增添了一些新邻国，与老邻国拉近了距离，从而创造了机会与挑战。周边政策则是对这一新形势的回答”。（注：2004年5月12日欧盟委员会报告。）欧盟扩员事务委员维尔根更明确地说，“需要以机制和政策的进一步改革来迎接新挑战”。（注：维尔根2003年10月27日在莫斯科外交学院的讲演。）
大东扩后的形势从两个角度推动欧盟加强周边外交：
（一）大规模的扩员不但为欧盟内部建设提供了更宽畅的空间和有利条件，且把稳定与发展的机会推向了全大陆，大为提高了欧盟在欧洲及其周边地区的吸引力。欧盟周边国家靠近欧盟、争取入盟的势头炙手可热。欧盟扩员实际上形成一个连绵不断的历史进程。在准备2007年吸纳保加利亚与罗马尼亚的同时，欧盟定于年内开始与克罗地亚和土耳其的入盟谈判。乌克兰近期又迫不及待地想挤进候选国的行列。此前，西巴尔干另外四国已站在这一行列里。外高及地中海南岸亦在很大程度上卷进这一浪潮。两地区的不少国家抱有入盟愿望，个别国家明确提出入盟要求。而加强与欧盟关系，争取欧盟更多援助与支持则为大周边各国普遍的政策取向。面对这一态势，欧盟要张开双臂拥抱大好机遇，加强周边外交以将更大范围内的更多邻国更紧密地聚集在自身周围。欧盟断定，“在未来十年以及更长的时间内，联盟为其公民提供安全、稳定、可持续发展的能力将不再与它对与邻国紧密合作的关注分离”，“欧盟不单对本联盟包括新成员国的公民，还对现在及未来的邻国负有求得持久的社会团结与经济活力的职责”。（注：2003年3月11日欧盟委员会提交给欧盟理事会及欧洲议会的报告。）
（二）欧盟此次东扩后，更加接近中东、外高等形势动荡地区，安全环境较前复杂，面临多种现实与急迫的挑战。欧盟的安全首先是周边的安全。“欧盟的利益在于周边国家治理良好，使其东面及地中海对岸形成一个良政国家环”，（注：2003年3月11日欧盟委员会提交给欧盟理事会及欧洲议会的报告。）以保证联盟安全不受牵累。为此，欧盟也需加强对周边国家政治、经济、安全、社会等多领域的援助与干预，以标本兼治地消除安全隐患。
在上述背景下，先是2002年8月高级外交代表索拉纳与外事委员彭定康联名致函理事会，建议加强与周边关系。随后，2003年3月欧盟委员会发表名为《更广阔的欧洲——周边：与东方和南方邻国关系新框架》的报告，指出“新成员入盟加重了联盟提升与邻国关系的需求”，提出了加强有关工作的政策设想。当年的部长理事会及首脑会议皆接受了报告的建议，肯定它是筹划“与邻国新政策的好基础”。此后，根据理事会对具体建议的需要，欧盟委员会又成立专案小组，对一项新周边政策涉及的各方面问题进行了全面、深入的研究，包括与部分邻国举行了先期探究性讨论，最后与新成员正式入盟同步，形成并发表了ENP战略文件。
二、ENP政策的内容与特点
（一）周边外交近十余年来的历程
冷战结束以来，欧盟大规模地开展对欧洲非成员国及大陆周边国家的全方位外交，建立起名目繁多，常常相互重叠的区域与双边合作机制。欧盟在欧洲基本格局大变背景下的周边外交的宗旨与路数有三：
一是，支持并进一步推动脱离前苏联的共和国及华约成员国的政治转向，促进、援助它们的改革，使它们具备“返回欧洲”的条件，可以紧紧地围绕在联盟身旁。为此推行了各种援助计划，后又与其中有意入盟国家签订了“联系协定”或称“欧洲协定”，帮助与督促申请国为达到入盟标准而努力，提供“入盟前的援助”；
二是，在中东、巴尔干地区形势持续动荡不安，危及全欧的情况下，尽力扩大在有关地区的影响与控制力，以保大陆安全。为此，欧盟15国于1995年11月与地中海沿岸12国发表了巴塞罗那宣言，开展了涉及政治、安全、经贸、社会、文化等方面的“巴塞罗那进程”合作；1999年6月科索沃战争停止后，主持召开了欧、美、俄、巴尔干有关国家及国际组织参加的会议，通过了《东南欧稳定公约》。2000年与西巴尔干国家签署了《东南欧稳定、联系协定》，开始了称之为“东南欧稳定、联系进程”的多领域合作；
三是，将昔日的对手，传统大国——俄罗斯提升为非同一般的战略性伙伴，特别重视并单独处理与其关系，希冀转变冷战时期与俄的对抗状态，进而促进俄的政治、经济稳定与深入改革，使其不可折回地西化；同时在“发展与外高与西巴尔干国家的关系上争取俄的合作”，防止俄在欧洲事务中与欧盟对立，堵塞俄重夺传统势力范围之路。为此，在与邻国一般的伙伴、合作协定外，欧盟与俄加码建立了年度首脑会晤与定期政治对话制度及高级别合作委员会，并进而于2003年5月彼得堡峰会时，决定建立经济；自由、安全和司法；外部安全；科研、教育、文化等四个“共同空间”，提高了双方合作的档次。
在多边、区域性合作框架下，周边国家与欧盟的双边关系经过一段时间整合，分别归入不以入盟为宗旨的“伙伴与合作协定”及以入盟为最终目的的“联系协定”两大系统。早期的一些专项合作计划，则在后订的多边与双边合作体系中继续执行。
（二）周边外交政策的新发展
ENP政策是在大东扩后新的历史条件下，欧盟原有与周边关系机制的综合、提高与发展。它覆盖埃及、以色列、黎巴嫩、约旦、叙利亚、利比亚、突尼斯、阿尔及利亚、摩洛哥、巴勒斯坦当局、亚美尼亚、阿塞拜疆、格鲁吉亚、摩尔多瓦、乌克兰、白俄罗斯，是欧盟周边外交的主要支柱。这一机制连同与西巴尔干5国的《东南欧稳定、联系协定》及与俄罗斯的合作机制，织成了联盟与东南方邻国的一面全方位的、密不透风的关系网。
ENP政策是在多边框架下，实施双边合作的规划，其宗旨是“通过进一步的政治、安全、经济、文化合作，与邻国分享2004年扩员在促进稳定、安全与福利上的收获，防止扩大后的欧盟与邻国间产生新的分隔线，使后者有机会参加欧盟的多方面活动”。（注：2004年5月12日欧盟委员会报告。）其主要措施是：根据有关国家实情，在政治、贸易、司法、内政、能源、运输、环保、科研、社会等领域，与各合作对象国分别商定优先合作项目并据此制定合作“行动计划”。为有助计划的制定及检查、督促执行情况，欧盟发表合作国国别情况报告。在2007年开始的财政年度里，欧盟还将为支持ENP政策专项拨款。
（三）ENP政策特点
1.大幅度扩展了政策实施范围，对象国及当局遍及中东、北非、外高、东欧广袤地区的16个国家，规模空前宏大。可以说，欧盟周边外交由此提升为“大周边外交”。
2.在汲取多年经验的基础上，与政策对象国更为量体裁衣地制定切合实情的合作“行动计划”，指定优先项目，措施更加细化、务实，同时将增加财政投入以支持项目的执行，从而可望取得较好效果。
3.以包容性与区别性相结合方式贯彻政治标准。欧盟宣称，“与邻国优先关系建立在对共同价值观的相互承诺的基础上”，价值观的共同性应体现于法治、维护人权等国内政策，也要表现于反恐、遵守国际法等外交政策上，“联盟与邻国关系的水平和追求取决于价值观共同的程度”，“行动计划的制定要区别对待”。（注：2004年5月12日欧盟委员会报告。）历经冷战后多年演变，周边绝大部分国家已与欧盟在价值观和基本政治、经济制度上同化，内外政策取向惟欧盟马首是瞻，与欧盟间无非剩下离欧盟标准与要求远近，达标速度快慢的问题。但出于政治原因，白俄罗斯、利比亚等极少数国家仍被欧盟“另类处理”，既将它们原则上列入ENP对象国行列，又提出建立正常合作的严格政治条件。对白俄罗斯，欧盟不但宣布以“经过自由、公正选举，建立民主政府为其全面享受ENP政策待遇”（注：2004年5月12日欧盟委员会报告。）的前提，实际上还多方对白俄罗斯现政权施压促变。对利比亚，欧盟肯定其外交政策的“积极变化”，鼓励它继续努力，“全面接受巴塞罗那进程成果，解决与欧洲国家间重大的双边问题”，（注：2004年5月12日欧盟委员会报告。）为参加巴塞罗那进程和ENP范围内的合作创造必要条件。
三、周边外交的前景
欧盟的大周边外交是一雄心勃勃的综合性大工程。欧盟握有实现政策目标的优势手段、无与伦比的软实力，配之以羽毛渐次丰满的军事力量，这些是欧盟得以拉紧与周边地区和国家关系，和施加影响的王牌。
（一）由援外的主动性与丰富经验支持的雄厚财力是欧盟软实力的核心和最强大的攻坚力量。欧盟每项周边外交上的倡议与行动都以优厚经援开道，为此前后提供了巨额的援款。如为帮助候选国达标，欧盟在20世纪90年代花费了100多亿欧元，2000至2006财政年度拨款220亿欧元，十国入盟后再支出570亿欧元；欧盟对地中海地区援助平均每年10亿欧元、加上贷款则高达25亿欧元；欧盟从1991年到2001年对西巴尔干国家年援助61亿欧元；保加利亚、罗马尼亚两国每年接受欧盟9亿欧元的“入盟前援助”。
（二）与有关国家和地区建立政治、经济、社会等领域的全方位联系，在协助对方发展的过程中，比较耐心、细致地，用放长线、钓大鱼的办法，渐进地、渗入式地施加影响。尽管有时亦采取硬性的惩罚措施，但总体上更依靠软性的对话、合作、交流手段来发展关系，从而具有较强的亲和力与影响力。
（三）欧盟中东政策有助于其周边外交。它对巴以冲突的立场比较公正；反对将恐怖主义与伊斯兰教等同；对美国的中东民主化计划有很大保留。在美国霸权主义、偏向以色列、歧视伊斯兰世界做法的衬托下，欧洲在以伊斯兰国家为主的周边地区更得人心，处于相当有利地位。
（四）1999年科索沃战争后，欧盟痛下决心，落实共同安全、防务政策，建立了欧洲自主的快速反应部队与维和警察力量，改变了因无军事手段，而在周边安全事务中的“瘸脚鸭”状态。欧盟已先后在马其顿与波黑执行军事维和使命，扩大了在周边事务中的作用。
但是，欧盟大周边外交的实施尚面临一系列难题与障碍，只能是一漫长、渐进、艰难的进程。
（一）与美国相比，欧盟在广泛地区同步发挥领头作用的综合实力有所不足。欧盟在巴尔干及地中海沿岸地区，得传统关系及多年全面合作之助，影响很大，甚至居主导地位，但即便如此，在安全问题上还得与以美国为主导的北约分担责任。在中东和外高加索地区，欧盟的工作与影响力虽有加强，但就中东而言，美国仍是左右形势演变的主导力量；而外高则主要是美俄争夺的场所。
（二）欧盟与扩大的周边国家发展关系，难度大增，面临棘手的新挑战，并无得心应手的对策与保证成功的把握。仅就大周边外交的第一环——继续东扩而言，15国一拥而入，欧盟已深感消化新成员的不易和一体化深化与扩大间难以克服的矛盾，而从今往后的候选国条件一批更比一批差，欧盟培育、帮助它们达标的工作将更费力、费钱、费时。面对按入盟条件严格把关的需要及候选国的热切期望，欧盟在是否与何时接纳它们入盟的问题上，抉择两难。欧盟按预定时间表接纳保加利亚、罗马尼亚已觉相当勉强；与克罗地亚的入盟谈判已不得不推后；对西巴尔干其他国家与乌克兰的入盟问题，由于多种因素牵扯，也难满足它们要求，难以立即列入目前欧盟日程。接纳土耳其问题牵扯更广、更深，欧盟内部就此分歧很大，其入盟前景更为渺茫。
实际上，欧盟内对东扩的规模与速度已有不少异议。一些政治家与学者指出，欧盟过广、过快东扩，背上了过重的负担，难以超载运行，欧盟需清醒、务实地界定自己的边界在哪里，量力而行。
欧盟大周边外交还包括大量情况各异的，以“伙伴、合作协定”联系的国家，以及白俄罗斯、利比亚等“问题国”，欧盟实施对它们的政策目标，更需处理众多结构性及突发性的难题，将要走过荆棘满地的路程。
（三）开展大周边外交总体上符合欧盟各成员利益与愿望，但它们之间具体政策的差异亦有碍某些周边外交思想与行动的一致性。例如，法、德等更有战略眼光的大国出于对与俄关系的战略性重视，在重大国际问题上对俄借重较多，在欧盟扩大成员与影响触及俄罗斯利益时，比较愿给俄予照顾；而一些中小新成员由于历史与现实原因，对俄戒心更重，不太愿意在向周边扩展时顾及俄的关切。另外，一些新成员国出于和邻国历史上的联系及为自身筑起保护层的需求，急于拉邻国入盟，而较少想到一体化的消化能力。一些大国对一体化有较高要求，更注意扩大与深化的平衡，把发展新成员置于总体利益中考虑。
尽管欧盟大周边外交前进路途坎坷，对其前景的总体评估应该是积极的，在一体化处于上升大趋势时，欧盟走出成员国区域，走出欧洲，扮演全球性角色的脚步不会停顿。近期处理乌克兰危机以及谈判解决伊朗核争端中的核心作用，都是欧盟在欧洲外扩展外交行动，提高地位的明证。欧盟在大周边建起一个与欧盟紧密相连的稳定环的努力可能逐步取得成效。欧盟在大周边的影响肯定会与日俱增，它追求的“更广阔的欧洲”将渐渐浮现在国际舞台上。