试论现代海关制度中的组织管理模式，本文主要内容关键词为：管理模式论文,试论论文,海关论文,组织论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、组织管理模式在现代海关制度中的地位
现代海关制度的实质实际上是现代海关的管理制度。我国海关与发达国家海关相比，最大的差距不在政策制度或装备技术方面，而在于管理的落后。现代管理科学十分重视改善管理组织机构，认为这不仅是提高管理效率和节约管理费用的前提，而且是关系到管理成败的一个十分重要的条件。我们知道，管理的成败一般主要取决于两点：一是领导；二是组织。当一个领导者具有很高的才干，即便组织体系稍差，还可以凭借领导的才能在一定的时间内取得成功，但这种成就并不能巩固下来，当领导一换，有可能马上垮下来。这种事例在实际生活中十分普遍。由此可见，管理工作中一条重要的经验就是不仅需要有才能、有创造力的领导人，还必须有良好的组织管理系统。因此，建立一个适应于各方面发展要求的先进的组织管理模式，在建立和完善现代海关制度中具有举足轻重的地位，起着基础性、战略性的作用，保证海关垂直管理体制的健康运转、海关把关服务职能作用的发挥和工作效率的提高，最终为现代海关制度的建立和完善提供强有力的支持和保障。
二、现行传统的“金字塔”型海关组织管理模式的不适应性
我国海关与世界其他许多国家的海关一样，长期以来实行的是传统多层次的“金字塔”型的管理模式。目前我国海关实行的是五层六级的管理模式（总署、分署、局级直属海关、处级隶属海关或办事处、下属科级海关和业务现场）（见图一）。
图一：“金字塔”型的组织管理模式
其不适应性主要表现在三个方面：一是“大脑”不发达，决策不科学。二是“躯体”臃肿，执法效率低下。三是四肢不灵敏，制约效果差。
三、未来“工”字型的海关组织管理模式及其所应具备的主要条件
(1)海关组织管理模式的发展趋势很可能从现行传统的“金字塔”型向“工”字型转变
该模式有两个层次和一个网络系统组成（见图二）。上层由两个相互联系作用的系统组成，中心为领导计划、组织、指挥、协调、监督的决策中枢系统；外围为政策法规研究预案机构、综合信息收集——分析——反馈机构、业务管理指挥监督机构和计算机通讯的保障机构这四大机构组成的决策支持、保障系统。
下层为全国海关各业务现场执行法律规定进行信息反馈系统。
一个网络是指全国联网的计算机通讯网络系统。在上层总署的决策系统和决策的支持保障系统中设置高度集中的计算机中心，而全国300余个业务现场只配备与计算机中心直接相联、全国联网的远程终端，执行有关法规、监管进出境活动、进行信息反馈。
图二：“工”字型的组织管理模式
该系统的优点：
一是“大脑”发达，各项决策科学高效，决策的支持保障系统健全有力。二是“躯体”精干，层次减少；成本降低，效率提高；双向信息传递反馈直接迅速；信息资料一次输入，全国长期共享。三是“四肢”灵敏，基础扎实；反馈迅速、执行高效。四是监督制约和协调控制得以保障，消灭执法随意性，制约自由裁量权；有利于完善海关的内控系统和廉政建设。
由于该模式是建立在海关整个系统实行信息化管理的基础之上的，上层的决策中枢系统和决策支持保障系统与下层的法规执行和信息反馈系统的有效运行，均是通过全国联网的计算机通讯网络的高效运作而实现的，因而能从根本上解决海关管理的计划、决策、指挥、执行、协调、控制等各个阶段所出现的前后矛盾、上下矛盾、相互矛盾、内外矛盾，最终保证海关整体工作真正符合“依法行政、贯彻政策”的基本准则，做到确保国家全局利益与保障企业合法权益相统一、维护贸易秩序与促进贸易效率相统一、依法把关和方便进出相统一，从而有力地保证和促进国民经济持续、稳定、健康地发展。
目前世界上尚无一个国家的海关机构采用纯“工”字型的组织管理模式，但越来越多的国家海关组织管理的发展趋势和功能变化是朝着这一方向逐步迈进的。如美国、加拿大、欧盟、澳大利亚海关等。
(2)“工”字型组织管理模式所应具备的主要条件
一是组织人事结构的大调整，彻底打破行政区划的限制，采取完全强化的垂直领导体系。加强上层，精简中层，充实基层。二是要有一套设施先进、规模巨大、全国联网、终端齐备的高度集中统一的纯中心的计算机通讯信息管理系统。三是要有一套事权清晰、职责明确、反应迅速、高效有力的业务监管、法律规章、调查执法和行政管理系统。四是海关系统必须培养和造就一大批各类业务的专家人才和既懂业务，又懂计算机技术，还懂得法律、管理、外经贸和国际事务的复合型人才。五是要在全体海关人员中大力普及科技知识，尤其是计算机应用知识和技能，以适应新变化带来的新要求。六是要与外界环境的发展相适应、相配套。例如现代企业制度的建立和完善；计算机在全社会的普遍应用，等等。
四、现实的大“工”字套小“工”字型的海关组织管理模式及其实现的有利条件和方法步骤
(1)应在2000年前后首先实现大“工”字套小“工”字型的海关组织管理模式
纯“工”字型海关组织管理模式的建立和完善，取决于上述6项主要条件是否具备。在中国当前和今后相当长的时间内，该模式只是一种未来的发展方向，是争取实现的长远目标。然而传统的“金字塔”型的组织管理模式却越来越不适应社会经济发展给海关管理提出的新的要求。按照中央的计划安排，我国将在本世纪末、下世纪初初步建立社会主义市场经济体制，这就要求海关同步建立现代海关制度，以使海关整体不落后于形势的发展，当然建立现代海关制度是一个不断完善的进程，同样，现代海关制度中的组织管理模式的发展也是个渐进的过程。考虑到我国海关所面临的有利条件，笔者认为，经过总体规划、分步实施、共同努力，在2000年前后实现现实的、过渡的、不断完善的大“工”字套小“工”字型的海关组织管理模式，以适应初步建立现代海关制度对海关组织管理模式提出的新要求，从而保证海关整体功能的有效发挥（见图三）。
图三：大“工”字套小“工”字型组织管理模式
(2)该模式的运行机制
该模式运行机制和功能与纯“工”字型的模式基本相同，只是多了一个层级，分为三个层级：
一是总署为决策中枢系统中决策的支持、保障系统。主要负责研究、制定政策法规、收集分析信息资料和业务执法的规范程序，并通过卫星将总署的计算机中心与各直属海关的计算机分中心联通，形成全国计算机网络。
二是各直属海关为组织、指挥、协调、监控和信息反馈系统。其职能部门分别对关区内的各业务现场进行直接的管理，并对执行中遇到的专业技术问题进行指导、作出决定，将有关信息反馈总署。通过关区内的微波通讯系统将直属海关的计算机分中心系统与关区内分关、办事处和各业务执行现场的终端和微机联通，形成关区内计算机分中心网络，并成为全国计算机网络的一个组成部分。
三是各基层分关、办事处和业务执法现场则完全是执行法规和信息反馈系统。根据业务的不同，分别对总关的各职能业务部门负责。
通过对总署、直属海关和下属分关、办事处、业务现场的职能权限的明确分工和业务科技一体化系统，该模式能够把决策、指挥和执行三个职能分离的系统有机地结合起来，把决策的科学性、指挥管理的有效性和执行的规范性有机地结合起来，达到效能与制约的统一。基本具备了纯“工”字型组织管理模式的四大优点。
(3)实现该模式的有利条件和方法步骤
有利条件：一是我国海关自80年代初已开始实行了不受行政区划限制的垂直领导体系；二是改革开放以来我们一直加强科技投入，海关科技设备，尤其是计算机通讯设备已具备了相当强的水平；三是我国海关的业务制度、法规体系和管理手段正在日益规范、系统、完善，许多已符合国际惯例和规则；四是海关队伍中已经涌现出一批具有各类业务专门知识的专家人才和具有现代化管理知识和技能的复合型人才；五是随着社会主义市场经济的建立和完善，实现该模式的外部条件将逐步具备。
但真正实现该模式，还要做出很大的努力。笔者认为：一要抓紧深入研究，统一思想认识，提出总体设计方案，稳妥分步实施；二要建立强有力的总署决策中枢系统和决策保障系统、尽快建立和完善H883／EDI自动化通关系统、税收征管分析系统、执法管理风险分析系统和行政信息管理系统。把工作的重点放在组织管理，特别是科学决策、组织协调和监督控制上来，使得海关系统事权清晰、职责分明、决策、指挥、执行规范、科学、高效；三要强化和完善中层管理。各直属海关要按照职权统一的原则，明确其执行权和管理权。实行直属海关的审单中心、验估中心、调查情报中心，把基层分散的决策权收归中层，以确保政令的高度统一。同时，集中使用人力资源，科学高效地开展工作；四要规范基层执行功能。要求基层海关做到严格、忠实地贯彻执行海关的各项政策法规，履行基本准则，维护海关系统的垂直领导体制，保持政令的高度统一；五要不断完善业务科技一体化体系，使科技在海关业务管理和行政管理中发挥基础性、战略性作用。要尽快建立和完善以海关总署为中心，以各直属海关为分中心，运用卫星通讯和微波通讯联接全国所有业务现场的计算机终端和微机集中与分布式相结合的计算机网络应用系统，发挥全国海关在管理上的整体功能；六要建立海关专家制度。在新的专业分工和职位分类的基础上，实行海关各专业领域内的专家制度，尽快培养和造就一大批新型的业务专门人才和管理复合型人才，并逐步实行专家责权和行政责权的分工、分离，在业务管理上实行行政领导下的专家负责制，为依法行政和从严治关创造更为有利的环境。
总之，经过各方努力，尽快做好上述六项工作，在2000年前后实现大“工”字套小“工”字型的海关管理模式是完全可能的。