国企改革，如何完成公司法人治理结构——现阶段国企改革若干问题的思考（之二），本文主要内容关键词为：国企改革论文,之二论文,现阶段论文,若干问题论文,法人治理结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十五届四中全会指出：“公司法人治理结构是公司制的核心”。全会对形成“各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”提出了具体要求。落实这些要求是当前国企改革法制建设的一项十分紧迫的任务。
一、合理分配公司机关职权是完善法人治理结构的前提
现代企业的法人治理所遵循的基本原则就是分权制衡。实现分权制衡的基本要素是结构、程序和责任。具体说，就是以科学的职权配置形成法人内部各机构间的功能互补和权力制约，以周密的程序安排形成各机构的高效有序运行，以严格的制约措施对各机构人员加以有效的行为规制。
有关企业法人治理的制度建设，主要是企业内部的组织结构和管理机制。在股份制公司的法人机构中，股东大会是最高权力机构，但不是常设机构。对这三部分职权的配备方式，从世界各国的情况看，主要有三种模式。
第一种模式是设立两个机关，一是董事会，负责决策和执行，二是监事会，负责监督。多数西欧国家采用这种模式。这种模式有利实现议行合一，提高经营效率，而且经营者队伍精干，管理成本少。
第二种模式也是设两个机关，一个负责决策和监督，称为董事会，另一个负责执行，称为经理或高级职员。这是英美采用的模式。这种模式有利于形成对执行机关的强有力的鞭策和监督。
第三种模式是设立三个机关，即董事会为决策机关，经理层为执行机关，监事会为监督机关。少数西欧国家对股份有限公司规定了这种模式。这种模式实行比较彻底的分权制衡，但机构较为复杂，对人才资源需求较大。
我国现行公司法对股份制的公司一律采用第三种方式。这种“一刀切”的做法值得商榷。对于一些企业，特别是股东少，规模小和经营单一的企业，采用这种模式不仅费用高，而且监督职能较难发挥。建议像中石油，中石化，国家电力公司这样的国有独资公司，其常设机关可以借鉴第一种模式，但应辅之以集体决策制度和外部监督制度。
在合理配置法人机关职权的基础上，要对各机关运行的程序规则和责任机制给与高度重视。目前，在国有企业改制成立的公司中，公司各机构的职权在章程中都写得很清楚，但实际上往往没有形成各负其职和有效制衡。其制度方面的原因，除职权配置不尽合理以外，在很大程度上要归结为程序保障和责任制约的欠缺。
二、强化监督机制是完善法人治理结构的当务之急
现代公司制度发展的一个重要特点，就是管理职能同资本所有权相分离，公司管理者掌握越来越大的权利。这对实现管理科学化和提高企业经济效益是必要的。但是，管理者权力的膨胀导致了“内部人控制”问题。正如一位澳大利亚学者在1997年指出：“我们由过去二十年的经验看到，公司常常被当作公司内部人通过牺牲投资者和其他资本供应者（如银行）的利益而发财致富的工具。”在我国的国企改革中，也存在着“内部人控制”的问题。目前，在大部分国有企业的改革中，董事会、监事会、经理会均产生于原企业，他们利害相关，使董事会、监事会代表出资人进行决策、监督的功能大大削弱。在这种情况下，要确保国家出资人行使权力到位和完善公司法人治理结构，当务之急是强化监督机制。
第一、实行外部监督职能在组织上内部化，使国家委派的专职监督人员成为公司监事会成员。目前试行的对大型企业派遣稽查特派员的制度，取得了明显成效。同时，规定国有控股、参股公司监事会中的国有股代表可以由政府专门机构委派和管理的外部监事担任。为此，可以考虑在市级以上人民政府设立监事局，负责国有企业外部监事的委派、考核，并负责外派监事会的薪酬支付。监事会有权聘用注册会计师和律师。
第二、强化企业审计机构。通过立法设置企业审计机构并赋予其独立的地位和特别的权利，是国外完善法人治理制度的一条成功经验。建议对国家没有委派外部监事的国有控股、参股公司，实行由股东大会任命公司审计员的制度。审计员对股东大会负责，其报酬由股东大会决定。审计员有责任查清公司账目是否依法制作，并对其失职造成的后果承担法律责任。
第三、强化公司信息披露制度。信息披露制度是保护投资者和债权人的一项重要制度，也是制约“内部人控制”的一项重要措施。信息披露的主要义务人和责任人是董事会及其成员。对于在信息披露中弄虚作假的人员，要给与严厉制裁。
第四、建立企业财务信息监测体系。其要点为：建立中央、地方各级企业财务信息监测机构和计算机系统；企业按照法定的制作规范定期向监测机构报送财务信息；监测机构通过计算机分析和人工分析发现企业财务的异常情况，并及时通报有关部门以便调查处理。
三、加强董事会职能是完善法人治理结构的关键环节
经验证明，公司治理结构要完善，董事会是关键。因为，董事会是股东的代理人，既享有决策权，又握有经理层的任免权，起着“承上启下”的作用。加强董事会的职能，需要采取以下一些措施。
第一、从制度上保证董事会职权由董事会集体行使，而不是董事长个人行使。
董事会必须作为一个整体来行动。按照这个原则，董事会的一切决定，都应该以整体名义和整体行动作出。董事长是董事会的召集人，他只有在获得授权的情况下并且在授权范围内，才能单独行使董事会职权。将董事长规定为法定代表人的作法，实际上是工厂制观念的延续，不能体现董事会行使权力的原则，也不符合国际上通行的“董事均有权对外代表公司”的规则。
第二、理顺董事会与经理层的关系。
目前，国企改制设立的公司中，董事会形同虚设的现象比较常见。解决这个问题的办法，就是在修改《公司法》的基础上，让公司根据自身具体情况在章程中对董事会和经理的职权划分做出切合实际的规定。在经理层为独立执行机构的公司中，董事长和总经理应当由二人分任。在这种情况下，法律应当承认总经理在处理日常业务时对外代表公司的权力。如果公司选择法人决策机构与机关合一的模式可以由董事会任命执行董事。执行董事可以聘任经理作为助手（此时的经理不是一级法人结构）。
第三、优化董事会内部结构。
首先，实行外部独立董事制度。外部独立董事应享有某些特别权力。担任公司外部独立董事的人员，必须是本人及其亲属未曾在该公司任职、兼职，并且与公司无任何利害关系的公民。其次，规定上市公司的董事会中必须有一至二名小股东推选的董事。这有利于决策时集思广益，并有利于公司境外上市。
第四、实行董事持股制度。
规定上市公司的董事个人出资购买并持有本公司股份的义务。在公司亏损或者不能清偿到期债务的情况下，董事所持的本公司股份应予冻结。
第五、强化董事义务，实行董事责任追究制度和董事资格取消制度。
董事应当以高度的谨慎和勤勉，忠实地履行职责。董事会决策失误给公司造成损失的，有过失的董事应承担责任。有弄虚作假、以权谋私等不端行为的董事，应当依法被取消董事资格并不得在任何公司担任董事或经理。
在采取以上措施的同时，还应当完善对管理者的选拔和激励机制。应当明确，选拔公司董事、经理是任用企业家，其用人标准和选拔程序有别于提拔党政机关干部。对于企业高级管理人员的报酬和利润分配，可采用与个人能力和经营业绩挂钩的各种办法，如年薪、配售股、奖励股、股票期权等。对此，应出台相关的法规加以规范。
四、落实股东大会制度是实现法人内部制衡的必要条件
目前，国企改制后成立的公司，普遍存在着权力单极化即国有股“一家说了算”的问题。这种情况阻碍了法人内部制衡的实现，也不利于吸引社会投资。对此，除了从产权结构上进行调整，从严限制设立国有独资公司的范围外，一项根本性的对策，就是落实股东大会制度，使股东大会真正成为公司的最高权力机构，成为全体股东平等行使股东权的场所。为此，需要从法律上加以完善。建议采取以下措施。
第一、切实保障股东大会选任董事的权力。在法人治理结构中，股东大会选任董事的权力是投资者保护自身权益的法宝，也是选拔经营管理人才和提高企业素质的保证。应此，无论是政府部门还是各级党组织，都要尊重股东大会的这项法定权力。政府和党组织可以通过出资人代表向股东大会推荐人选、提出建议，但任命董事的权力职能由股东大会行使。
第二、在表决程序制度上采取适当保护小股东的措施。这对于维护股东大会决策民主是必要的。如，维护小股东了解公司经营状况和查阅公司帐簿的权利；设立能够使小股东集体行使权利的表决代理制、累计投票制等等。
第三、设立董事向股东大会述职制度和股东大会对董事质询、调查和罢免制度。这有利于加强对董事的监督制衡。
第四、规定个别股东代表公司对董事会的违法行为提起诉讼的权利。在公司权益受到公司内部人侵犯时，可能出现董事会、监事会不加追究的情况，这时，持续拥有公司股份达一定期限和一定比例的股东有权出面代表公司提起诉讼。
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