构建促进西部开发的政府转移支付制度，本文主要内容关键词为：西部开发论文,转移支付论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行政府转移支付制度的弊端
我国目前的政府间财政转移支付制度，是一种非规范化的，过渡性的，新旧制度的“混合体”，大致由五部分组成：体制补助和体制上解；年终结算补助或上解；专项补助；税收返还；公式化的转移支付制度。这一制度是配合分税制实施的过渡期转移支付制度，与西部开发的宏观战略目标存在着一定差距，主要表现为以下方面：
（一）在很大程度上保留了原包干体制的弊端。
目前政府转移支付制度对分配数额的确定主要采用“基数法”，把旧体制下形成的财力不均带入新体制中，没有从实质上打破原有的财政分配格局，这既不利于中央财政组织收入，也不利于缓解地方收入分配不合理，不公平的现象，尤其不利于缓解西部地方收入紧张状况。
（二）中央对地方的转移支付中均等化规模不大，作用不明显。这是由于，一方面作为中央对地方财政转移支付主体的“税收返还”，以来源地为基础和以既得利益为依据，西部地区在这种分配方式下得到的好处相对较少。另一方面通过相对规范的《过渡期转移支付办法》分配的资金每年递增速度虽然较快，但相对于按此方法计算的各地区的支出缺口却显得力度不足；这种现象对西部地区尤为明显。
（三）中央对地方的专项支出效果不佳，对西部地区缺乏扶持力度。在现行体制下，中央对地方的专项支出范围广，项目多，由于上下级政府之间事权不清，本该由地方财政安排的事项，却要由中央财政安排，但安排项目的多少和数额大小，主要取决于地方政府讨价还价的能力，使中央财政的专项支出实际成为对各地的固定拨款。西部地区在这种讨价还价竞争中，缺乏明显能力和优势。
（四）现行转移支付的形式过多，并且中央对地方补助金的使用缺乏一套相应的行之有效的监督、审计系统，对资金的专款专用，使用效率等方面不能及时有效地施以监督，造成资金使用浪费。另一方面，由于掌握这些补助金的单位较多，政府之间相互攀比，争项目争资金现象普遍，造成重复建设和盲目建设。
（五）比较科学的公式化转移支付制度在我国目前的“混合体”制度中作用过小，难以发挥均衡地区间财力的作用。因为均衡资金是从中央财政收入增量中提出来的，而我国目前中央财政收入增量有限，均衡各地财力的资金也就非常有限。据统计，分税制后的暂留的原体制补助、专项拨款，结算补助等非均等化转移支付，其资金量占政府转移总量的90%以上，这表明政府转移支付的总体均衡能力较弱。因此，改革现行政府转移支付制度，增加西部地区的转移支付力度十分必要。
二、构建有利于西部开发的政府转移支付制度
政府间的财政转移支付制度是市场经济发展的客观要求。市场失灵和缺陷决定了市场对各种原因引起的地区间社会经济发展不平衡以及上下级财政收支不平衡是无能为力的，尤其是对于我国这样一个地区发展极不平衡的发展中国家而言。为了响应国家的西部开发战略，建立一套科学，规范的财政转移支付制度，均衡各地财政能力和公共服务能力，是当前的一项重要课题。它不仅是解决我国目前财政纵横向不平衡的必要手段，而且按照科学依据进行财政资金再分配的转移支付，既可以强化中央对地方的财政控制力，规范中央与地方的财政关系，保证集权——分权协调的财政体制顺利运行，同时又可以增强中央财政的调控力度，使有限财力用于目前急需资金的西部地区，促进产业结构、国民经济结构合理化发展。
构建科学、规范的财政转移制度，须对现行体制作出调整改革，并确立恰当的目标选择：
（一）目标选择
一般地讲，财政转移支付是在分税制财政体制下，中央为了实现区域间各项事业的协调发展而采取的财政宏观调控的支出政策。其根本目标是在提高财政支出效率的基础上，使全国各地都能够提供大体均等的公共服务水平。鉴于目前东西部经济发展差异的现状，目前我国应根据财税体制改革的进程的需要，有重点、分步骤、分阶段地进行财政转移支付制度的调整改革。
1、当前工作重点。分税制后中央、地方的主要矛盾表现为：一方面，以西部为代表的贫困地区财政状况恶化，大多数县一级财政“吃饭”不保，阻碍了政府工作的正常开展。另一方面，国家财力十分有限。因此，扶持和帮助经济欠发达地区和少数民族地区，解决这些地区政府正常履行职能所必需的财力问题，是构建政府之间财政转移支付的当务之急。我们认为，应该按现行中央对地方的分税制财政体制方案，测算出贫困地区应有财力，参考其工资性支出与必要公用经费总和进行比较，差额即为补助数额。即：工资性支出+公用经费－地方自有财力＝应补助额。
2、发展目标。实行以科学评估地方收、支为基础的全国性均衡化转移支付制度。这一制度以解决两个矛盾为主要目标：即纵向失衡和横向失衡。纵向失衡主要是指中央与地方财力分配的不平稳，它是我国中央与地方财政关系的主要矛盾。横向失衡主要是指地区间财力分配的不平稳，它是我国区域经济关系的主要矛盾。解决纵向失衡矛盾，应逐步以专项补助、专项发展基金取代对贫困地区的补助；而解决横向失衡矛盾，应在转移支付目标体系中增大特定目的的非均衡政策目标的比重，即要减少一般性补助，增加专项补助。
（二）模式选择
我国是一个区域经济发展极不平衡、公共服务能力差异很大的发展中国家。改革以来，“两个比重”不断下降，各地财力相关十分悬殊，如果采用单一的纵向转移支付模式，中央财力很难承担这一庞大支出，且透明度不高。我们认为，我国政府间财政转移支付模式宜选择纵横交错的转移支付模式，采用这一模式有以下好处：(1)通过横向转移均衡地方公共服务能力，可减轻中央财政的压力，提高转移支付的透明度，将富裕地区的贡献与贫困地区得利的援助放在明处，促进地区之间的团结协助。(2)通过纵向转移支付，加强中央政府对地方政府的宏观调控能力，贯彻中央的政策意图。
采用纵横交错的转移支付模式，横向转移支付的项目应是一般项目，不限定资金的使用方向，不附加任何条件；纵向转移支付的主要项目是中央对地方的专项项目，附加有一定目的，以解决纵向不平衡问题，维护地方既得利益，同时还能维护中央财政的权威，诱导地方政府的行为，使之符合中央调控意图和目标。
（三）近期转移支付的方案设计
目前，人们对转移支付改革中采用“因素法”取代“基数法”已基本取得了共识。“因素法”的主要内容是：首先找出地方财政支出有影响的各种因素，其次确定各因素所占的分值或计分权数，最后分别计算出各地区的分数，把所有地区的分数加总，除去中央财政的财力支援总数，得出每一分所对应的补助数，这样，根据每个地区的数量最后就可以提出该地区应得的补助数量。
就我国国情而言，选取的因素不宜过多，只需选取影响财政收支的最主要的因素：如人口、人均GDP、城镇化程度、人口密度等。另外须考虑财政努力因素，把财政预算内外收入的总和占总个人收入的比例作为衡量各地财政努力的指标比较恰当，（个人收入相当于《中国统计年鉴》中所指的劳动者报酬。）转移支付金额与人口、城镇化程度和财政努力程度呈正相关，与人均GDP和人口密度呈负相关。
根据以上分析，我们提出解决财政横向和纵向不平等的无条件拨款公式如下：
上式中，C[,j]t[,1]代表t期j地区按公式(1)所获得的拨款额，At[,1]代表t期按公式(1)的拨款额，P[,j]代表j地区的人口数，P[,all]代表全国总人口数,S[,j]代表j地区城镇化水平／全国城镇化水平,v[,j]代表全国人均GDP/j地区人均GDP，v[,j]代表j地区预算内财政收入+预算外财政收入/j地区总个人收入，W[,j]代表全国平均人口密度/j地区人口密度，a,b,c,d,e均为系数。
无条件拨款的绝大部分按上述公式分配，剩余的由中央根据政策意图分配给地方，例如，体现西部开发政策，对西部地区的拨款，可由公式(2)表示：
上式中，G[,j]t[,2]代表t期j地区按公式(2)所获得的拨款额，At[,2]代表t期可用于体现中央区域经济政策的拨款总额，Y[,j]代表j地区落后地区人口比重／全国落后地区人口比重。
根据上述分析可知，中央全部的无条件拨款额基本上由这两部分构成；上述公式分配拨款有两大难点：第一是系数的确定，第二是At的确定，即中央将要拿出多少财政收入用于无条件拨款。一般而言，系数的确定通过试算，并根据各地实际的财政收支情况进行对比和调整，有可能得到比较合理的系数。而At真的确定主要取决于中央是拿出每年收入的增量部分，还是把税收返还也包括在内。我们认为，可以把税收返还基数逐步纳入到用因素法决定的拨款公式中去。例如，可逐步增加纳入比例，经过几年时间最终把全部的税收返还额都按因素法的拨款公式来分配。
（四）加快专项转移支付制度建设
与一般转移支付的均等化功能不同，专项转移支付主要是针对特定项目的转移支付，在我国表现为中央对地方的专项拨款。目前中央已加大对西部省区的专项拨款，但西部开发不是一时的权宜之计，需要将中央对西部省区的倾斜与调整变成长期稳定的制度安排与制度保障。
1、加快专项转移支付制度建设，促进西部开发。西部开发主要是针对西部的丰富资源，建设一些开发性或基础性的特殊项目。但西部基础设施差、生态环境恶劣，水土流失严重。加强西部基础设施、生态环境等特别项目的建设应是政府关注的重大问题。
2、专项转移支付制度建设的主要措施。根据国际经验及其通行做法，我们可以采用上述公式中的专项转移支付制度的因素计分法，选择项目的专项转移支付基本因素，确定其权重，按基本因素取值与权重计算项目分值，然后按分值顺序由高至低分配当年的可用专项转移支付资金。为发挥专项转移支付的作用，增加西部省区的配套能力和吸引外资能力，可适当增加西部省区的增值税分成比例，解决西部省区主体税种收入过少的矛盾，如可将现行的分成比例由25%调至30%～40%。
总之，当前应尽快成立转移支付的专门执行机构，负责各项补助的分配，其工作重点应在技术问题的处理上，包括制定客观的方法和辅助的计算原则，提交转移支付建议和报告。同时，应严肃转移支付制度，编写专门的转移支付预决算，保证资金的分配效率。