中国城市的调解制度及运作方式，本文主要内容关键词为：中国论文,运作方式论文,制度论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何社会，纠纷和冲突总是不可避免的，为了保证社会生活和谐，所有社会都需要有防止和解决纠纷的场所、机构、程序以及有关的规则。纠纷的处理有不同的方式，例如法院外当事人之间的协商、交涉、和解以及由第三者介入的调解、仲裁、行政决定、法院内的和解、调解和审判等。由于纠纷的性质、制度安排及文化背景的不同，各国的纠纷处理方式的偏好选择和类型分布具有很大的差异。本文主要讨论在中国的民间纠纷解决中占据重要位置的一种制度化的解纷方式——人民调解。
调解在我国有着悠久的历史传统，并因其所具有的特色而被誉为“东方经验”。正因为如此，“中国的纠纷解决程序，尤其是调解，长时间以来大概是唯一在西方被最广泛研究的中国法律制度的特征。”[1] 这些出色的研究在制度层面对中国调解制度的历史演进、制度特征、社会功能、面对的问题等进行了详细深入的分析。与这些研究不同，本文不是以“调解制度”作为分析对象，而是以“调解实践”作为分析材料，探察调解合意(协议)达成的机制与方式，文中使用的材料主要来自笔者在河北省B镇和北京市西城区H居委会的调查。
一、纠纷调解的类型与解决中的地位
所谓调解，是指发生纠纷的双方当事人，在第三者的主持下互相协商、达成协议、解决纠纷的活动。在中国，最“民间化”的一种调解方式是中国人所说的“私了”的一种，即担当调解的人不具备“官方”身份，是当事人双方的邻居、朋友、家族领袖，或其他双方认可的人。这种民间调解虽然平息了相当多的纠纷，但毕竟是非制度化的，而构成现行中国纠纷调解主体的是那些制度化的调解。根据调解者的不同性质，这种制度化的调解可以分为3种主要类型：行政调解、人民调解和法院调解。
行政调解是中国的一个法律范畴，所谓行政调解是指具有行政管理职能的行政机关、企事业单位的行政领导及其工作人员对所属单位成员之间，或所属单位成员与其他单位成员之间发生的纠纷进行的调解。行政调解在中国的纠纷解决中具有举足轻重的地位，据称仅基层人民政府每年调解的纠纷就有近100万件[2]。尽管没有关于行政调解纠纷总量的数据，相关研究也极少，但行政调解的重要地位却不能因此而低估。行政调解除了因其调解主体的行政权力背景而使其有效解决纠纷得到保证外，还因中国社会的组织形式(如单位制)和相关的制度环境(如信访制度)而得到强化。
法院调解是我国民事诉讼法中规定的一种特定的诉讼制度，是在民事诉讼中，人民法院审判人员根据自愿与合法的原则，通过做开导、规劝和疏导工作，主持双方当事人就争议的民事权益进行协商，达成协议，使诉讼程序终结，或没有达成协议，从而使诉讼进入下一程序的活动。法院调解曾在民事审判和经济审判工作中起到了不可或缺的作用，法院调解也是当前我国审判方式改革中涉及的重要内容和热点问题。
人民调解是我国最具特色的纠纷解决制度。人民调解，顾名思义，调解主体是一般群众，他们不属于专职的国家工作人员，而是不脱产的、背景各不相同的本社区居民或本单位内的职工，调解主体的合法性不是来自国家行政或司法机构的授权，而是来自群众的推选，这是它与上述2种调解制度的最大不同之处。特别是在我国法律制度非常不完善的时期，人民调解制度不仅在民间纠纷的解决上起了极为重要的作用，而且作为国家治理社会和联系基层民众的一种方式，在社会动员、社会管理等方面扮演了非常重要的角色。近年来有关中国人民调解的概况和变化趋势见表1。
表1中的数据显示，纠纷的调解数量基本上呈缓慢下降态势，目前调解的纠纷数量是20世纪80年代初期的一半多一些。尽管如此，经调解解决的民事纠纷仍然高于法院。另外，表中调解的纠纷数量是“人民调解”的案件数，虽然呈现出持续下降的趋势，但不能由此得出调解在中国的纠纷解决中的地位也同样下降的结论。一方面，无论是法院审判，还是仲裁，或是行政裁决，实际上都强调与调解相结合。另一方面，一些新的调解方式，如行业内调解、民间组织内部调解等并未反映在统计数据之中。再有，在农村一些传统的调解方式，如家族内部调解，也有所复苏。
(一)调解组织的法律地位
在我国，人民调解制度是以法律法规的形式确立和规定的，但任何制度的运行都需要相应的组织依托，人民调解的组织形式是人民调解委员会。
根据《宪法》和《人民调解委员会组织条例》(以下简称《调解条例》，1989年6月17日国务院发布，1989年国务院公报515号)的规定，人民调解委员会是村民委员会(农村)和居民委员会(城市)下设的调解纠纷的群众性组织。按照《调解条例》(第3条)，“人民调解委员会由委员3～9人组成，设主任1名，必要时可设副主任。人民调解委员会除由村民委员会或者居民委员会兼任的以外，由群众选举产生，每3年改选一次，可以连选连任。”
2002年9月，司法部颁布的《调解规定》中，提出在乡镇和街道设立人民调解委员会，由此人民调解组织由1级变为2级。按照新的规定，“去年(2003年)，在原本没有人民调解组织的街道和乡镇成立了4万多个人民调解委员会。”[3]“乡镇(街道)调解委员会是人民调解组织形式的新发展，它主要调解跨行政区域以及村(居、企业)调解委员会解决不了，而当事人又不愿诉诸法庭的复杂疑难纠纷。实践证明，乡镇(街道)调解委员会水平较村(居、企业)调解委员会高，操作程序较诉讼简单，社会成本较低，不收费用，解决纠纷及时有效，受到群众的欢迎和社会各界的重视。”[4]
除此之外，在我国农村的乡镇政府和城市的街道办事处内均配备了1～3名专职司法助理员，大的乡镇和街道建立了司法科。按照《调解条例》(第2条)规定“基层人民政府或其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责”。司法助理员同时也对人民调解委员会无法调解的纠纷进行调解。2002年《调解规定》颁布后，乡镇成立的人民调解委员会以司法助理员为核心，大大加强了司法助理员解决纠纷的能力以及与村、居委会人民调解委员会的联系，并有利于落实对人民调解工作的指导与监督。
(二)调解员与义务调解员：资格与网络
人民调解制度的运行方式与人民调解员的特点密不可分。在现实中，人民调解员均是来自本社区的常住居民。在城市，目前以离退休人员(包括干部、工人、教师等)和妇女为主。人民调解员虽然特征各不相同，水平也参差不齐，但大部分被群众认可和推选出来的人民调解员通常是那些比较热心公共事务，对当地人事比较熟悉，与当地居民有比较好的关系，并有比较高的声望的人。人民调解员需要思维敏捷、能说会道。这些特点对成功进行调解是非常重要的。
由于人民调解员不具备法官和行政调解主体的那种来自权力的权威，同时调解协议又缺乏强制性，这就大大增加了调解的难度。因此，调解的成功与否在很大程度上依赖于调解员的个人魅力、处理问题的能力、具备的知识和投入的程度。下面2个长期从事调解工作的人员的说法很有代表性：
“村调解委员要威望高，还得能说会道，光有威望，不会说不行，能说会道没威望也不行，人家说你贫嘴呱舌，没人听。调解人能在村里任个职更好。”(白沟镇司法助理员孙庆林)①
“在农村，年龄大一些的，在这个地方住的比较长一点的，人际关系比较熟一点的，办案子好办，有个信任感。……农村不依法律观念，依人情，人熟了以后，办事(人家就)相信你。……我年龄比较大，工作时间也长，群众对我有信任感。考虑什么也都是以心换心，所以工作做到，群众基本上也都接受我的调解。”(乡村法官高庭长)[5]
由于调解员的素质关系到调解制度是否能够顺利运行和进一步发展，近年来相关部门大力提倡退休的法官、检察官、律师、法律服务工作者和离退休干部、教师、社会志愿者成为人民调解员。2002年的《调解规定》在人民调解员的资格规定中，除重申《调解条例》规定的标准外，还加入了“有一定文化水平”这个要求。一些地方，如上海正在进行将人民调解员“职业化”的尝试。2003年，中国整顿了33万个人民调解组织，更换和改选了400多万人民调解员，使调解员队伍的素质有了一定程度的提高。
在大城市，居委会所辖户数和人口数量比较大，同时居住方式类别较多，以调查的北京市西城区H居民委员会为例，该社区共辖2681户，人口6946人，居住方式包括楼房、胡同平房、单位小区等。在这种情况下，仅调解委员会的几个人很难掌握和熟悉所辖地区居民的情况，做到随时掌握纠纷情况并有针对性地进行调解。为此，每个居委会按照居住区划分成若干居民小组，并从该居民小组中聘请数名“义务调解员”，该居委会的人民调解委员会由12名人民调解员组成，义务调解员有97人，形成分布在整个社区的调解网络。
由义务调解员形成的庞大调解网络深入社会生活的每个角落，保证了人民调解委员会能够及时获取纠纷信息或纠纷线索以及其他社会异常状况。哪里出现纠纷或不安定的苗头，立刻会通过该信息网络传达到人民调解员或“义务调解员”那里，调解员可以采取“主动调解”的方式尽快解决纠纷，或与相关部门商讨处理的办法。这种信息优势是任何其他纠纷解决制度所没有的。
“义务调解员”的作用不仅是在发生纠纷的时候调解纠纷，某种程度上他们是国家政权深入到最基层社会的“毛细血管”，从下文的讨论中可以有更清楚的认识。
(三)调解的成功率
民事纠纷的调解成功率究竟有多大？这个问题非常重要，遗憾的是对此没有相应的权威的统计资料可以参考，同时各地的计算方法也不完全一致。在此只能援引一些散见在不同公开出版物上的数字以及依据调查进行大致的估计。
“2003年1月至9月，全国人民调解组织调解的400多万件民间纠纷中，调解成功率达到95％。”②
在河北省G镇的调查情况是：在送交镇司法所(那些村人民调解委员会调解不成功后上交到镇司法所的纠纷)的纠纷中，调解成功率在70％以上。
调查的西城区H居委会人民调解委员会的报告称：“2002年1—10月共调解纠纷57件，成功率100％”；北京市“丰盛街道人民调解工作近几年来取得了优异的成绩，吸引了各方的关注。丰盛街道在过去3年共调解纠纷1141件，调解率100％，成功率99％，防矛盾激化14起，避免伤亡264人，为促进地区和谐稳定做出了突出贡献”③
“(西藏)自治区司法厅1996年4月22日至5月22日赴昌都、林芝、那曲3个地区，对这3个地区的9个县和6个乡镇进行了走访调查……，仅从昌都县城关镇几年来的统计看，平均每年各类民间纠纷发案175件……每年诉讼到法院的只有2～3件。1995年3个地区调处各类民间纠纷5004件，调解成功率在90％以上，减少了诉讼，防止了矛盾的激化④。
北京市海淀区街道司法科作为人民调解的先进单位，1999年共调解民间纠纷1853起，调解成功率为95％[6]。
据《中国行政法制发展进程调查报告》课题组在海南省6个乡镇进行的田野调查，1995年通过调解委员会调解的纠纷为119宗，约占全部民间纠纷的70％～80％。调解成功的91宗，占调解案件的70％，调解委员会调解不成的38宗，其中一宗送镇政府调处，另17件由当事人直接向法院起诉，其中，有2宗法院不受理，又转向乡政府请求处理，即实际诉至法院为15宗，占经调解纠纷的12.6％[7]。
当然，不同的村庄和居委会因调解员的能力、水平，政府对调解的支持，法庭与调解委员会的关系等的不同，调解成功率的高低也有相当的差距，但总体上说，三级(农村的村民小组、行政村和司法所，城市的居民小组、居委会和乡镇、街道调解委员会)调解网的成功调解率，保守的估计至少在70％以上。
二、人民调解的运作
作为一种制度，人民调解要发挥作用，就需要有一套相应的运作机制予以保证。在人民调解组织调解纠纷的长期实践中，逐渐形成了我国调解制度运作方式的基本特征，本文无法对其进行全面和深入的讨论，仅就其中若干重要部分做一简要讨论。
(一)主动调解与调解的即时化
主动调解是中国人民调解制度的主要特征之一。所谓主动调解就是“根据群众报告、有关单位转告或人民调解员亲自得知发生了纠纷，便主动、及时前往纠纷当事人中间去进行调查斡旋……，使纠纷能在初发阶段得到解决，不致扩大、激化或转化。”[8] H居委会调解主任的话很有代表性：
“作为社区调解主任要做到手勤、嘴勤、腿勤，要深入社区居民中间，以走访聊天等形式接触居民群众，善于及时发现矛盾，及时解决矛盾，将矛盾调解于萌芽之中。我们社区建立了三级管理网络，社区调解委员会的7名成员是调解工作的核心力量，另外还有一支100人的义务调解队伍活跃在社区，这些积极分子会主动调解一些小矛盾，如果劝不了也会赶紧告诉我一声。”
社区的矛盾大多源于家庭或者邻里之间的误解和纠纷，它可能在任何时刻、任何地点以任何一种方式发生，由于居委会的工作人员居住在社区，所以，他们的工作是全天候的，只要是在社区里发生的事情，不论是在何时，都有责任及时解决。尤其是对待社区的突发事件，居委会的调解委员总是能够在第一时间到达现场，当时当地的与居民进行对话和沟通，在矛盾发生的初期进行化解或者缓解。
“半年来，调委会调解纠纷共41件，其中邻里纠纷过半，在调解工作中，我们做到了小纠纷不过夜，大纠纷不放过，不怕麻烦，经常是1次不成，去2次、3次，直到矛盾化解。平时，别小看这东家长、西家短。看似小问题，往往隐藏着矛盾发生的兆头，什么用水问题、用电问题了，因家务事吵架，家庭财产闹纠纷等等。总之，一经发现问题，就及时前去处理，做耐心细致的工作。有时经常是在下班时间，或者是吃饭时，居民就找上门来。遇到这种情况，我都会二话不说，放下手中的碗筷，跑着去调解，把矛盾化解在萌芽状态之中。”
主动调解与我国人民调解的“以防为主”的调解方针出于同一理念，即尽可能早的解决冲突，防止矛盾升级、演化，酿成刑事案件。
(二)“就地调解”与“上门调解”
所谓“就地调解”在实践层面含有2个意思：一层意思是属地原则，即哪个辖区发生的纠纷由哪个辖区调解解决；另一层意思是调解人员到纠纷发生现场制止纠纷和事后到纠纷当事人家里进行调解，即“上门调解”。“上门调解”是我国人民调解的一大运作特征，其前提是当事人双方与调解员相识以及当事人对调解人地位的认可，调解员为当地常住居民和“义务调解员”的设置满足了这一前提条件。下面的案例是“上门调解”方式的一个生动体现。
“后英子19号院因水费问题发生纠纷。毛京峰家查水表，在查孙静勤家水表时发现水表数字不对，“毛家”说“孙家”偷水，孙家不承认说“水表可能坏了”，就这样两家互不相让。调委会得知此事后，前去解决。先深入家中调查情况，然后让双方敞开心扉，叙说原因。孙家说：前一段时间我们不自(在)家，还收了我们不少水钱，这怎么讲，肯定是数字算错了。毛家说：她们家不讲理，事儿说不清楚就没完。在调解中，调委会不怕辛苦，每天晚上去一家，耐心地劝解，水表本也重新进行了清算，水表本是前年的，我们就1个月1个月的推算，问题总算是查出来了，原来是数字出现问题。因为这件事，调委会连续调节(解)了7次，都是晚上7点去，10点多回来，总算是每百(没白)受累，经过我们真诚的做工作，事情得到了圆满的解决。双方都很受感动。”(摘自H社区调委会2003年《调解工作总结》)
“上门调解”不仅为调解制造了一个宽松的气氛，更重要的是，它像“送法下乡”、“送医下乡”等一样，成为国家政权进入基层社会生活的重要手段。
就地调解的优势是调解人对于纠纷发生的事实和背景有清楚的了解，对当事人的性格特征和家庭状况比较熟悉，调解员可以针对纠纷的特点和当事人的情况采用不同的调解技巧，以取得调解成功。
(三)借助社会力量调解与联合调解
《调解条例》与《调解规定》均对借助社会力量调解做出规定：“人民调解委员会调解纠纷，可以邀请有关单位和个人参加，被邀请的单位和个人应当给予支持。”(第7条)所谓借助各种力量调解，是指在不同类型的纠纷中，取得当事人亲友和社会力量的支持，请他们分别做当事人的工作，或直接参与现场调解。社会力量包括当事人的工作单位、当事人居住地的基层组织、社会团体(如工会、妇联等)、当事人的邻居或朋友。在中国，借助各种社会力量调解是常用的一种调解方式。
联合调解与借助社会力量调解有相似之处，都是借助其他力量进行调解，不同的是所解决的是那些易激化纠纷以及其他涉及面广、危害性大、后果严重的民间纠纷。所谓联合调解是指人民调解委员会会同其他地区或部门的调解组织、群众团体、政府有关部门，甚至司法机关，相互配合，协同作战，共同综合治理民间纠纷的一种方式。联合调解不仅用于跨地区、跨单位、跨行业的纠纷，久调不决或有激化可能的纠纷以及涉及到调解组织无力解决当事人合理的具体要求的纠纷，而且多用于调解处理土地、山林、坟地、宗教信仰等引起的大型纠纷和群众性械斗。有时是在当地党委、政府的统一领导下，发动政府职能部门以及司法机关共同对民间纠纷进行疏导、调解、处理。联合调解是政府有关部门及司法机关与调解组织共同参与调解、处理民间纠纷，将调解组织的疏导、调解同基层人民政府的行政处理、法院的审判活动联为一体的综合治理，因此，权威性更强，效力更大。
(四)监控与调解相结合
人民调解的总体工作方针是“调防结合，以防为主”⑤。该方针要求人民调解委员会和人民调解员在整个调解工作中，都要把预防纠纷的发生和激化放在重要的位置上，立足于调解，着眼于预防，把预防作为调解工作的出发点和归宿。在1987年对中国30个县、州及市的调查显示，在5种严重的犯罪中(谋杀、纵火、投毒、爆炸及重伤)，55.7％都肇始于小型诉求的纠纷[9]。正是在防止纠纷扩大升级，把纠纷解决在萌芽状态这一意义上，人民调解被誉为“政法工作的第一道纺线。”人民调解委员会为实现纠纷预防，采取了2个方面的具体措施。
1.建立纠纷排查制度
民间纠纷排查工作既是人民调解组织的一项经常性工作，也是社会治安综合治理中的一项基础性工作，通常是在当地党委、政府的统一领导下，在工、青、妇、公、检、法等部门的密切合作，互相配合下进行的。所谓纠纷排查就是摸清本地区纠纷的基本情况，包括已发生纠纷的数量、类型、纠纷重点户、重点人、重点事，发现的犯罪线索等等，并对摸出的纠纷线索进行分类、排队，对排查出的纠纷重点户、重点人，落实调解人员和调解部门，采取有效措施，抓早、抓小、抓苗头，及时疏导调解，防止纠纷激化；同时，对发现可能导致纠纷的问题与犯罪线索及时与有关部门联系，排除治安隐患。通常纠纷排查采取入户逐户调查的方式。
在我们调查的北京市西城区H居委会，每年都要进行几次摸排查工作，2003年上半年排查2次，1次是春节前，1次是“非典”过后。每次都是采取“按责任区分片包干责任落实到人，逐户家访”的方式。
2.对易起纠纷的“重点人员”重点进行工作
为了预防纠纷，各地人民调解委员会的普遍做法是对于一些易起纠纷的群体，一些敏感人员重点进行工作；对一些纠纷常发户和纠纷常发事以及纠纷常发地点进行重点控制，采取定人、定岗、包教、包改方式。不同社区因居民构成、区位位置以及住房类型等方面的差异，“重点人员”的类型有所不同，但“重点工作”和“重点控制”的做法是普遍的。
以北京市西城区H居委会调解委员会为例，该委员会现阶段的重点工作对象主要是两劳人员和法轮功练习者，具体做法是在特定时期对这些人员进行电话或入户访问。
“产生纠纷的外因很多，但内因是决定的因素，经改革开放，社会变迁，很多人因失业、下岗等原因，成为生活中的弱者，但却怀有逆反心理，现在社会上这样的人很多，据不完全统计，我社区就有200多人，他们生活在社会底层，对任何事、任何人都有抵触情绪，这些人很少主动参与社会公益活动，是社会不稳定的隐患。其规律表现在重大节日、重要会议、重大事件之时，总要生出事端。
做好“二劳”人员的帮教工作，是保证社会稳定的重要环节。辖区内有帮教人员14名，除人户分离的人员外，5名在此居住，每个人都建立了帮教档案。我和他们一一取得了联系，以聊天的形式和他们沟通、交心，耐心地做思想工作，并安慰他们，使他们深受感动。
对过去练过法轮功的老人，我能够多次到家里去看望，了解情况，根据天气的变化，问寒问暖。从生活上关心他们，从精神上安慰他们，使他们增强了法律意识，自觉的遵纪守法，维护了辖区内的安定团结。”(H社区调解文件)
(五)情、理、法的综合运用：调解的主要策略
本文主要讨论人民调解制度的运作机制，调解策略是其中的一部分。对于调解方式，《调解条例》(第8条)做了原则性的规定：“人民调解员调解纠纷，应当在查明事实、分清是非的基础上，充分说理，耐心疏导，清除隔阂，帮助当事人达成协议。”这是一项十分原则性的规定，但调解毕竟是一项灵活性非常大的工作，不仅因为纠纷的种类、规模和类型极为不同，而且也因为纠纷发生地的文化、风俗习惯千差万别，同时也因为纠纷当事人的年龄、职业背景、脾气禀性等方面的差异，加之每个调解员自身的偏好、知识能力和背景的不同，调解方式也各不相同。限于篇幅，本文无法对调解策略与调解方式做全面和深入的讨论，仅举其中最具中国特色、最能反映中国调解特点的一种方式，期望由此可以窥见中国的纠纷调解制度与中国文化和社会传统如何紧密地关联在一起。
大量研究表明，动之以情、晓之以理、威之以法是民间纠纷调解中调解人使用的最主要的策略。除此之外，还有一些调解策略和调解技术被广泛使用，例如“恩威并施”、“情境虚构”、“现身说法”等等。H居委会调解主任的话是一个基层调解人员对调解方式的体验。
“调解也要掌握一些原则和方法，也就是一个“理”。你首先要有个宗旨，就是一个巴掌拍不响，两边都有错。单方的不叫矛盾，叫问题。另外一个，肯定是公说公有理，婆说婆有理。第三点是第1次不要把双方叫在一起，肯定会吵起来。要先单个了解，然后再分析。但是了解也不能批评他们，要从人情关怀方面调节。然后你再问他们愿不愿意坐在一起谈一谈，要是愿意就坐在一起，要是不愿意，就问他们有什么要转达的，我们再单方面谈一下。其实我也不好受，本身我就是社会的弱者，需要人家来救济，我却要在这里装作社会的强者，去给人家作调解。但也正是因为我也是弱者，所以我比较能理解他们。调解工作关键是要有同情心，要理解他们。”
(六)对调解员的激励：人民调解工作责任制
社区居民的多样性和纠纷的多样性，决定了纠纷调解是一项十分困难和繁琐的工作，许多纠纷往往调解不止1次，多的达到6～7次。
毋庸置疑，群众的信任、领导的支持、社会参与、平息纠纷后的成功感和欣慰都是对调解员的一种激励。这里要介绍的是一种制度化的激励方式——“人民调解工作责任制”。
“人民调解工作责任制”实际上是承包制的一种，它包含2个主要内容：一个是明确责任，通常是人民调解委员会包面，人民调解小组包片、人民调解员包户；另一个是责任与报酬挂钩，具体地说就是：居委会或村委会将纠纷解决目标分解成若干项指标，然后将这些指标通过签订承包合同的方式承包给人民调解委员会，并将完成指标的情况与报酬联系起来。只有达到所有标准，承包人员才能得到全部报酬，如果超过这个标准，则相关人员可以获得奖励。调解承包合同由若干大项组成，每一大项下又分为若干小项。除调解成功率外，还规定了何种纠纷应该被调解以及在哪一个层次上解决，同时也规定了解决的时限，如小的纠纷1个星期解决，大的纠纷1个月内解决”等。
有些地方人民调解被作为“治安承包”的一个部分。例如江苏省吴县的治安承包合同含有以下标准：没有严重的刑事犯罪；对当地居民进行系统的法律教育；90％以上的民事调解成功率；当地少于3％的累犯率；每周对少年违法者组织不少于2次的法律学习[10]。
“调解责任制”或“治安承包”对人民调解员形成很大压力，这不仅是因为调解成功率与调解人员的个人收入直接相关，更重要的是，调解作为“治安”的一部分，与整个“治安”体系绑在了一起，而“治安”又是考核基层政府“责任制”中的一项重要指标。在这个意义上，作为民间自治组织的人民调解委员会被纳入到国家社会治理的框架之中。
三、调解背后的权力网络
人民调解制度之所以能够有效运行，人民调解组织这样一个“民间的自治组织”之所以能够在全国范围发展，人民调解员这些普通群众之所以能够成功进行调解，与其背后存在的权力网络的支持密不可分。
(一)基层政府与人民调解：司法助理员制度
如前所述，在我国农村的乡镇政府和城市的街道办事处内均配备了1～3名专职司法助理员，大的乡镇和街道则建立了司法科。1981年11月国家司法部颁布了《司法助理员暂行规定》，按照该《规定》，人民调解委员会被正式划归司法行政部门直接领导和管理。1990年4月1日国务院发布《民间纠纷处理办法》(第2条)(中华人民共和国国务院公报597号)指明，司法助理员作为“基层政府的司法人员，具体负责处理民间纠纷的工作。”2002年颁布的《调解规定》(总则第9条)重申：“指导和管理人民调解委员会的日常工作，由乡镇、街道司法所(科)负责。”，并特辟出一章对司法行政机关如何指导人民调解工作做出规定。司法助理员制度的建立，在基层政府与民间调解组织之间构建了一座联系的桥梁，行政权力由此渗透到民间纠纷调解活动之中。
司法助理员不仅对村、居民委员会的调解工作进行指导和监督；负责解答、处理人民调解委员会或者纠纷当事人就人民调解工作有关问题的请示、咨询和投诉，还要对村民委员会、居民委员会或者企业事业单位的人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷和跨地区、跨单位的民间纠纷进行调解。司法助理员作为地方政府成员，其在进入纠纷调解活动时自然带入了一种行政权力背景。调查中发现，这种权力背景增强了调解的权威性和复杂纠纷的调解成功率。
(二)村民委员会和居民委员会的准行政化
按照《中华人民共和国宪法》和《村民委员会组织法》以及《居民委员会组织法》规定，农村村民委员会和城市居民委员会都是群众自治组织，不具有行政职能，村、居委会委员也不是国家公务人员，而是由村民民主选举产生。但现实的情况是，村、居委会承担了大量的政府职能，政府正是依靠他们来完成其对最基层社会生活的组织与管理的。所以村、居委会又被称为“准政府”机构。在城市，居委会承接着协助街道办事处在社区中贯彻执行几乎所有政策的任务，或者说政府的所有政策都要通过居委会去落实。于是有“上面政府千条线，下面居委会一根线”之说，村、居委会成为国家进入基层社会的枢纽。
村、居委会的准行政化意味着他们在一定程度上被纳入了国家行政框架之中，在政府要求居委会承担某些政府职能的同时，也赋予了它某些权力，并对其工作给予一定的支持。换言之，村、居委会因此获得了某种来自于国家委托的“行政权力”，或者说其行动具有了某种行政权威。作为村、居委会下设的人民调解委员会也是同样。
另一方面，无论是在城市还是在农村，为了增加调解的成功性，一种普遍的做法是：(1)人民调解委员会的主任一般由村、居民委员会的主任或副主任兼任；(2)一部分村、居民委员会的成员也同时是调解委员会的成员；(3)村民小组组长、居民小组组长往往也同时是调解委员。人员的这种重叠性不仅增加了调解委员会的权威，而且便于对人民调解委员会的领导和对其工作的支持。
(三)社会治安综合治理
鉴于“改革开放”后各种冲突和犯罪大幅增加，特别是恶性案件、集团性冲突大量增加的现实，1991年3月21日中央社会治安综合治理委员会成立，之后各级各地区，包括每个乡镇和每个街道均成立了“社会治安综合治理”办公室，负责协调所辖地区的社会治安工作。社会治安综合治理的专门机关是党委政法委员会、公安机关、检察机关、审判机关、国家安全机关、司法行政机关。而参治部门包括组织、人事、劳动、民政、宣传、文化、广播电影电视、新闻出版、教育、卫生、财政、金融、工商行政管理、建设、交通、铁路、民航、旅游、邮电、工会、共产主义青年团、妇女联合会、军队、武装警察部队、民兵以及其他部门和单位等。
在上文“治安承包”中已经提到，由于与社会治安工作的关系紧密，人民调解工作也被纳入到“社会治安综合治理”之中，在“治安承包合同”中，就包括调解指标和工作要求。通过“社会治安综合治理”，人民调解组织与有广泛权力的机构联系起来，为了“综合治理”社会治安，双方不仅互通信息，而且在面对较大的，或对立比较尖锐的纠纷，或比较难对付的纠纷当事人时，调解委员会要求他们协助。
2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》的通知中特别指出：要将人民调解工作与基层民主政治建设相结合，与社会治安综合治理相结合，与人民来信来访工作相结合，使人民调解工作在社会主义民主法制建设中发挥更大的作用。并明确人民调解可以邀请公安派出所等有关单位和个人参加调解工作，被邀请的单位和个人应当给予支持。
(四)“片警”与民间纠纷调解
在中国大中型城市，街道设“派出所”，即公安分局的派出机构。派出所负责该街道的治安工作，通常将街道划分为若干“片”，每一“片”派出一个警察，俗称“片警”，由其负责该地区的大部分警务和某些民事事务。为了更好地维持所管地区的社会治安，熟悉所在地区的居民情况和建立良好的“警民关系”便是必不可少的。因此，“片警”不仅经常走访居民家庭，为居民解决各种困难，而且为群众调解纠纷。据悉，警察们60％～70％的时间要花在解决人们的纠纷上[11]。虽然调解民事纠纷不属于警察的职责范围，但由于警察的权威，人们还是愿意找警察“评理”，接受警察的调解，这一传统延至今日。
“片警”要顺利地开展工作，建立和保持与居委会的良好关系是首要条件，特别是与调解委员会的密切合作。许多纠纷本身是轻微的刑事案件，对这些案件，根据《治安管理条例》，警察享有治安处分权，因此，轻微的刑事案件的调解就可以由其主持。如果违法者对自己的行为做出了令被害人满意的合适的补救，警察能够决定不对该事件进行进一步的追诉。一些非刑事案件，当事人比较难对付，或对抗比较尖锐的，人民调解委员将会请求“片警”一起调解，“片警”在调解各种“案件”时也常常请求人民调解委员参加。以我们调查的H居委会为例：
居住在某一院内的外来人员D长期以来感觉受歧视、被欺负，于是拒交电费，当J上门收电费时将其殴打致伤，这已经具有“刑事”含义，H居委会协同社区民警将双方及房主找来共同协商，对D进行批评教育，通过调解，D承认错误，赔偿医药费，向J赔礼道歉，纠纷告解决。
又如，某饭店施工队因饭店更新燃气管道扰民，为周围260户居民赔付100元/户的扰民费，居民S不满足于100元的扰民费，个人向施工方索赔1500元，施工方认为不合理，双方起了纠纷。社区民警和居委会一起做S的思想工作，通过“软硬兼施”，双方顺利和解。
(五)单位及其他权力机构与调解
在中国，单位不仅是一个工作组织，同时也是一个社会组织，所承担的不仅是生产和服务的经济职能，同时也承担着维系社会控制和组织社会生活的职能；不仅责无旁贷地要解决内部职工之间的纠纷，同时也有责任帮助解决社会纠纷，维系社会安定。城市居民对单位的高度依赖，导致了单位对所属员工的很强的影响力。在人民调解委员会调解纠纷时经常会借助单位的影响力使纠纷获得解决。
通过上述简要分析不难看出，人民调解制度不仅是解决民间纠纷的一项专门的制度安排，人民调解的作用也不单纯是防止和解决纠纷、减轻法院负担，配合司法行政机关和执法机构维护社会治安。实际上，人民调解已经嵌入到国家整个行政框架之中，在国家与基层社会的联系及国家对基层社会的动员中均发挥了重要的作用。
四、结束语
民间调解在我国有着丰厚的历史和文化传统，最具中国特色，是我国重要的历史和社会资源之一。改革开放以来，中国社会发生的巨大变化已经并正在对该制度形成极大的挑战。因此，如何使这一历史和社会资源适应不断发展变化的社会，在我国和谐社会的建设中发挥重要作用，显然不是一个无足轻重的问题。
注释：
①谈话资料来自我们对G镇调查的访谈笔记。
②资料来源于新华网，记者李薇薇2004年2月24的报道，http://www.rednet.com.cn。
③资料来源于北京市区域区政府网，http://www.bjxch.gov.cn,2004-03-13。
④资料来源于司法部《人民调解》，1996年。
⑤司法部于1984年9月在《关于加强人民调解工作积极推进社会治安综合治理的意见》中提出该方针。