基于政府行为策略的共享税模式选择分析，本文主要内容关键词为：策略论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2014)08-0021-09 一、引言及文献回顾 税收共享是财税制度的重要组成部分，共享税收入在国家税收总收入中占有重要地位。就我国而言，目前开征的19个税种中有9个税种由中央和地方共享，其收入占到我国税收总收入的70%以上，是构成我国税收收入的主体部分。同时，不同的共享税模式下各级政府具有不同的行为特征。根据国情选择相应的共享税模式，实现宏观调控目标，解决地区间财税收入不均甚至地方经济发展不平衡等问题，将具有重要的现实意义。 关于共享税模式的选择，研究成果主要体现在国内文献之中。主要的观点有以下三类：其一，维持现有共享税模式。徐博(2011)认为我国的共享税主要是税基共享、比例分成制共享税。同时，他认为这一模式不宜调整，并从中央与地方的依存关系、居民负担和经济稳定三个方面进行简单解释。[1]其二，应实行税基共享制。谢冬梅(2007)指出，税基共享制使中央和地方收入建立在随经济发展而自动稳定增长的良性循环基础之上，这是其最大优点，从而使各级政府财政收入具有高度的可预见性，并使各级政府拥有了自己的主体税种。[2]其三，实行税率分享或附加税方式。王雍君(2006)认为税率分享制和附加税模式是两种比较有前途的改进方案。[3]谷成(2008)认为，采用税率分享制替代现行的收入分成制，使中央以下各级政府能够相对平等、规范地分享某些大型税基的课税权，这是更为可行的方案。[4]另外，胡绍雨(2012)提出共享税不可设置过多，否则会造成中央与地方税收征管上的恶性博弈，影响中央与地方的税源和税收体系。从长远来看，实行彻底的分税制是我国财税改革的理想模式和目标，建议我国首先实行分税分率制，待条件成熟后在全国实行彻底的分税分级财政。[5] 还有学者运用数学方法讨论了我国现行比例分享模式的缺陷，同时提出了弥补缺陷的方法。如刘黎明等(2007)通过建立博弈论模型分析比例分享模式，指出中央在信息不对称的讨价还价中处于被动地位，共享税的税基会越来越小，建议引入激励机制纠正比例分享模式的不足，将转移支付的分配与共享税联系起来，使得中央和地方共同分担风险，调动地方的积极性，并通过建立委托-代理模型分析该激励机制的效果。[6] 总体上讲，国内学者对共享税的研究往往散见于对分税制现状分析和分税制改革的政策建议之中，从模式对比出发，采用定性研究方法，缺乏数理方法的分析和实证研究的检验。从研究结论来看，见解各不相同，尚未形成统一思路。对此，本文通过建立数理模型，研究不同共享税模式下中央和地方政府的行为取向，剖析共享税模式、经济发展水平的地区差异以及财政集(分)权的关系，并通过国际统计验证数理模型的结论，最后根据我国国情提出共享税模式选择和优化的建议。 二、共享税模式与政府行为策略分析 共享税是指按照一国法律法规规定，同时构成不同级政府①收入的税收。其显著特征是，该类税种的税收收入在不同级政府之间分配，不单为某一级政府所有。从各国的实践来看，共享税的典型模式包括比例分享制、税基分享制、税率分享制、附加税体制等。在不同的共享税模式下，各级政府具有不同的博弈行为：地方政府为本地区税收利益与中央政府展开竞争，具有侵蚀税基的策略选择可能。同时，比例分享税制下的地方政府还可以争取高分享比例，税率分享模式下地方政府相应会试图争取高的税率；而在附加税模式下，地方政府可以相对自由地在税率限制范围内选择适合本地区的税率。相对于地方政府而言，中央政府对地方政府的税收调控措施也各有不同，可以分别采取总量收入调控、划分税基、制定税率和规定税率范围等四种调控措施。 (一)比例分享模式下的政府行为策略 比例分享制是指针对一种税收收入，中央政府和地方政府按照一定的比例划分共享税收入，税款征收由地方政府或中央政府负责。
定理一：关于共享税的分享比例，地方政府希望提高其分享比例，中央政府希望降低地方政府分享比例，双方形成讨价还价的博弈，最优共享税分享比例在0.5左右。 由式(3)可以看出，地方政府共享税比例r越大，地方政府税收总收入越多，地方政府有要求更高r的动力。而从式(5)可得，地方政府共享税比例r越小，中央政府税收总收入越多，中央政府力求压低地方政府的共享税分享比例r。因此，分享比例是这一模式下双方关注的重点。进一步地，从式(8)和式(9)可以看到，存在中央与地方政府讨价还价的博弈行为下的最优共享税分享比例r，该取值在0.5左右。 定理二：关于税基，各级政府具有不确定性倾向，这主要取决于地方税、中央税和共享税的税率以及征收成本。
定理三：关于经济发展水平，地区间经济发展差异会直接影响政府行为，在共享税地方分享比例一定的情况下，应随地区间经济发展水平的差距采用不同的财政体制。 地方政府的税收净收入与税收征收成本密切相关。经济发展水平会对政府的征收成本产生直接影响，从而影响政府的税收净收入和政府行为。一般而言，经济发展水平较低的地区，税收征收成本比较高，地方政府也就会倾向于扩大共享税税基；相反，在经济发展水平较高的地区，征税方法较为先进，征税成本较低，这些地区将更加努力地扩大独享税税基。 一般地，地区间经济发展水平的差异普遍存在。所以，在比例分享模式下，无论中央政府的行为结果如何，不同经济发展水平下的地方政府之间税收行为都会产生差异，需要强有力的中央政府进行调节，因而相对集权的财政体制更为合适。只有当各地区经济发展水平相近、税收成本大致相同时，地方政府之间几乎不存在税收行为差异，集权型和分权型财政体制同样适用。但是，考虑到分权型体制给予地方政府更多自由政策，地方政府能够根据地区特点制定适合本地区的发展政策，分权型财政体制更具活力。 (二)税率(附加税)分享模式下的政府行为策略 税率分享制是指针对同一税基分别按照中央税率和地方税率同时征税，并分别作为中央和地方的税收收入。附加税体制是一种对税率分享制改进的分享方式。与税率分享制不同，附加税体制下的地方政府取得了更多的税收权限，地方政府有权在中央征税的基础上，按照中央规定的税率上限对该税种再次征税，特点在于地方有在税率上限范围内自主决定实际税率的权利。税率分享和附加税分享统一表现为不同政府按不同税率对同一税基征税，不同之处仅在于税率确定的权限不同，因此，二者可一并分析。
(15) 定理四：税率分享(附加税)模式下，中央与地方政府的税收总收入都是附加税税率的增函数。因此，中央政府与地方政府对共享税税率有相同的行为取向，中央与地方不存在讨价还价的问题，都希望提高共享税税率，政府之间对共享税税率不会产生摩擦。 上述结论可由式(12)和式(14)予以证明。 定理五：关于税基，各级政府具有不确定性倾向，主要取决于地方税、中央税和共享税的税率以及征收成本。 对于共享税，税率分享(附加税)模式下税收(含共享税和独享税)成本差异决定了各级政府的行为取向。具体而言，当
时，中央与地方有相同或相似的行为结果。其中，当
时，中央和地方都希望扩大其独享税的税基；相反，若
时，中央和地方都希望缩减其独享税税基的规模。由式(13)可得，地方政府对地方独享税税基的反应取决于地方独享税和共享税的税率及征税成本对比。同理，由式(15)可得，中央政府对独享税税基的反应同样取决于中央税、共享税的征税成本和税率。 定理六：关于经济发展水平，税率(附加税)分享体制下不同地方政府的税收行为选择相似，分权型财政体制更为适宜。 在税率(附加税)模式下，地方政府的关注重心在于税收成本。即使不同地区地方政府的征税成本各不相同，但是，由于地区内税收征收成本基本相同，不同地区间共享税和地方税的差异
相同或相近的可能性较大，因此，各地区的税收行为结果相同。此时，中央政府应该放权，赋予地方更多权力，根据地区情况自由安排经济发展政策，故分权型财政体制更为合适。 (三)税基分享模式下的政府行为策略 税基分享是指将一种税的税基同时划归为中央和地方共有，中央和地方分别按照各自享有的税基征税并进行税收管理。 假定：地方和中央政府税收总收入分别为
，地方和中央共享税税基分别为
，共享税税率
由中央政府规定。其他变量设定同税率分享(附加税)模式。 此时，地方和中央政府税收总收入分别为：
定理七：在税基分享模式下，可以得到类似税率(附加税)模式下的结论，二者的本质特征一致。更确切地说，因为附加税模式是赋予地方更多自主权的税率分享模式，税基分享模式与税率分享模式的本质更为接近。 三、国际共享税模式选择的统计描述 (一)部分发达国家的共享税模式选择 由于代表性和资料的可取得性，本文选取了美国、日本、德国、澳大利亚、加拿大和瑞典六个国家作为发达国家的代表。这几个国家的地区经济发展水平普遍相差较小。总体上说，美国的南部和西部经济崛起后相对均衡；日本在实施国土综合开发的区域政策后区域差距也不明显；在德国统一后，对东德地区大规模援助并在东德地区推行区域均衡政策，使得东西差距明显缩小；澳大利亚的地区间差异也较小，最低的人均收入地区为全国平均水平的80%左右；瑞典边远地区的平均综合生活水平仅低于全国平均水平13个百分点；加拿大比较特殊，其国内东西部差距日益缩小，但南北之间的经济发展水平仍有差距。 从共享税模式来看，这六个国家中的美国、日本和加拿大均采用附加税模式，瑞典选择税率分享模式，德国和澳大利亚则主要采用比例分享的共享税模式。其中，瑞典和日本是集权型财政体制，而美国、加拿大、德国、澳大利亚是分权型财政体制。 从表1可以看出，瑞典、日本、美国、加拿大、澳大利亚和德国六国内的地区间差距不明显，对共享税模式和财政体制选择没有直接约束，符合前述经济差异、财政体制和共享税模式选择的结论。
(二)部分发展中国家的共享税模式选择 对于发展中国家的考察，本文主要选取了印度、巴西、阿根廷、捷克和匈牙利等五个经济实体。这五个发展中国家的地区间经济发展水平差异度有很大的不同。其中，捷克和匈牙利的地区间经济发展水平基本上差别不大，但其他三个国家的地区间发展水平可谓迥异：印度总体上呈现从西南到东北发达程度递减的特征，特别是东北部的七个邦面临着严峻的贫困问题；巴西国内形成了五个不同的经济区，沿海的东南部和南部地区是巴西经济最发达的地区，而北部和东北部地区则处于落后状态；阿根廷与巴西情况类似，除了潘帕斯草原区外，内部大部分地区仍然处于落后状态。 这些发展中国家的共享税模式完全一致，都是比例分享模式(见表2)。
从表2可以看出，捷克和匈牙利两个经济实体为集权型财政体制，地区差异不明显。印度、巴西和阿根廷三国为分权型国家，地区差异明显，分权型财政体制导致地区差异并没有随着中央缩减差距的努力而减小。所以，发展中国家的经验结果验证了上述的结论：选择比例分享模式的国家，如果地区间差距不明显，则财政体制类型的选择约束不明显。但是，如果地区间有明显的差距，则分权型财政体制不利于地方政府贯彻中央政策，无益于缩小地区间的经济发展差距。 综上所述，部分发达国家和发展中国家的统计情况都符合本文第二部分的理论分析结论：当一国内各地区发展水平相似或相近时，无论选择何种共享税模式，地方政府与中央政府有相同方向的行为动力，不需额外的中央权力调控，财政体制类型没有特殊要求。然而，分权型体制赋予地方更多的自主权，能够充分调动地方发展社会经济的积极性。当一国内各地区发展水平有较大差距时，在税率分享模式、税基分享模式和附加税模式下，有类似的结论。但是，如果采用比例分享模式，则地方政府有与中央政府行为相反的动力。为缩小地区间差距，需要加强中央政府的宏观调控能力，保证各地区能够贯彻中央财政税收政策，故选择集权型财政体制较为合适。 四、我国共享税模式选择分析 (一)我国现行的共享税模式 在我国，真正意义上的共享税制度是于1994年分税制改革时建立起来的。在此次改革中，所有税种被划分为中央税种、地方税种和中央地方共享税种。目前，我国关于分享税种和分享办法的基本规定是：中央与地方政府共享税收入包括增值税(中央分享75%)、营业税(铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央)、企业所得税(铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央，其他部分中央分享60%)、个人所得税(除储蓄存款利息所得的个人所得税外，其他部分中央分享60%)、资源税(海洋石油企业缴纳的部分归中央)、城市维护建设税(铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央)和证券交易印花税(证券交易印花税收入，94%归中央)等税种。 从以上的规定可见，我国现行的共享税模式主要包括比例分享、税基分享以及税基分享和比例分享模式相结合的混合模式。从各模式包含的税种来看，税基分享包括资源税和城市维护建设税，比例分享包含增值税和证券交易印花税，而营业税、企业所得税和个人所得税实行税基和比例分享的混合分享模式。在比例分享和税基分享两种模式中，从税收收入的规模来看，比例分享模式下的税收收入占共享税总额的绝大部分；同时，税基分享办法只适用于个别特殊行业的企业总部收入。所以，总体来看，比例分享模式为我国共享税分享的主要模式(见表3)。
(二)我国共享税模式的选择及优化 根据前文的理论分析，结合我国的现实国情，本文提出我国共享税模式选择和优化的结论性建议如下： 1.缩小共享税的比例，从制度上防止政府间的行为冲突 根据不同共享税模式下政府行为策略的分析，政府间关于税收收入的博弈行为会因不同的分享模式而不同，且即便是某一固定的分享模式之下，也会因税率、征收成本的不同而存在不同的行为策略，从而产生政府间的行为取向差异。这就意味着在确定税收分享时，应对此加以充分考虑。而我国的共享税收入占很大比重，无形之中会加大这一风险。在考虑地方政府的独立性和分税制的彻底性时，今后我国可以考虑从总体上适当降低共享税的比例，减少政府间不同行为策略所产生的目标背离。 2.发挥比例分享模式下集权型财政体制的优势，缩小地区间经济发展差距 从发展中国家的统计情况来看，比例分享模式为各国普遍接受。在该模式下，共享税收入在中央政府与地方政府间按既定比例划分，管理相对简单，较为适合发展中国家采用。目前我国也主要采用这一共享税模式。同时，我们也关注到我国各地区间经济发展水平差异较大，呈现出从东部沿海到西部内陆递减的特征，且同一地区内部也存在着显著的经济发展水平差距。因此，如果共享税选择比例分享模式，则集权型财政体制下中央政府对地方政府具有强而有力的控制，可以保证地方政府严格执行国家的宏观经济政策，确保国家的地区发展目标实现。也就是说，为了缩小经济发展差距，我国应在一段时期内(实现经济均衡发展的时期内)对比例分享的共享税实行一定程度的财政集权，如采取财力相对集中、权限相对集中、预算调节相对上移等措施，以保证中央宏观调控政策的有效落实。 3.适时采用附加税模式，适度赋予地方政府税收立法权 随着地区间经济差距的缩小乃至消失，中央政府应该调整共享税的管理模式。在财政税收体制上，中央政府应当赋予地方政府更多的经济自主权，地方政府可以根据本地区的具体社会经济情况开展适合本地区的经济工作，因地制宜地提高本地区居民的综合福利水平。相应地，附加税模式赋予地方一定的税收立法权，有利于地方政府根据本地区情况开展税收工作。 4.保持政策相对稳定性 我国是发展中国家，社会经济发展迅速，客观上需要调整和变革与社会经济发展不相适应的政策制度。但是，我们也应关注政策制度变化的频率，不能变化太过频繁。过于频繁地改变政策制度，将不利于各级政府的贯彻执行，最终会影响到社会经济的健康持续发展。所以，需要在适应新形势与降低政策调整频率之间进行选择。本文认为，应在不影响社会经济发展的情况下尽量降低变化频率的原则。对于共享税模式，由于各级政府具有不同的博弈行为，因此，相对稳定的体制模式有利于减少政策转换成本，保持共享税模式的阶段性稳定。 税收分享是财政税收体制的重要组成内容。通过数理研究，本文得出了以下结论：当一国内各地区经济发展水平相似或相近时，无论选择何种共享税模式，地方政府与中央政府都有相同方向的行为动力，对于财政体制类型没有特殊要求。当一国内各地区经济发展水平有较大差距时，在税率分享模式、税基分享模式和附加税模式下，也有类似结论。但是，如果采用比例分享模式，地方政府具有与中央政府行为相反的动力。为缩小地区发展差距，采用集权型财政体制较为合适。本文中的主要国家的统计分析也验证了这一结论。 我国税收收入中的绝大部分采取共享税形式，同时我国国内各地区间的经济发展水平也有较大差距。因此，在共享税模式的选择和优化过程中，应缩小共享税的比例，从制度上防止政府间的行为冲突；发挥集权体制下的比例分享模式优势，缩小地区间发展差异；适时采用附加税模式，适度赋予地方政府税收立法权；保持政策的相对稳定性。 ①本文中所指的不同级政府主要是指中央政府和省级政府。
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