中国粮食生产管理体制的效率评估与改革建议，本文主要内容关键词为：管理体制论文,中国论文,粮食生产论文,效率论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国目前仍处于从计划经济向市场经济过渡阶段，政府如何对经济活动实施有效管理，还有待探索。鉴于粮食对中国经济的特殊重要性，政府对粮食生产应确立何种管理体制，就更值得研究。本文所称的粮食生产管理体制，是指中央和地方各级政府以及农村社区对粮食生产实施的管理的总和。
一、粮食生产管理体制的基本框架
（一）中央政府对粮食生产的管理
中央政府以自己的财力和权力为基础，对粮食生产发挥着多方面的影响作用，这些作用是我国粮食增长的重要贡献因素。
计划导向。中央政府管理粮食生产的一个重要途径，就是根据全国粮食总量平衡的需要提出全国粮食播种面积和产量计划。如，中央政府在安排1995年的农业和农村工作时，提出当年全国粮食播种面积为16.5亿亩，产量为9100亿斤。这一计划的主要功能是对农业资源配置起导向作用，从政策上讲并不能层层分解，直至下达到农户。市场经济中的计划指标与计划经济中的计划指标有很大的不同，在市场经济条件下计划指标总体上只能是预测性、指导性的。中央政府提出的粮食生产计划的完成，除了要靠生产者的呼应外，还有赖于采取多种影响生产者资源配置决策的措施。
督察地方。中央通过督察地方政府而对我国粮食生产发挥着影响作用。中央根据近几年来我国粮食生产地区布局的变化，对东南沿海省份放松粮食生产提出了批评。由于中央与地方之间存在纵向依附关系，这种批评在一定程度上可以影响地方政府配置其所掌握的财源，有利于地方政府增加粮食生产投入。地方政府受财政收入最大化或经济增长速度偏好的驱动，往往主动影响农民的资源配置决策，如鼓动农民栽果树，中央政府对地方政府的这种行为是加以制止的。
资源保护。中央政府通过限制耕地资源使用结构的调整而对粮食生产起保护作用。耕地资源的保护的措施，首先是控制非农占地，其次是控制农业内部林渔业占用耕地。
基地建设。中央政府对粮食生产的直接参与，集中体现在商品粮基地县建设、农业综合开发以及支持粮食大县发展经济上。1993年前，中央在部分粮食主产区建设了362个国家级商品粮基地县；1993 年又选建了100个以增产商品粮为主的高产优质高效农业基地县，同时帮助50 个老商品粮基地县发展高产优质高效农业。中央从1988年起设立农业发展基金，大规模地对农业资源进行综合开发。中央从1994年起，每年安排50亿元优惠贷款，支持500个最大商品粮县发展经济。
技术推广。中央财政在粮食生产方面的另一项作用是充当技术进步的主体，为转变粮食增长方式作贡献。为实施以在全国范围内大规模推广先进适用的农业科技成果为目的的“丰收计划”，中央财政在1987年至1989年每年安排专项资金2000万元，1990年至1993年每年安排3000万元，1994年起增至每年5000万元，8年累计安排资金2.3亿元。实施“丰收计划”8年来，共完成农牧渔业技术推广项目237项，推广面积近12亿亩次，共增产粮食273亿公斤，以及皮棉、油料等其他农产品。 另据统计，财政支农两类支出中用于农业科技推广的资金比重，由1985 年的6%上升到1993年的10%，其中用于粮食的占大部分。
（二）地方政府对粮食生产的管理
省、市、县、乡四级地方政府在我国经济运行中发挥着重要作用。但是，省级政府、同一个省内的市级政府、同一个市内的县级政府、同一个县内的乡级政府，各自发挥的作用不会完全相同，其对粮食生产实施的管理也不尽一致。因此，研究地方政府的粮食生产管理体制，只能求同存异，将带有普遍性的内容归纳成一个体系。
压力传递。地方政府管理粮食生产的一个基本方法，是将上级政府的要求稍加补充之后，传递给下一级政府。省传市、市传县、县传乡，乡级政府最终同社区和农户打交道。被传递的内容，包括粮食播种面积、粮食产量等。在粮食供求形势较为缓和时，各级政府承受的压力较小，压力传递效应不明显。但在1994年和1995年，政府间一级压一级的问题比较突出。中央提出“米袋子”省长负责制后，省里搞市长、专员负责制，有的地方直至搞乡长负责制，越往下承受的压力越大，至基层后粮食播种面积和产量指标近似指令性指标，完不成指标者甚至会受到行政、经济的处罚。这种现象在东南沿海地区较为普遍。
逐级配套。当上一级政府对粮食生产进行投资时，往往要求下级政府按一定比例配套。投资配套是地方政府参与粮食生产投资的主要方式，地方政府独立的粮食生产投资活动不多。从1988年至1993年，在国家级的农业综合开发项目中，中央财政投入85.3亿元，地方财政配套投入67亿元。从1987—1994年，在国家级的“丰收计划”项目中，中央财政投入2.3亿元，地方各级政府共落实配套资金37.26亿元。不仅中央的投资活动要求地方财政配套，省级政府的投资活动有时也要求省以下的地方政府配套。广东省财政1995年拨款4500万元，建设第二批15个商品粮基地县，要求市、县再配套投入4500万元。
投资开发。各级地方政府以本级财政为支撑，对粮食生产进行独立的投资活动。如福建省从1995年起，三年内省财政每年拿出3000万元，集中扶持全省30个商品粮基地县。福建省莆田市从1995年起，连续三年每年由财政拿出400万元专款，扶持重点产粮乡镇发展粮食生产。
收入补贴。对粮食生产者给予补贴，只有个别地方在实行，主要是经济发达、粮食生产比较效益明显偏低的乡镇。补贴的方式既有投入品补贴、基本建设补贴，也有直接收入补贴。
（三）社区对粮食生产的管理
社区组织是中国特有的一种组织类型，它既不是政权组织，又不是经济组织。从理论上讲，社区是耕地所有者，社区将耕地出租给农户耕种，农户要将收入的一部分和经营决策权的一部分让渡给社区。社区还要代表乡政府对农户行使社会管理职能，如计划生育、征税等。社区对粮食生产的管理与社区自身的这些特征密切相关，主要内容包括：
强制签约。中央政府关于粮食生产的指导性计划，在粮食总量偏紧的形势下，经过逐级传递，越往下越具有指令性质，分到社区的计划则一般由社区与农户之间的合约加以保证。不过，这种合约带有强制性，社区凭借经济的（如耕地所有权）和非经济的（如社会管理职能）权能，将乡政府分解下来的计划再分解下达给社区内的农户。因此，有人将此合约称作“任务通知书”。在强制签约的同时，有的社区制定了确保合约完成的游戏规则，如各种奖励和惩罚措施。
统一经营。有的社区组织还对粮食生产经营直接进行干预。这有两种情况：一是在分户承包经营制条件下，社区统一承担播种、植保、灌溉、收割等环节的经营职能，所需费用由农户分摊或由社区补贴。二是社区通过专业队、农业车间、农场的形式直接经营粮田，经营费用高度依赖于社区非农产业。
收入调节。在非农产业比较发达、社区掌握较多可支配资源并且社区决策层高度认同上级政府权威的地方，社区在平衡农业和非农业收入方面发挥着重要作用。社区除了补贴粮食生产经营费用、投资于粮食生产所需的固定资产（如机械、农田水利设施等）外，还对粮食生产直接给予收入补贴。
耕地调整。社区管理粮食生产的一个重要方式是调整耕地的经营格局。最普遍的做法是根据人口和劳力的变化，对农户承包的耕地若干年调整一次，以体现“均田制”的要求。这主要发生在耕地收入占较大比重的地方。另外，还有“两田制”、“返租倒包”等做法。社区根据农户分化的过程与特征，适时适度地调整耕地经营格局，有利于耕地这一稀缺资源得到充分利用。
二、粮食生产管理体制的效率评估
中央政府、地方政府和社区对粮食生产的管理，尽管目标和动机不尽一致，手段和重点不尽相同，但都对农业资源的配置起着调节作用。在通过市场配置给粮食生产的资源总量不足时，政府和社区将掌握的一部分资源投入粮食生产或强制农户将资源分配给粮食生产（如将农业税、乡统筹、村提留折粮征实），确实可以促使粮食生产实绩向政府计划目标靠近。然而，政府和社区对粮食生产的种种管理并非都经得起效率标准的检验。
（一）中央政府粮食生产管理的效率评估
从总体上讲，中央政府对粮食生产的管理是符合效率标准的。首先，中央政府对粮食生产的投资有利于地区比较优势的发挥。商品粮基地县建设、农业综合开发和支持粮食大县发展经济，都是为了使具有粮食生产比较优势的主产区充分发挥粮食生产潜力。我国近年来粮食增长重心向北、向西移动，就与中央政府的农业综合开发活动有关。其次，中央政府对农业科研、科研成果转化与推广进行投资，具有较高的社会收益率，有利于粮食增长方式从粗放型向集约型转换。
但是，中央政府对粮食生产的管理也有不经济的地方。表现之一：商品粮基地建设和农业综合开发越来越倾向于帮助缺粮省提高自给率，而不是继续着眼于全国范围内地区比较优势的发挥。中央用于粮食生产的投资在地区间的分配标准，不应是余粮或缺粮，而应是是否有粮食生产的比较优势。即使是余粮地区，只要粮食生产的比较优势还没有充分发挥出来，也应当支持其发展粮食生产。对没有粮食生产比较优势的缺粮地区投资，效果不会理想。表现之二：中央政府在履行计划导向和督察地方等项职能时，往往对不同类型地区提出“一刀切”的要求，不能主动采取地区比较优势战略和调整粮食生产的地区布局。有比较优势的地区觉得中央的要求太宽松，没有压力；没有比较优势的地区又觉得中央的要求太严厉，压力甚大。在市场配置资源的作用下，粮食生产的地区布局已经有了很大变化，并且还会继续变化。认识不到这一点，有碍于地区比较优势的发挥，从而不利于从整体上提高农业资源配置效率。上述两个表现产生的主要原因正在于此。
（二）地方政府粮食生产管理的效率评估
评估地方政府粮食生产管理活动的效率，取决于参照系的选择。同一种活动，从本地区的范围看是有效率的，但从更大甚至全国范围看却是无效率的。当然，从一个范围内来看是无效率的活动，从其他任何范围来看也都是无效率的。
从本地区的范围来评估地方政府粮食生产管理活动的效率，符合效率标准的活动有：第一，在本地区范围内根据增产潜力的大小分配粮食生产投资。第二，在本地区范围内投资于农业技术推广，有利于推高粮食生产的效率。不符合效率标准的活动有：第一，要素费用补贴。以化肥为例，只有当地区间的边际增产效果相等时，化肥资源在地区间的分配才是有效率的。省级政府给予补贴，会使化肥资源过量配置于省内边际增产效果较低、化肥施用水平较高的地区；县、乡政府给予补贴，也会在各自范围内发生这种无效率现象。第二，各级地方政府在履行压力传递职能时，会与中央政府在履行计划导向、督察地方等职能时一样产生无效率现象，在各自的范围内忽视比较优势的利用。
为了从更大的地区范围来评估地方政府粮食生产管理活动的效率，需要首先弄清楚政府管理的地域规模与政府资源的地区配置效率的关系。从纯理论意义上讲，如果不考虑政府管理行为的规模效益，只有当一个国家只有一个资源配置者时，才能在全国范围内按边际均衡原则对每一个地块配置政府掌握的资源，实现政府资源的最优配置。当然，从现实意义上讲，政府管理行为覆盖的地域范围超过一定限度就会增大管理成本，发生规模不经济问题，因而需要设立多级地方政府。相应地，各级地方政府就要掌握一定的资源，起资源配置的作用。不同的管理活动适宜于由不同层次的政府来实行。对某一种管理活动而言，当政府管理活动的边际成本与政府资源的地区配置效率的边际损失相等时，政府管理的地域规模最优，该种活动最适宜由该级政府来实行。
在现实生活中，从中央到地方各级政府间的事权划分并不明确，同一种事情往往由多级政府同时实行，这其中肯定存在无效率现象。最主要的，是政府资源的地区配置效率的边际损失大于政府管理活动的边际成本所造成的无效率格局。也就是说，许多事情如果由更高层次的政府来统筹安排，会提高资源的配置效率。表现之一：过多地由地方政府掌握粮食生产的投资资源。1994年国家财政用于农业的支出为533亿元， 其中中央所占比重小于省级财政所占比重，省级所占比重又小于县级所占比重。农业支出占财政支出的比重。中央小于省、省小于县、县小于乡。因此，可以认为，国家财政用于农业的部分，主要是由地方政府使用的。用于粮食生产的部分也是这种格局。然而，地方政府之间的财力分配格局与地区间粮食生产投资的边际增产效果格局是不对称的，财力雄厚的地方边际增产效果较低，边际增产效果较高的地方又缺乏财力。如果将富省用于粮食生产的财政资金集中到中央，由中央转移支付给穷省；将富县用于粮食生产的财政资金集中到省，由省转移支付给穷县，这样将会分别提高全国和全省的粮食生产能力。在发达地区，有的县每年用于扶持粮食生产的资金达几千万元，但粮食增产甚微；在内陆地区，有的县每年用于扶持粮食生产的资金只有几百万元，粮食产量却大幅度增长。这种局面自然是不正常的。表现之二：由地方政府支付要素费用补贴。以化肥为例，由省给予补贴，不仅会产生前面已经提到过的省内各地区之间的配置效率损失，而且还会因省际之间补贴水平的不同而破坏省与省之间的边际均衡，化肥边际增产效果较低的富省会因补贴水平高而过量使用化肥。由县、乡给予补贴就更是如此。再以农机为例，由较低层次的地方政府给予大量补贴，会导致要素价格体系失衡，使要素价格不反映要素的相对稀缺程度，使农业生产过早进入以机械替代人力的发展阶段，造成资源浪费。美国经济学家盖尔·约翰逊曾提到，北京顺义县的农业机械投资至少是美国衣阿华州的两倍，而顺义县（更不用说其他区）的劳动力价格却大大低于美国。这样的机械投资是不经济和无效率的。
（三）社区粮食生产管理的效率评估
社区对粮食生产的管理是多方面的，其中明显符合效率标准的管理行为是充当公共产品的供给主体，为社区内的小农节省交易费用。由于公共产品具有供给的联带性、规模性和受益的排他性特征，由单个农户提供缺乏足够的激励，因而即使会产生“代理”费用（如村干部及其亲朋占便宜），也必须由社区统一组织。在社区所承担的“统一经营”职能中，有相当一部分属于提供公共产品，如社区内的灌溉工程、植保作业、统一供种等。这时，社区实际上具有政府的性质和特征。
社区对粮食生产的管理明显缺乏效率的，主要有两个方面：一是在社区所承担的“统一经营”职能中，有一部分属于提供俱乐部品，而俱乐部品虽然具有供给的规模性特征，但也具有受益的排他性特征，由社区强制性地提供俱乐部品侵犯了部分农户的决策权力。不需要俱乐部品的农户以及虽然需要但不满意社区领导人行为的农户，同样要均摊费用，且没有退出的自由；社区内任何一个对社区领导人表示怀疑的农户，没有足够的激励单独对社区领导人加以监督（因为加强监督产生的利益由社区内所有农户分享，而加强监督所产生的成本，如打击报复，则由监督者单独承担）。因此，俱乐部品的供给和社区领导人的行为得不到足够的监督，难免不产生各种低效率现象。应当充分利用俱乐部品具有受益的排他性特征这一特点，组建跨社区的、允许自由进出的合作组织，来替代社区提供俱乐部品，如合作采购投入品、合作销售农产品等。
二是部分社区通过多种方式将非农产业收入向粮食生产转移，如提供要素费用补贴、直接收入补贴等。这种行为从宏观层次上看是缺乏效率的，其原因与从更大地区范围来看地方政府的农业投资活动是一样的。如果不是在社区内，而是在全社会范围内配置这些资源，会取得更好的效果。从微观层次上看，社区将资源配置于低回报率的粮食生产，既加重了社区内非农产业的负担，又不利于收入最大化目标的获取。如何理解社区的这种资源配置行为呢？应从以下几个方面加以解析：第一，社区领导人大多出身于农民，尽管职业已非农化，但从内心深处仍未摆脱其作为农民的社会身份，“把地种好”是其天职和本能。第二，对有些社区而言，“把地种好”是用来换取政府支持和保护社区非农产业的筹码。乡镇企业（包括以前的社队企业）的合法地位一直不牢固，在取得贷款、处理经济纠纷、推销产品等许多方面必须有地方政府的支持和保护。这些支持和保护对社区而言是一种无形资产，要取得这种无形资产，就必须与地方政府进行交易。这既包括完成地方政府分派的粮食生产任务，又包括完成计划生育任务、上交税利、承担社会公益事业的费用等。社区与政府互有所需。第三，粮食市场不稳定，生产社区所需的粮食是一种保障措施，尽管换取此保障的成本过高。
三、粮食生产管理体制改革构想
十多年来的粮食生产管理体制改革的经验表明，改革措施的设计和实施，必须考虑到当时的粮食产销形势、市场经济发育程度等背景因素。受背景因素的限制，专家和官方的新思路、新对策，往往具有过渡性的特征。因此，以下的改革构想不可避免地要以目前及今后可预见的形势为基础，也必定会带有过渡性特征。
1.对农民资源配置行为的管理，应以经济诱因为主要手段。从中央到地方，对粮食产量和播种面积都实行指导性计划管理。在农民种粮积极性不高、实际产量和播种面积离计划目标有较大差距的地方，指导性计划往往变成指令性计划。在这些地方，引导农民将资源用于生产粮食，应逐渐以经济手段为主，不能长期靠行政压力逼农民种粮。引导农民资源配置行为的主要经济手段，是粮食的相对价格水平。只有当资源用于粮食生产能获得用于其他生产时的同等回报率时，政府对农民的资源配置行为的引导才可能有效。因此，粮食定购价应逐渐接近市场价；对粮食市场价的调控也要掌握好力度，要以市场粮价对农民有经常性的激励为原则。除价格外，其它可用的经济手段还有粮肥挂钩、价外补贴等。
2.政府用于扶持粮食生产的资源，应尽可能在更大的地区范围内按边际增产效果的高低进行分配。政府可支配的资源在社会总资源量中所占的比重越来越低，而且政府可支配的资源又分散在不同层次的政府手中，因此，提高政府用于扶持粮食生产的资源的配置效率，关键在于完善分税制财政体制，真正发挥转移支付制度的作用。应逐步削减地方各级政府在农业投资上的事权，将相应的财权集中到中央政府，由中央政府在全国范围内分配，以集中开发增产潜力最大的地区。在地方各级政府的各种农业投资职能中，尤其要将资源开发、基础设施建设方面的职能集中上来。地方政府可保留农技推广等投资职能。
3.社区内部用于扶持粮食生产的资源，应逐步被转化为政府资源，然后由政府在更大的地区范围内按边际增产效果的高低进行分配。尽管1994年的财税体制改革使农村非农产业的税赋水平有了很大的提高，但在此之前所制定的乡镇企业以工补农政策仍被延续下来，国家仍没有将乡镇企业视作国家工业化整体力量的一个组成部分，只是将乡镇企业视作一种带社区属性的经济力量，发展非农产业的社区必须首先确保社区内农业的发展。为了提高社区企业以工补农资源的配置效率，政府应当通过完善税收政策，将这部分资源收上来，同时免除社区补贴农业的义务，由政府替代社区充当以工补农的媒介。非农产业比较发达的社区，应当通过促进农地使用权的流转与集中，来避免农业的萎缩。规模扩大了的农业经营体应当具有自立能力。靠社区补贴的规模经营没有竞争力，不是农业经营体制改革的目标模式。
标签：比较优势论文; 农业发展论文; 中国资源论文; 边际收入论文; 农业论文; 社区功能论文; 边际效应论文; 经济学论文; 三农论文; 农民论文; 经济论文; 时政论文;