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社会保障是一项维护社会安定、促进经济发展，关系到全社会成员切身利益的经济制度和社会制度。社会保障制度是起始于社会为公民克服生活困难和意外灾害提供物质补偿或帮助的社会救助制度。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，我国社会保障体系包括社会救济、社会福利、优抚安置和社区服务；养老，失业等社会保险；商业保险共三项。《决定》还就社会保障制度改革的目标、原则作了明确规定。
我国保障制度大致由三大块构成，其中含13个项目。一块是由国家财政支撑的保障项目，包括社会救济、社会福利、优扶安置、社区服务4项。一块是由国家法律强制实行的社会保险，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障等6项，这是社会保障体系的主体部分。一块是遵循自愿原则，以盈利为目的的商业保险，包括个人投保、企业投保和互助性保险3项，这是社会保险的最主要的补充。
一、由国家财政支撑的保障项目
在我国，社会救济、优扶安置、社会福利主要是由国家财政支付资金，属于国民收入再分配的范畴，体现国家对达不到基本生活水平的人群及特殊人群应尽的救助责任，体现公平的原则。
1.社会救济
社会救济的目标是扶危济困，救助社会脆弱群体。其对象主要是低收入人群和困难人群：低收入人群指在有生之年不可能通过自己的劳动达到基本生活水平的人群。如残疾人、鳏寡孤独老人等。困难人群指因天灾人祸等暂时达不到基本生活水平的人群；如孤儿、长期失业者等。国家通过救济，使他们获得最基本的生活条件。据统计，全国全年救济人口约8669万人，救济费支出约6亿元。实施社会救济是为了在短期内消灭绝对贫困现象，同时在中长期内尽可能地减少相对贫困。这是实施社会保障的最低要求。
社会救济要更多地运用生产自救、以工代赈、科技扶贫等积极救助方式，发挥贫困者自力更生的精神。要把救济性扶贫与开发性扶贫结合起来，提高国家救助基金的社会效益和长期效益。
2.优扶安置
优扶安置属于国家的特殊保障。对象是对国家和人民有功的人员，一般是指军烈属、伤残军人、退伍义务兵、志愿兵等。
目前全国有优扶对象3900万人，其中国家优扶对象396万人，1993年国家共发放抚恤费20.1亿元，烈军属优抚金13.2亿元，基本保障了他们的生活。每年我国有安置对象60万人，建国以来已有3千万复员退伍军人得到妥善安置。
优抚工作的基本原则是全面贯彻“思想教育、扶持生产、群众优抚、国家抚恤”的优抚方针，坚持走“国家、社会、群众三结合”的道路。安置保障要逐步走向依靠法律手段保障，采取行政手段调控，通过经济手段搞活的路子。逐步建立征兵、退伍、安置相衔接，育才、荐才、用才相协调，计划建房、接收安置、服务管理相联系，政府行为、社会行为、市场行为相结合的安置保障体系。保障的目标应高于当地群众平均生活水平，并建立优抚标准随经济发展逐步增长的机制。
3.社会福利
社会福利保障的对象是无依无靠的孤老残幼、精神病人等。到1993年底全国社会福利院已达43681个。举办的各类福利企业56843个，安置残疾人84.2万人，分散按比例安置就业140万人，个体就业20万人，全国残疾人就业率达60%以上，大城市达80%以上。
社会福利工作要进一步改革由国家包办的局面，广泛动员和依靠社会力量，探索政府资助、社团经办、企事业单位入股合办、法人承包等多种形式发展社会福利事业的路子，使福利事业单位逐步向民办公助、法人管理的方向发展。
4.社区服务
社区服务对社会保障具有重大意义。社区服务组织主要是在各级政府的支持鼓励下，人民群众自己组织起来为自己和社会服务的组织，受到国家的经济支持和法律保护。社区在民政部门的管理下，多年来为离退休者、老、弱、疾、残、鳏寡孤独者提供了大量的社会保障服务，对社会安定做出了巨大贡献。社区服务的发展目标是，在城市基本建立起与经济发展水平相适应、社会共同参与、多种经济成份并存，标准有别、服务质量较高、服务效益较好的社会福利服务网络，逐步实现社区老有所养、幼有所托、孤有所抚、残有所助、贫有所济、难有所帮。社区服务业的政策要逐步系统化，管理逐步法制化。
到1993年底，全国正式登记注册的社区志愿组织54380个，专业服务队伍41.4万人，志愿者人数315.4万人，社区福利服务实体2584个，累计产值81.7亿元，接受社区服务的居民达7千万人。
随着城市化步伐的加快，城乡的主干家庭日益分化为核心家庭。为了适应城镇双职工负荷过重的状况，社区应当大力组织居民亲属邻里相互守望、彼此照应、互助的服务网络，以社区的作用替代独生子女无暇照顾老人的缺陷，开展以家庭为主的社会互济互助保障。在经济方面，可以由亲属资助投保者缴费，把个人储蓄性保障与家庭保障结合起来。
二、由国家、单位、个人三方承担资金的社会保险项目
目前我国社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会保险均由国家立法，强制实施。当前改革的重点是城镇企业养老和失业保险制度。
1.城镇养老保险制度改革
目前我们试行的社会统筹和个人帐户相结合的城镇职工养老保险制度改革，以及即将出台的企业职工基本养老保险制度统一方案，是多年来养老保险制度改革的继续和深化。统一方案主要内容包括：
（1）实施范围
城镇各类企业的全部职工，城镇个体工商户本人及其帮工、城镇私营企业主、城镇自由职业者，均实行基本养老保险制度。
（2）基本养老保险费用的筹集
a.职工以本人工资为个人缴费工资基数。职工本人工资超过当地职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数，也不计入计发基本养老金的基数；低于当地职工最低工资的，按归低工资标准计算缴费工资基数。
个人缴费比例，随着工资水平的逐步提高，一般每两年提高一个百分点，职工工资增长较快的地区和年份，可以多提高一些，最终达到个人缴费工资基数的8%。
b.企业按照全部职工缴费工资基数之和的一定比例缴纳养老保险费，具体比例由统筹地区人民政府确定。
c.城镇个体工商户本人、私营企业主、自由职业者等非工薪收入者，可以按当地职工平均工资作为缴费基数，并由个人按规定的费率向所在地社会保险机构缴费，缴费比例不超过当地企业与职工个人缴费比例之和。
（3）基本养老保险个人帐户
a.按照社会统筹和个人帐户相结合的原则，由社会保险经办机构按照国家技术监督局发布的社会保障号码（国家标准GB11643—89），为每个参加基本养老保险的人员建立一个终身不变的个人帐户。
b.基本养老保险个人帐户，职工按本人缴费工资基数11%记入。城镇个体工商户等非工薪收入者，按当地职工平均工资的11%记入。
职工个人缴纳的养老保险费全部记入个人帐户，企业缴纳的养老保险费划转一定比例记入个人帐户；随着个人缴费比例提高，企业缴费划入个人帐户的比例相应降低，逐步降至3%。
c.基本养老保险个人帐户储存额按年计算利息。个人帐户记帐利率按照不低于中国人民银行规定的同期城乡居民储蓄存款利率并参考工资增长率确定。
d.职工在不同地区之间调动工作，基本养老保险个人帐户随同转移。
e.职工基本养老保险个人帐户的储存额，只能在职工本人离退休后用于支付养老金，不能提前支取。
f.社会保险经办机构对职工养老保险个人帐户储存额，每年结算一次，并至少每年与职工本人对一次帐。职工和离退休人员有权核查和询问个人帐户储存额，社会保险经办机构应提供无偿服务。
（4）基本养老金计发办法
a.职工到达法定离退休年龄，办理了离退休手续，凡个人缴费累计满15年的人员，均可享受基本养老保险待遇，按月领取养老金。
基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金两部分组成。
基础养老金＝上年度职工平均工资×25%（计算比例可在25%以内依缴费年限长短分若干档次）；
个人帐户养老金＝个人帐户储存额÷120。
本办法实施前已经离退休的人员仍按原标准发放养老金，同时执行基本养老金正常调整办法。
本办法实施前参加工作，实施后离退休的职工，在上述两部分养老金的基础上，增加过渡性养老金（办法另定），以实现新老离退休办法衔接。
b.缴费年限（包括视同缴费年限）不满15年，达到法定退休年龄的人员，按缴费每满一年发给相当于两个月当地职工平均工资的养老金，一次付清；个人帐户储存额中属于个人缴费部分连本带息一次支付给本人，同时终止基本养老保险关系。
c.职工或离退休人员死亡，其个人帐户未支取完的部分，用于遗属抚恤；离退休人员个人帐户储存额已领取完毕后，继续按规定标准支付基本养老金，直到死亡。
（5）建立基本养老金正常调整机制
为了保障离退休人员基本生活，并使离退休人员适当分享社会经济发展成果，建立基本养老金随工资增长相应调整的机制。离退休人员的基本养老金，可按当地上年度职工平均工资增长率的一定比例进行调整，当地职工平均工资负增长时不作调整。
2.失业保险制度改革
当前重点是建立企业失业保险制度，配合建立现代企业制度，重点解决好企业失业职工生活保障问题。
（1）扩大失业保险的实施范围
把目前仅限于国有企业的失业保险，扩大到城镇国有、集体、股份制、私营企业职工和外商投资企业的中方职工。
（2）失业保险基金统一筹集和管理
失业保险基金按照以支定收，留有适当储备的原则，统一标准，实行社会统筹。目前的方案是企业按照全部职工工资总额的0.6%至1%缴纳失业保险费。因为每个职工都可能因个人原因或企业、社会原因遇到失业的风险，因此个人也应交纳少量失业保险。
（3）调整失业保险基金的使用结构
基金的绝大部分（至少在80%以上）应用于失业职工及其家庭。加强基金使用的社会监督。
（4）切实做好失业救济工作
对参加失业保险的职工，凡属于非自愿性中断就业，并在失业前累计工作时间满一年的，进行失业登记后，都可按规定领取失业救济金，享受失业保险待遇。失业救济金的发放标准可适当提高。目前是按社会救济金的120%—150%发放。今后准备改成按当地法定最低工资的70%—80%发放，以便随着最低工资标准的调整及时调整失业救济金水平。失业保险待遇的给付期限，按失业前工作时间的长短划分不同档次，但最长不超过24个月，以后转入社会救济。
（5）要做好失业救济和社会救济的衔接
失业救济期满尚未再就业的职工，符合社会救济条件的，由民政部门按照社会救济的标准提供社会救济。鉴于这部分人员已超出过去民政部门的救济对象范围，因此所需救济资金应由财政拨付。
（6）企业和社会都要开拓多种就业渠道，促进失业人员再就业
鼓励利用社会力量发展就业培训、职业介绍，用失业保险金有偿扶持适应市场需要的生产企业生产自救。资金使用要注重经济效益和社会效益，要接受社会监督。
3.职工医疗保险制度改革
职工医疗制度改革的目标是，建立社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合的社会保险制度，并使之逐步覆盖城镇所有劳动者。医疗保险的范围同养老保险一样，也是只保证基本医疗，不是也不可能把全部疾病治疗全包下来。有些疾病医疗和健身、延寿等费用，应投商业保险。
九江、镇江正在进行的医疗改革试点的主要内容是：医疗保险费用由国家、单位、个人共同负担。职工个人缴纳的医疗保险费用（约占本人工资收入1%）和用人单位为职工缴纳的医疗保险的大部分（50%以上）记入个人帐户，其余作为社会统筹。医疗费用首先从个人帐户中支付；不足时，个人负担小部分，社会统筹基金中支付大部分。两江《试点意见》对加强医疗单位的制约和改善医疗服务，加强医疗保险基金的管理和监督都提出了改革措施。
医疗制度改革十分复杂，它不仅涉及每个职工切身利益，还涉及整个医疗卫生体制改革，除医疗保险基金的筹集和支付方式改革外，还包括解决医院体制、医疗资源配置、医疗价格、医院管理、建立对医患双方的制约机制以及医疗卫生部门如何适应社会主义市场经济体制要求等问题。通过镇江、九江两个城市的试点，将进一步完善城镇职工医疗保险制度改革方案，扩大医疗保险改革试点的范围，逐步建立起符合我国国情的医疗保险和医疗卫生制度。
4.城镇企业职工工伤保险制度改革
改革的主要内容是合理确定待遇标准，保障工伤、患职业病的职工及其家属的基本生活，并对工伤者提供经济补偿。按照以支定收、留有适当储备的原则征收工伤保险费，形成社会统筹调剂的工伤保险基金，分散工伤风险。工伤评残、待遇支付和人员管理工作逐步从企业转向社会。工伤保险要与事故预防、职业康复相结合。工伤保险费的征收根据行业事故风险和职业危害程度规定差别费率，同时对各个企业进行安全考绩和年度费率浮动，运用经济手段和行政监督手段搞好工伤预防。职业康复是医疗的继续，也应纳入医疗改革中。医疗保险范围要打破“全民执行、集体参照”的旧格局，对所有城镇企业及其全部从业人员强制实行统一的工伤保险制度。
5.城镇企业职工生育保险制度改革
生育保险改革的宗旨是维护女职工的合法权益，保障她们在生育期间享受休息、医疗保健和生育津贴等待遇。均衡企业生育费用负担，改变各企业、行业之间或地区之间男女职工比例差异带来的生育费用负担畸轻畸重的状况，体现女职工生育的社会价值，促进女青年就业。
生育保险要改变目标覆盖面窄、社会化程度低的状况，使适用范围扩大到城镇企业全部从业人员。生育保险基金实行社会统筹，根据以支定收的原则，按照企业工资总额的一定比例提取。具体提取比例由当地政府确定，但最高不超过工资总额的1%。
6.住房保障
长期以来形成的城市住房福利化弊端很多，非改不可。就绝大多数城乡居民而言，住房制度改革的方向是商品化、社会化。国家的住房保障并非覆盖全体居民，只能顾及城镇中低收入者。住房保障也是实行国家、单位、个人三方负担，由政府制订法规实施。
1995年发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，全面阐述了我国城镇住房制度改革的总体思路。本文概括为“三改四建”。“三改”即改变计划经济体制下的福利性的旧体制，包括：改变住房建设投资由国家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担的体制；改变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制；改变住房实物福利分配的方式为以按劳分配为主的货币工资分配方式。“四建”即建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，包括：建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。从而逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。
按房改决定规定，国家保障的部分，主要体现于国家支持的社会保障商品住房体系，包括国家实施的“安居工程”。即根据城镇小康居住目标，对于中低收入者和住房困难户，实施经济适用住房的开发建设，提供适应其承受能力的社会保障商品住房。这类住房的用地靠国家无偿划拨，住房价格相当于成本或略低于成本，当地财政予以补贴。经济适用住房开发建设实行政事分开，不以赢利为目的。进行国家安居工程试点的城市，要切实探索一条社会保障在住房领域得以实现的新路子。最终实现“居者有其屋”的目标。
三、由单位、个人出资承担的商业保险项目改革
商业保险是以盈利为目的。投保人有充分的自主权和选择权。商业保险包括个人投保、企业和单位投保、互助性保险3项。
适应社会需求多层次性的特点，当“雪中送炭”型的社会保险建立之后，“锦上添花”的需求则需要商业保险来满足。这也是社会保险的最重要补充，是今后大力发展的事业。
商业保险的特点，一是权利与义务的契约性。保险公司与投保人通过契约形式确定缴费标准和与之对应的保障水平，政府对其仅给以政策扶持，不直接承担补偿责任。二是具有很强的灵活性和适应性。投保水平可高可低，投保人自由选择。险种可因人因地设置，适应不同的经济发展水平和生活水平，多投保多得益。三是商业保险公司在国家法规范围内自由竞争，可以提高效益，提高服务质量，提高投保人的经济补偿水平。
八十年代中期以来，“福利国家”开始对社会保障制度加以改革。他们一般都着眼于紧缩福利待遇，并开始将社会保障的一部分向商业保险转化，大力发展商业保险。政策鼓励建立企业年金计划，鼓励个人去商业保险公司购买私人年金保险，即个人储蓄性保险，因而商业保险得到长足的发展。
我国目前的商业保险还很不发达，竞争性、选择性不强，也不够规范。全国性的商业保险公司只有3家，其中与社会保障关系密切的人寿保险业务直到80年代才开始建立。至1993年底，我国各保险企业人寿保险费收入总和尚不到全国保险费总收入的40%。中国人民保险公司人寿保险10年来收入只有193亿元，其中还包含很大一部分地方统筹的社会保险基金。这种情况对于我国这个世界人口之冠的大国来说是极不相称的。
展望社会主义市场经济的发展前景，商业保险作为社会保险最重要补充是有很大发展潜力的。它一方面可以满足不同收入者对社会保障的不同需求；另一方面也可以通过分散投保分摊风险。鼓励有条件的单位为职工购买商业保险，这既有利于增强企业的凝聚力，又有利于把一部消费基金转化为生产基金。
在这一领域，我国完全可以大胆地借鉴发达国家兴办商业保险的经验，解放思想，转变观念，鼓励竞争，打破垄断，有计划地发展一批规范化的保险公司，在养老、医疗、人身人寿等人民生活的方方面面和经济发展的各个领域，积极开设多种险种，适应经济发展和不同层次收入人群的多方面保险需求。目前境外商业保险机构有大举进入我保险市场的势头。我们要在外国商业保险公司尚未占领我国商业保险广大市场的宝贵时机，大力振兴民族商业保险事业。
社会保障制度改革是今后几年改革的重点。建立符合社会主义市场经济体制要求的社会保障制度是伟大的实践探索，是理论的突破，是利益的调整。直接关系到本世纪末社会主义市场经济体制基本框架能否基本确定，关系到我国经济社会能否健康、持续、稳定地发展。对此，我们应在思想上、行动上予以高度重视。
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