从问责官员复出困局审视官员问责的制度重构，本文主要内容关键词为：官员论文,困局论文,重构论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问责官员的安置作为问责活动的最后一个环节，既是观察问责活动的重要视角，也是思考问责制度建设的重要内容。随着官员问责从局部探索走向全面实践，被问责“下台”的官员数量也不断扩大，这些官员的出路问题逐渐成为各界关注的焦点。近几年，陆续出现了大批问责官员“迅速复出”、“神秘复出”和“无痛复出”(保留原有级别)的现象，虽然这种安排可能是基于诸多现实因素的考虑，但毕竟与公众的期待相去甚远，也使问责制度预设的警示效应、预防功能以及创新使命面临挑战，甚至使问责制度本身面临信任危机。问责官员的复出问题不仅折射出作为现代政治文明的问责制度与传统领导体制和传统干部管理体制之间的兼容性困境，也折射出了“以民为本”的问责文化与根深蒂固的“官本位”文化之间的内在冲突。同时，问责官员的复出困局也启示我们需要对官员问责的制度定位、制度借鉴以及走中国道路等问题进行深入思考。
一、进退两难：复出困局的制度反思
中国历史上其实并不缺乏严苛的官员责罚制度，尽管有不少人为此人头落地，但这些措施最终都无法长期维持一个勤政廉洁、务实高效的政府，难以逃脱走向政治迫害、铲除异己或者官官相护的厄运。重典或许可以治乱世，但不可能出盛世，盛世需要的是正义与理性兼具的“良制”。问责的制度绩效并不是用处罚的严厉性和受罚人数来衡量的，而是如何用最小的社会代价实现最大的社会效益的问题。因此，对于曾经因负有责任而降职、免职、引咎辞职的官员，并非一概不能起用。如果因为一次失误，就否定一个人的全部，这样的问责过于偏执。相反，给问责官员一个复出的机会，给那些改正错误并在实际工作中取得成绩的问责官员一个升迁的机会，更能体现出制度的善意与理性[1]。梁栋等人认为，官员问责体现的是官员任免机制的完善性和科学性，允许符合复出条件的“问题官员”复出，体现出法治政治理念与制度文明的理性[2]。但是，当前的问责官员复出之所以遭遇各方质疑，并非公众对于问责官员的苛责，而是问责官员复出机制以及整个问责机制本身存在诸多问题，公众的期待与现实的制度运行还存在明显的差距，因而出现了问责官员复出进退两难的境地。
1.复出规定缺乏区分。现实中，公众对于问责官员复出的质疑并非针对所有复出官员，而是质疑不加区分地全部复出。虽然近年来的问责事件以重大责任事故居多，但问责情境与责任大小仍然相差甚远，事件影响各不相同，但是被问责官员的复出安排却大同小异、缺乏区分。刘敏认为，官员复出是否合理主要看其行为的社会和政治后果，以及是否承担了相应的代价。事实上，公众之所以对问责官员复出不满和质疑，就在于复出的官员并没有承担应有的社会和政治代价。因此，问责官员复出需要区别看待[3]。梁栋、郑曙村认为，问责官员能否复出，应该考虑他所犯错误的性质，是决策失误还是主观故意，是一时之失还是蓄谋已久，是能力欠缺还是道德败坏，对于前者可适当考虑给予复出机会，对于后者显然就不适宜复出了[2]。另外，在问责事件中，官员是否主动公开与报告事实，是否已经向公众公开道歉，是否属于主动担责，都有必要进行区分。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”这条规定并未针对因不同责任程度和担责形式而“下台”的官员复出做出明确区分，留下了模糊地带。缺乏区分的问责既阻碍了民意基础好、仅有连带责任而且通过主动担责已经重新赢得公众信任的官员及时复出，也为主观恶意较大、影响恶劣，或者道德败坏、已经失信于民、不宜复出的官员复出打开了方便之门。
2.权责关系难以明晰。权责关系难以明晰，一方面体现为横向的权责关系问题，即党政权责划分和集体领导与个人分工负责问题。《宪法》第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”但由于长期以来权力过多地集中于党委，党的各级领导机构直接对国家行政事务实行领导，使对行政决策承担法律和政治责任的地方行政首长没有相对应的决策权力，这就造成了权责分离的现象[4]。《党章》第十条规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”但实际上，党委权力过于集中于书记一人是我国领导体制中长期存在的突出问题。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二条规定将党委负责人纳入问责对象，在解决横向的权责分离方面迈出了一大步，但什么时候由党委书记担责，什么时候由行政首长担责，什么情况下又应当由领导班子集体担责，这些问题都存在较大的模糊地带。另一方面体现为纵向的权责关系问题，即中央与地方、上级党政官员与下级党政官员之间的关系问题。目前，虽然地方政府与中央政府已经通过法律、政策等形成了一定的行政分权，但仍有许多经济和社会管理权并未下放基层，行政体制上许多部门实行垂直管理，地方政府的相对独立性非常有限[5]。现有的法律法规和规章制度有诸多条文明确规定了下级党政官员对上级党政官员的服从关系，而且现实之中这种服从关系包括了远远超出政策和法律规定的内容。虽然《公务员法》第五十四条对这种服从关系进行了一些限定，但这种限定的范围和作用非常有限。由此，中央与地方、上级与下级之间形成了一条冗长的命令—服从关系链条，执行上级的指令成为地方官员的“主业”，而回应地方民意却往往只能兼顾。冗长的命令—服从关系链条也使地方官员特别是处于链条中间环节的省、市、县三级官员存在着严重的角色模糊和冲突，他们既不是独立的决策者，又不是独立的执行者，他们既要承担民众对政策不满的责任，又要承担上级追究政策执行不力的责任。上级与下级、党委书记与行政首长两方面的权责失衡，可能造成上级“理解”下级，使得对责任官员的处罚严厉不起来，通常是“冷”一段时间后重新任用[5]。
权责关系难以明晰并不是中国独有的现象，即使在问责制度高度成熟的西方发达国家依然存在，只是表现在一些新的领域和方面。在威斯敏斯特体制(俗称内阁制)中，官员集体责任与个人责任的区分也是问责制度建设的重要内容。例如在英国，根据布莱尔政府2001年通过的《部长级官员准则》，部长级官员需承担集体责任与个人责任。所谓集体责任，要求政府部长级官员必须恪守集体负责制的原则。所谓个人责任，包括三个方面，即决策错误、执行不力或执行过程中出现偏差，以及个人品行不端[6]。现代社会中，越来越多的公共事务治理需要跨部门、跨地区的协作行动，例如环境保护、安全生产、食品安全、重大疫情防治、反恐等，这些协作行动导致了新的“集体责任”(collective accountability)问题，对明晰权责和开展问责活动提出了新的挑战。因此，Considine(2002)、Wilkins(2002)以及Robert Gregory(2003)认为，现在清晰的问责关系和过程可能会越来越稀少，在公共政策制定的复杂世界中，寻找因果关系经常是一件极其困难的事情，因为各种各样的、捉摸不定的内外因素共同导致了结果产生。垂直的、直线的和针对个人的传统问责模式已经不能适应不断涌现的平行的、集体的、多方协作的问题解决模式的现实需要，我们需要创制一个可靠的路径去分配和执行集体责任。
3.问责定位存在误区。这主要是指领导干部问责与行政处分、法律责任和主观的负责存在一定的混同，导致问责越位、错位与缺位同时存在，这些因素都降低了问责的制度绩效。
(1)问责与行政处分、刑事处罚的混同。行政处分和刑事处罚都属于广义的法律责任追究的范畴。问责与法律责任追究本来应当是差异明显的。
首先，作为与法律责任相区别的问责，问的主要是政治责任，而且其核心和主要内容在于“问政”而不是“责罚”。也就是说，与惩戒性的法律责任追究相比，问责虽然也是以必要的惩罚为后盾的，但这种惩罚更多的是针对官员的声誉和政治前途，而且更注重引导性和预防性。这种引导性体现在通过“问政”促使官员与公众进行更为广泛而深入的沟通，从而达成更多的理解与信任，这样既给公众一个明白，也给官员自己一个清白。同时，“问政”活动还可以及时揭发和制止官员的错误决策或行为过失，发现和修补制度漏洞，以免酿成大错，这既维护了公众利益，也实际上挽救了官员的声誉和前途，体现了现代的政治文明。因此，问责制中的“责”只是必要手段，“问”才应该是重点，通过主动报告、清楚交代、理性思考来增加民众对政府的信任与支持，实现防微杜渐和制度创新，这些才是问责制的根本目的和灵魂所在。但是，从《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的内容和当前的问责实践来看，仍然存在着偏重惩罚性的倾向，这种倾向既可能使问责的引导和预防功能发挥不足，也很容易使问责与行政处分、刑事处罚混同起来，甚至把责罚这种手段异化为目的，把问责的功能简化为消除民怨的工具。问责本应与行政处分、法律责任追究形成协同效应，业绩不佳、不合民意要被问责，弄虚作假、滥用职权要被行政处分或者法律处罚，这样官员就只有虚心听取公众的意见、深思熟虑地决策、勤勉努力地工作才有出路。问责与行政处分、刑事处罚的混同不仅使这种协同效应消失，反而还增添了一些漏洞，为问题官员脱责提供了空间和便利。因此，难免会引起公众的质疑。
其次，从实现途径和方式来看，与职权法定、机构特定的法律责任追究相比，问责的“问政”与“责罚”途径和方式相对比较广泛。问责包括议会问责、选举问责、社会问责等，而议会问责又包括信任投票、质询、预算、弹劾、罢免等诸多方式。从《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十一条到十六条的相关规定和当前的问责实践来看，我国的问责与行政处分的实施机关是重合的，实施程序是基本相同的，因而难免会发生混同的情况。另外，从《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第七条有关问责方式的立法精神来看，引入引咎辞职、责令辞职和免职是原本希望在行政处分的“记大过”和“降级”之间创造一个处理空间，而且带有某种回应民意和舆论压力的政治含义。但《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条的各款都强调以重大损失和恶劣影响为问责要件，因而引咎辞职、责令辞职和免职等问责方式的适用条件实际上高于记大过、降级和撤职处分，接近开除处分的情节严重程度。但是，问责责罚的时间效力仅为12个月，比《行政机关公务员处分条例》第七条规定的记大过18个月、降级和撤职24个月的处分时间效力明显低很多，这有违“过罚相适应”的原则，留下了制度的漏洞，因而难免会被公众认为有“脱责”的嫌疑。
再次，从内容和范围特征来看，法律责任追究的是过错责任、直接责任和既定责任，而问责的内容和范围则要广泛得多，除了对法律责任涉及的内容可以询问、曝光、采取政治手段责罚以外，还可以追究无过错责任、连带责任以及以不断变化的民意为判断标尺的回应责任。另外，问责不仅包括消极的责罚，还包括积极的授权，是信任与质疑、授权与审查之间的微妙平衡。因此，问责的内容和范围是不能也不应当由法律来规定的。如果认为政治责任的实质性内容可以完全由法律条文精确规定，不仅会降低政治责任主体履行政治责任好坏的评价标准，而且可能导致专制[7]。这样，问责实际上也就是一种权力的博弈，是民意和上级等各方对政府官员影响力的博弈，问责范围的广泛性、内容的弹性以及积极的信任与授权实际上保障了公众在这场博弈之中的主导权。如果问责活动缺乏公众的广泛参与，如果公众缺乏对官员的激励措施，而由官员的上级掌握了问责的主导权，那问责就难免会失去其本色，沦为一种人治工具。
最后，从针对对象来看，法律责任追究遵循法律面前人人平等的原则，致力于实现“法网恢恢，疏而不漏”，因而强调覆盖的全面性，从最高官员到街头官僚都不能遗漏，而问责追求的是“四两拨千斤”、“牵一发而动全身”和“紧箍咒效应”，致力于抓住核心人物，通过对核心人物的有效掌控和环环紧扣的责任链条来实现对整个政府的掌控。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二条规定：“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”这样的规定将党委成员纳入问责对象，更符合中国实际，体现了权责一致的原则。但在本条规定中，把县级以上党政部门的全部领导成员和内设机构的领导成员纳入问责范围，其本意或许是希望通过增加问责的覆盖面来增强问责的力度，但实际上过于宽泛的问责对象将会加剧公众的信息不对称，增加权责关系的复杂程度，超越有效的控制幅度，最终导致事倍功半、效用递减的结果。同时，将不具备对公众独立承担政治责任能力的内设机构领导成员和副职领导列为问责对象，还容易产生责任的模糊和“替人受过”现象，这就可能出现用“迅速复出”、“无痛复出”来进行补偿的情况。
(2)问责与负责的混同。问责与负责的主要区别在于责任的主观性与客观性，客观的问责(accountability)的核心是服从外部权威，而主观的负责(responsibility)的核心是坚守内在美德，二者相互区别，又可以互为补充。从形式上看，公开道歉、引咎辞职应当属于负责的范畴，而质询、不信任案、弹劾、罢免等则属于问责的方式。作为道德自律方式的引咎辞职，本来是官员直接向人民表达其良心和道德可靠性，从而间接地向人民表达一个政党、一个政府的良心和道德可靠性的方式，以此换取人民信任的恢复，为以后的政治生涯创造条件[8]。因此，引咎辞职在很大程度上取决于官员自身的道德感、廉耻心以及民意的走向，这些因素因官员个体和问责情境差异巨大，很难形成统一标准，如果执意将其纳入问责形式之中，就难以避免所淘汰出来的人比留下的人更有良心和责任意识的情况，那么，这种“劣币驱逐良币”式的逆淘汰不仅显失公平，而且完全背离了问责的初衷[9]。公开道歉也属同理。因此，公开道歉、引咎辞职等官员负责行为应当作为进行问责和安排复出的法定从轻情节，而不能简单地将它们与问责方式混同。这样既为官员主动负责、自我挽救提供了空间，有助于培养良好的官场文化，也可以减少问责官员复出的混乱程度。
4.配套改革滞后的因素。这主要是指领导干部终身制等干部人事制度改革滞后。当前，对干部身份的改革远远滞后于对职务任期的改革，各种改革几乎对其从未提及，这为问责官员复出留下了“制度后门”[2]。领导干部终身制问题同时又与干部选拔任用机制有关，特别是与高级干部的来源密切相关。西方发达国家之所以没有出现这个问题，很大程度上是因为其内阁部门行政首长和地方行政首长一般不是出自于常任公务员系统，而是来自公司、高校、法律事务所、研究机构等，都有各自所从事的职业和专长，所以，他们离开政府部门后大都可以重操旧业或从事自己愿意干的其他职业，且报酬比政府部门还要高，一般没有后顾之忧。我国则有所不同，大部分党政首长是职业公务员，是从科员一步步晋升上来的，一旦被上级领导罢免、开除，就很难在组织外找到其他工作。因此，对问责官员如果不妥善安排出路，他们就有可能陷入经济危机，从而增加不稳定因素[10]。由此可见，减少仕途内外的巨大落差和破解官员的封闭性流动也是解决问责官员复出问题的重要前提。
二、制度重构：问责困局的对策探析
1.问责制度的转型与重构。根据上文所述，当前的问责制度需要重新定位，需要调整“问”的方向，集中“问”的对象，拓宽“问”的途径，完善“问”的程序。调整“问”的方向，就是要从以惩罚型问责为主转变为以预防型和引导型问责为主，走出事故问责和事后问责的狭小圈子，用日常的“问政”防微杜渐，增强官员与公众之间的理解与互信，用对重大事件的“刨根问底”来推动体制改革的进程，同时将重大事件责任追究归还给党纪政纪处分和刑事审判。集中“问”的对象，就是要把问责焦点集中于党政首长、部门首长和人大代表，实现“牵一发而动全身”、“四两拨千斤”的目的，减少责任推诿现象，保障权责一致，提高问责效率。拓宽“问”的途径，就是要走出上级对下级问责的狭小空间，把人大专门问责和社会问责、媒体监督结合起来，把“巡警式”问责和“火警式”问责结合起来，建立起完整的问责链条和无缝隙的责任空间，让问责体系真正运转起来。完善“问”的程序，就是要梳理问责方式，区分责任类别，减少各种责任追究方式的混淆与漏洞，最终实现文明问责、高效问责。
2.问责制度的借鉴与创新。从宪法规定和现实实践来看，西方发达国家、拉美国家和中国都致力于建设具有制衡机制的问责结构，但处于后发状态的拉美国家和中国希望尽量避免再走欧美发达国家的老路，希望探索适合新的时代特征和本国国情的道路。世界银行的研究显示，拉丁美洲的经验表明：对于这些发展中国家而言，正在兴起的以公民参与为主要特征的社会问责机制与简单借鉴欧美发达国家传统的问责机制相比，能够通过提供更好的公共服务和授权促进良政治理，提高行政绩效[11]。在欧美国家的传统问责机制中，隐含着一个基本的假设：完善的选举是有效问责的前提，尽管选举问责存在事后惩罚和信息不对称等突出问题。马骏从预算和选举途径的比较分析的视角，探讨了中国问责制度建设的借鉴与创新问题。马骏认为，良好的预算机制和选举机制是问责制度不可或缺的两个条件，美国早期的经历表明，只有选举问责而没有预算问责，就不能确保真正实现政治问责，但中国的问责制度建设可以走出一条不同于美国的道路。与美国先完善选举后完善预算不同，中国可以先完善预算后完善选举。马俊认为，问责机制最重要的是向公民和公民的代表提供各种关于政府活动的信息，毫无疑问，这种信息最集中、最全面也是最准确地反映在政府的收支活动上，中国政府在选举制度仍有待完善的情况下，通过预算改革建立各种约束权力使用的预算控制，进而建立财政问责机制，不仅是可行的，而且也是有效的[12]。徐斯勤的研究是从管理主义与宪政主义平衡的视角进行的。徐斯勤认为，问责制度建设应当遵循管理问责和民主问责的平衡原则，其实质是要达到为实现良好绩效的问责和为保障民主政治的问责的平衡，是授权和控权的平衡，而属于不同政治类型和发展阶段的国家或地区需要采用不同的方式来达到这个平衡[13]。因此，对于民主问责相对比较成熟的西方发达国家而言，管理主义的盛行需要进一步加强民主问责来实现新的平衡，而对于正处于民主问责蓬勃发展的拉美国家而言，则需要强化管理问责来实现平衡，对于民主政治基础薄弱、管理问责备受偏爱的中国来说，加强民主问责的任务紧迫而艰巨。无论世界银行、马骏还是徐斯勤的讨论，均显示出问责体系的建设是一个需要进行精心设计的系统工程。当前，中国的问责制度建设需要根据本国的国情和民主政治发展阶段探索问责机制建设的突破口和路径，这个突破口可能是预算，可能是选举，也可能是媒体监督、社会问责或者其他的机制，但无论选择哪一个，作为突破口的机制都应当能够将各种问责机制有效组合起来形成合力，建构起结构完整、链接紧密、动态平衡的问责体系，这样才能真正建立中国特色的问责模式。
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