摘要：实行永久基本农田保护制度是中国历史发展的必然选择，意义重大。针对永久基本农田保护存在的现实问题，应加强理论创新，及时采取科学对策，从严永久基本农田保护，提高国民保护意识，促使保护政策落地。本文主要对基本农田保护面临的挑战与对策进行了分析研究。
关键词：永久性农田；面临问题；保护对策
引言
永久性基本农田时国家的粮食保障有重要意义，对农业经济和社会经济的稳定和发展具有推动作用。随着我国城市用地面积的增加，农业耕地面积的减少，农业用地面临巨大挑战的前提下对永久性基本农田进行划定和保护是非常十分必要的。要在保证农田面积和质量的同时，以政府为责任主体进行永久性基本农田的保护，通过建立监督体系和信息平台加强信息化管理，以促进永久性基本农田在农业生产和社会经济发展中的作用。
1永久性基本农田划定
1.1划定作用
一是要保证农田面积。永久性基本农田主要是针对特定区域的人口和农业生产水平来进行农田面积的划定，根据相关部门的指标对农田实行保护措施，在保证农田面积只多不少的情况下对农田实行严格保护措施；二是要保证农田质量。一般被划分为永久性基本农田的地块都是土壤肥力最好的地块，这是划定的硬性条件，目的是保证土地的生产力。划分时要依据一些特殊规定来进行，以保证农田质量，实现农田高产的目标。
1.2划分原则
一是在永久性基本农田划分时要以区域土地的整体作用和利益为基础，要与城市发展规划相协调，要保证城市用地与永久性基本农田二者和谐共处，这样才能保证农田的稳定性和高效性；二是永久性基本农田的划定要与区域内的人口和农业发展情况为基础，划定原则要从生活实际情况出发，以符合实际要求。保护农田是我国政府在社会发展中展开的一项有重要意义的工作，所以农田的划定要以社会基本经济发展水平为基础，以保证农田划定在群众的生活中起到作用；三是永久性基本农田的划定以农业可持续发展为基本目标。在区域内进行农田划定时一定要以区域经济发展为主要目标，从多个角度和层面进行操作，如农田的肥力、生态环境保护力、农田面积等。
1.3划分程序
永久性基本农田在划定时主要有两个步骤。第一是依据农田数量进行划定。先根据区域内的人口数量和农业生产的平均情况来对农田数量进行预测，然后根据下一级区域的人口数量、农田数量和建设情况等进行农田数量的一个分解，使下一级区域在农田划定时遵循上一级指标进行；第二是永久性基本农田空间的定位。要先对所有农田进行评价，在评价的基础上进行排序，将综合能力强的农田优先划定为永久性基本农田，以此类推，直到面积达到永久性基本农田数量为止，以实现农田数量与质量的统一。
2永久基本农田保护存在问题
2.1划定结果存在隐患
2.1.1不确定风险
一方面，永久基本农田划定涉及国土、农业、林业、环保等多个行政主管部门。部分地区退耕还林、退耕还草、生态保护规划等只有数字或文字描述，而没有具体坐落，无法与永久基本农田布局进行核对，为完成永久基本农田保护任务，被迫在图上画出来，出现永久基本农田落图不落地、边界虚置现象，为日后调整埋下隐患。另一方面，永久基本农田一经划定，就要永久保护，缺乏弹性。但实际中，如能源、交通、水利、军事、扶贫攻坚等重点建设项目，对建设选址要求特殊，难以在土地利用总体规划前期或永久基本农田划定时期精准确定申请用地范围，由此出现重点建设项目用地无法避让永久基本农田的矛盾。
2.1.2不稳定风险
一方面，在永久基本农田特殊保护要求下，地方政府为完成永久基本农田划定任务和出于地方经济保护，只考虑耕地数量和质量，致使部分永久基本农田不连片，分布零散细碎。这些永久基本农田被划定后，面临着被吞噬的风险，致使地方永久基本农田数量平衡面临挑战。另一方面，在市场经济条件下，农民缺乏经营土地的内在动力，存在短期经营意识，重产出、轻投入，掠夺性经营，重用轻养。因长期施用化学肥料和农药，形成“施肥－土体变差－再施肥”的恶性循环，致使永久基本农田原有的土体有机结构遭到破坏，质量不容乐观。
2.2保护主体间博弈
永久基本农田保护主体包括中央政府、地方政府、农村集体经济组织和承包农户。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆中央政府是中国公共利益的最高代表，属于永久基本农田保护主导者，全方位制定永久基本农田保护政策；地方政府作为中央政府的委托代表，属于永久基本农田保护的执行者和管理者。由于缺乏政策执行的自觉性，加之经济建设利益驱动，存在“执行保护”与“非法占用永久基本农田”或“刻意调整永久基本农田布局”间的冲突；农村集体经济组织和承包农户是永久基本农田的具体使用者和保护责任人，属于永久基本农田保护的被动接受者，由于缺乏利益驱动，存在“理应保护”与“随意撂荒”，甚至“改变用途以求效益最大化”间的冲突。永久基本农田保护主体因目标不一而产生利益冲突，最终导致中央政府永久基本农田保护的目标难以实现。
3基本农田保护对策研究
3.1划定的基本农田调整、占用有待规范
3.1.1建立基本农田按级别管理的制度
在严格基本农田调整条件的基础上，建议按照集中连片程度，用一定的分级法，将基本农田分别划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级（比如分级可依照面积划定，设立“525亩以上、15亩～525亩、15亩以下”3个分级标准）。在已划定基本农田的基础上，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级基本农田由国家或省级国土、农业部门联合组织技术单位直接划定，执行基本农田按级别管理制度。Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级基本农田分别由国家、省、设区的市人民政府管理，土地利用总体规划调整涉及Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级基本农田，必须分别报相应权力机关审批。同时，严格规定允许占用Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级基本农田的条件、建设项目类型、土地利用规划调整、用地审批程序等。在数据库中，应采取技术措施，使下级机关不得调整上级机关管理的基本农田。
3.1.2严格城镇周边基本农田的变更
对城镇周边永久基本农田的调整，建议充分考虑城镇人口承载现状、人口增长速度、老城区改造潜力、近年新增建设用地规模、地理环境特点、基本农田范围内剩余建设用地空间等因素。如果城镇周边都是Ⅰ级基本农田，应控制该城镇的发展。城镇周边Ⅰ、Ⅱ级基本农田原则上不能进行调整，确需调整的，应经过充分论证，并分别报国务院、省级人民政府审批，且必须严格以5年规划期为标准进行调整。城镇周边Ⅲ级基本农田，可以3年为期，采取滚动修编的方式调整，由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府审批，报省、国家审核备案，在国家、省数据库变更后运用。
3.2基本农田的保护机制有待优化
3.2.1建立基本农田保护弹性机制
做到划定的基本农田总体稳得住，还要适应社会经济发展需要调得动。在调整后的基本农田“总量不减少，质量有所提高，更加集中连片、低坡度耕地比重增加”的原则下，根据社会发展形势的需要，规定一定时期内允许可以占用基本农田的建设项目类型，作为法律规定的延伸；基本农田调整要采取微调、逐渐变更的方式，防止大范围、随意调整。每轮土地利用总体规划修编前，应先进行基本农田调整，在报国家审批后，再编制土地利用总体规划。国家审批的建设占用、补划的基本农田，应由国土资源部采取增量包的形式下发各地，每年底通知各地变更基本农田数据库。
3.2.2加强对城镇土地利用监测分析
应建立城镇土地利用现状调查制度，每年组织开展一次城镇土地利用变更调查，在此基础上，建立城镇土地利用现状数据库，对城镇的人口密度、建筑状况、房屋利用、低效用地、可改造旧城用地、城镇承载能力、除耕地和园地以外的剩余建设用地空间进行综合分析，对城镇土地利用进行评估，为制定城市土地利用政策、下达年度建设用地指标、进行城镇周边基本农田调整、编制土地利用规划和调整城镇规划等提供参考。
3.2.3对地方政府执行差别化的政绩考核
按照行政区域位置，可将地方政府职责划分为三类：一类是经济型，以发展经济为主，主要对象是设区的市以上城市。二类是混合型，以发展经济和自然资源环境保护兼顾，主要对象是区域经济发展潜力较大的县市。三类是资源保护型，主要对象是以自然生态环境保护为主，或以农业生产为主的县。对这三类政府政绩分类考核：第一类型地方政府的政绩考核应以经济指标和减排降污为主；第二类型应以经济指标、耕地和自然生态环境保护三者兼顾；第三类型应以耕地和自然生态环境保护考核为主。
结束语
基本农田保护是我国的基本国策，面对基本农田保护中出现的新问题和新挑战，相关部门必须高度重视，采取切实有效的应对策略，积极探索基本农田保护的有效政策和措施，为我国的粮食安全提供良好的保障。
参考文献:
[1]韦培莹,仝巍巍.浅析永久性基本农田划定及保护措施[J].科技致富向导,2013,(22):222.
[2]黄蓉.基本农田保护划定中的问题及应对措施[J].技术与市场,2012,19(05):357-359.
[3]彭艳丽.浅谈基本农田保护面临的问题及对策[J].国土资源,2012(1):52-54.
论文作者:柯伟1,薛玲2
论文发表刊物:《防护工程》2018年第3期
论文发表时间:2018/6/11
标签：基本农田论文; 农田论文; 永久性论文; 城镇论文; 土地利用论文; 地方政府论文; 数量论文; 《防护工程》2018年第3期论文;