农林水利业国债投资分析——行业系列分析之一，本文主要内容关键词为：国债论文,农林论文,投资分析论文,水利论文,系列论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农林水利工程建设作为国家1998年加快基础设施建设的重要方面，共安排国债专项资金270.8亿元，占专项资金总额的27.1%， 是投入最大的行业。
根据各国经济发展的经验，基础设施建设应该而且必须适度超前于国民经济其他行业的发展。但长期以来，我国农林水利行业的建设却一直是经济生活中的薄弱环节，投资严重不足，现状极其落后，在一定程度上制约着国民经济的健康发展。
农林水利业投入长期不足，主要反映在国家财政中用于农业（包括农林牧渔和水利等）的支出比重下降，由1991年的10.3%下降为1997年的8.3%，七年间下降了2个百分点；农林水利基本建设投资占全国投资的比重较低，1991—1997年大部分年份不足4%（如下表）。
近几年农林水利行业财政支出和基建投资情况
财 政用于农业比全国基农林水利 比
年份 总支出的支出 重建投资基建投资 重
(亿元)(亿元) %(亿元) (亿元) %
1991 3386.62
2347.5710.3
2115.8085.00 4.0
1992 3742.20
376.02 10.0
3012.65112.70 3.7
1993 4642.30
440.45 9.54615.50127.77 2.8
1994 5792.62
532.98 9.26436.74154.94 2.4
1995 6823.72
574.93 8.47403.62219.09 3.0
1996 7937.55
700.43 8.88610.84317.85 3.7
1997 9233.56
766.39 8.39917.02412.71 4.0
由于投入的长期不足，历史欠帐严重，导致农林水利行业的现状极其落后。现阶段我国的农林水利基础设施已严重不适应国民经济发展的需要。在1998年长江、嫩江和松花江流域发生的特大洪水中暴露无遗，直接加剧了洪灾的危害程度。因此，水灾过后，国家切实加大了农林水利行业的投资，国债专项资金明显向农林水利倾斜。
一、1998年农林水利国债专项资金执行情况
1998年的国债专项资金，在水利建设中主要用于大江大河防洪工程，重点是加快长江、黄河等七大江河的堤防加固和骨干枢纽工程建设，增加长江、黄河中上游水土保持工程投入，适当安排以节水灌溉为主的水资源工程；在农业建设中主要用于种植业良种、动植物保护等工程；在林业建设中主要用于启动重点地区天然林保护工程和十大林业生态工程，从根本上改善生态环境。从1998年的情况看，总体上这些资金的投入对提高我国农业经济的整体水平，改善生态环境，修复水毁工程，增强抗洪减灾能力均产生了深远的影响，对整个社会经济的发展起到了重要的作用。
（一）计划下达情况
1998年财政国债专项资金农林水利建设计划投资270.8亿元， 占专项资金总额的27.1%。分构成看，中央债券131亿元，占48.4%， 地方债券139.8元，占51.6%，共涉及建设项目426个；分行业看，农业债券16.8亿元，共39个项目（项目个数不包括第一批5.8 亿元的国债专项资金），林业债券36亿元，2个项目（打捆项目），水利债券218 亿元， 385个项目。
（二）资金到位情况
截止1998年底，农林水利建设国债专项资金累计到位151.2亿元， 为计划投资的55.8%。其中，中央债券到位91亿元，到位率为69.5%；地方债券到位60.2亿元，到位率为43.1%。分行业看，水利债券到位最好，到位率为56.9%，其次是林业，到位率是52.5%，农业到位率是49.6%。
二、国债专项资金发挥的效应
（一）加快了农林水利基础设施建设的进程
由于国债专项资金的投入，农林水利项目的建设进程明显加快，缩短了建设周期，产生了良好的社会效益。据统计，在国债专项资金的支持下，1998年，水利建设完成堤防加固达标长度2600公里，大江大河干流完成护坡550公里，险工险段处理770公里，崩岸防护197公里， 填塘围基151公里，重大险情处理7400处，为确保1999 年大江大河安全渡汛打下了良好的基础。1998年水利部还先后安排了上海、广州、武汉等41个大中城市的堤防工程建设，修复了一半左右的水毁工程。截止到1998年底，水毁工程完成投资72亿元，完成土方5亿立方米，石方4531 万平方米，混凝土506万平方米。
农林水利国债专项资金的投入，带动了全行业投资的大幅度增长，1998年农林水利行业完成投资684 亿元（不包括城乡集体和个人投资），比1997年同期增长47.8%，比重由1997年的2.6%上升到3.2%。
（二）有利于中西部地区经济环境的改善
根据国家逐步加大中西部地区投资的要求，1998年农林水利国债专项资金也大幅度向中西部地区倾斜，在270.8 亿元的农林水利建设财政专项资金计划中，安排中西部地区177亿元，占65.4%。 中西部地区投资的大幅度增加，对其农业生产条件的优化、农林水利设施的更新、经济发展环境的改善必将起到积极的作用。
（三）一定程度上缓解了就业压力，增加了农民收入
农林水利建设项目尤其是灾后重建项目大部分是土建工程，作业面大，吸纳劳动力多。1998年下半年以来，国家加大农林水利建设步伐，全国上下，特别是长江中下游、嫩江、松花江流域受灾各省份掀起了农林水利建设的新高潮，吸纳了大批劳动者（其中包括大量的农民投工投劳、以工代赈等），这在一定程度上减轻了城乡居民的就业压力。据不完全统计，仅湖北省1998年灾后水利重建工作，全省就投入了700 万劳动者。另一方面，项目的开工建设直接增加了劳动者尤其是农业劳动者的经济收入，对农村市场的启动有一定的积极意义。据有关部门测算，1998年，由于国家对农林水利投资的力度加强，拉动农民纯收入增长约1个百分点，成为当年农民人均纯收入增长4.3%的主要因素。
三、存在的几个主要问题
（一）国债专项资金尤其是地方国债专项资金到位不理想
从整体上看，农林水利国债专项资金的到位情况不太理想，到位率为55.8%。地方国债专项资金到位尤其不好，到位率仅为43.1%。分析原因，主要有以下几点：
1.一些地方对农林水利基础设施的投资力度仍显不够。农林水利项目大部分属于“纯公共产品”或“半公共产品”，基本上无经济效益，地方的投资主动性不够。尤其是一些地市，认为加快农林水利投资是国家和省里的事情，市地搞好配合就行了。据河南省的统计， 1997 年和1998年两年仅省基建拨款和水利基金每年投入水利项目的投资就达2.5亿元，加上省财政专项安排的资金，超过市地财政资金用于农林水利项目的一倍。
2.农林水利国债专项资金的运行体系不太合理。根据财政部《国债转贷地方政府管理办法》，有些地方财政部门已将地方债券转借给当地林业、水利、农业部门，而农林水利部门只能将其转借给当地项目单位，要求项目单位不仅要按期还款，还要每年付息。而农林水利单位大多数无经济效益而不愿借款。特别是森工企业，实施天然林保护以后，失去了赖以生存的木材采伐收益（当地政府也失去了大部分的财政收入），而生态林建设一个周期约为6—7年，所以一般林业局和森工企业不愿也没有能力借款。
3.一些部门和单位挪用或不按规定用途使用专项资金，严重影响了资金的到位。如吉林榆树财政局收到国债转贷资金350万后， 未将资金投入项目建设，而是用于发放该市12月份的工资。
项目资金不按期到位，严重影响了建设项目的工程进度。如由于林业地方债券至今不能到位，生态林建设工程总体进展缓慢，多数地方在前期工作已准备好的情况下却无力启动。只有一些地区垫付资金或动员群众投工投劳提前完成了部分工作量。
（二）前期准备工作不甚完善，“三边”工程依旧存在
据调查，有些农林水利国债专项资金项目的前期准备工作不足，“边勘测，边设计，边施工”的“三边”工程依旧存在。这主要有以下几点原因：
1.某些单位对项目前期基础性工作认识不够，把正规的勘测设计等前期工作当作走形式；而一些工程咨询、设计单位为了自身利益，把项目的可研报告变成了“可批报告”，与项目的实际操作距离较大。
2.有的省市为了争取国家资金，在项目管理上任意放松条件。项目从上报、审查到下达计划，时间紧，任务重，临时补办了一些报批手续。
3.前期费用不足。如上所述，农林水利项目大都是非盈利性工程，再加上项目的投融资渠道不畅，项目的资金筹措尤其是项目的前期资金筹措比较困难。
项目的前期准备工作不足，造成项目在施工建设中自行其事，盲目攀高，项目概算一调再调，资金缺口巨大，给项目的后期建设和工程质量留下了极大隐患。
（三）国债专项资金涉及项目较多，资金的综合效益难以发挥
1998年大水过后，各地对农林水利基础设施建设的意义认识上有所加强，再加上这次国债专项资金条件优惠，各地对农林水利建设的要求急迫，上报审批项目比较多。一些省市的管理部门在计划安排上对面上的事照顾过多，片面追求平衡，没有突出“保收尾，保续建，保重点”的原则，资金运用比较分散，影响了专项资金的使用效果。 据统计， 1998年水利国债专项资金共涉及385个项目， 平均每个项目利用国债专项资金不足6000万元，而平均每个项目的计划总投资6.33亿元，平均每个项目建成投产尚需投资4亿元左右。 水利建设项目多半依靠预算内资金的支持，项目过多势必会使建设资金显得捉襟见肘，进而加大财政部门的压力。
四、几点建议和启示
（一）认清形势，进一步加大农林水利行业的投资力度
农林水利项目基本上无经济效益而社会效益巨大，由于投资大且收益外溢，一般性的企业和私营部门往往无力或不愿投资。但这些领域又是竞争性企业生产的必要外部条件，能极大促进全社会福利水平的提高。从根本上改变我国农林水利的落后局面，需要各级财政部门尤其是中央财政部门长期不懈的努力。
（二）理顺关系，调动地方积极性，加快专项资金的到位
各级管理部门应充分发挥职能作用，积极服务于基础设施项目建设，促进国债专项资金下达到项目单位；同时搞好国债专项建设资金的监督工作，保证资金专款专用。各级地方政府部门应负起相应的责任，采取各种不同的有效方式，多方筹集资金，确保地方专项资金按期到位，绝不能将债券的债务负担转嫁给基层单位。
（三）完善机制，充分发挥资金的综合效益
农林水利项目是一个系统工程，需要统一的规划和领导，各地应在工程的总体规划下，结合当地实际，量力而行，合理安排建设项目，防止一哄而上，应集中资金，确保已开工的在建项目按合理工期组织建设，切实提高投资效益。同时，要建立健全各种制度，确保工程质量。