全面深化改革，构建新型城乡关系——从社会主义新农村建设到新型城镇化，本文主要内容关键词为：新农村论文,城乡论文,深化改革论文,城镇化论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1002－462X(2014)01－0086－15
十八届三中全会提出，要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。而促进工业化、城镇化进程与发展现代农业、建设社会主义新农村是统筹城乡发展、构建新型城乡关系、实现城乡经济社会一体化新格局大战略的两个相互关联、相互促进的有机组成部分。这两个部分的契合点就是中国农村的土地。本文以农村土地问题上各个利益相关者之间的关系为研究基点，首先分析制约新型城乡关系发展的财税、金融、资源配置格局以及行政管理体制等宏观制度性因素。其次指出，在国民收入分配格局扭曲的情况下，土地财政与土地金融成为地方政府谋发展的重要财源，农民的土地成为中央政府与地方政府之间利益关系的焦点。近年来全国各地农村以推进基本公共服务均等化、建设新农村为名进行的大规模的村庄整治、迁村并居往往与地方政府的“造城运动”、“圈地运动”、消灭村庄相结合，这种村庄整治的冲动有其深层次的共同的原因，就是为地方政府推行土地财政和土地金融创造条件。但政府主导的多村合并、建设新型农村社区的模式，在实践中有可能使农民在村庄整治上的知情权、参与权和决策权被剥夺，从而导致地方政府与农民之间的利益关系失衡。传统的发展模式已经走入死胡同，土地财政与土地金融不可持续，必须把全面深化改革作为协调各种利益关系，应对复杂局面的综合性、全局性举措，以改革破解难题。
一、构建新型城乡关系的宏观制约因素
城乡二元结构的消除、城乡新型关系的构建，必然受到宏观体制机制深层次矛盾的制约和影响，尤其受到现行财税体制、金融体制、资源配置格局、行政管理体制以及政府职能定位的影响。
(一)现行的财税体制导致中央政府与地方政府之间利益格局失衡
财税体制集中了财政收入、财政支出、中央和地方政府的预算、转移支付以及中央和地方的事权等诸多关系城乡与地区发展的关键问题。
1.从“财权与事权相匹配”到“财力与事权相匹配”。分税制财政体制确立了中央财政收入稳定增长的机制。1994—2010年中央财政自给率从1.66提高到2.662[1]。在中央财力增长的同时，有一个提法的变化应引起注意。《我国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》曾指出，“县乡新的财政管理体制框架要体现财权与事权相匹配，以事权定财权，以责任定财权，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出；要体现财力支出向公共服务倾斜，向基层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力”。而《我同国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》则提出，“按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制……加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。”
从“财权与事权相匹配”到“财力与事权相匹配”的财政体制，一字之差说明什么？有的学者认为，“多级政府体系下，政府间事权划分的基本依据是受益范围与效率原则等，而财权配置遵循的是税种的基本属性。不同的原则和标准决定了‘财权与事权相匹配’不可能成为政府间财政关系的常态。”
笔者认为财权即指地方的财政自主权，财力则是地方可用的经费，一字之差反映了利益分配思路与利益关系的变化。中央政府以“钱”而非“权”去摆平地方，在一定程度上，把地方当成一级预算单位，而不是当成一级政府。这是一种新型财税体制处理原则的具体体现，但也会带来一些深层次的问题。
2.转移支付制度成为对基层政府进行财力分配的主导机制，专项转移支付居高不下。中央把钱收上去后很大一部分是通过财政转移支付再返还给地方的，2002年，中央本级支出占中央财政支出比重为47.9％，2007年为38.7％，2012年为29.3％(见表1)。2007—2012年，中央对地方包括税收返还在内的转移性支出由18137亿元增长到45383亿元。《2010年度审计工作报告》中指出，“转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制，变成了对基层政府进行财力分配的主导机制”。
财政转移支付中的突出问题是专项转移支付所占比重居高不下。十七大报告提出，“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例”，从2010年情况看，一般性转移支付占转移支付的比重，从2009年的47.8％增长到2010年的48.4％，仅增长0.6个百分点，这种状况与加大一般性转移支付力度的要求还不相适应。《2010年度审计工作报告》指出，“2010年，在中央转移支付总额2.73万亿元中，专项转移支付为1.41万亿元，再加上一般性转移支付中有明确用途的2 622.2亿元，共计有61.7％的转移支付是有明确用途的”。
上述情况近年来有所改观，但进展不快。2011年，中央对地方转移支付的构成中，专项转移支付占转移支付的比重由2010年的51.6％下降为47.4％，2012年专项转移支付占转移支付的比重进一步下降到46.7％(见表1)。但专项转移支付占转移支付比重的下降在很大程度上是将体现基本公共服务均等化且按因素法分配的一些专项转移支付项目调整为一般性转移支付，这部分资金仍然是专款专用，有的还需要地方配套，地方政府还不能根据本地实际情况和最紧迫的需求来调剂使用。对地方政府来讲，最有意义的是均衡性转移支付，但2011年均衡性转移支付占总转移支付的比重为21.5％；2012年均衡性转移支付占总转移支付的比重为21.3％。《2011年度审计工作报告》指出，2011年“中央均衡性转移支付(7 487.67亿元)比地方财政2011年标准收支缺口少3 935.67亿元，不利于缩小地区间财力差异”。《2012年度审计工作报告》指出，“转移支付结构不够合理。2012年，中央转移支付占中央公共财政支出的比重为62.77％；专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后，实际规定了专门用途的转移支付占中央转移支付的比重为64.42％。”“拨付地方的部分专项转移支付层层结存”。这种财政格局不利于地方经济社会事业的发展，无法使地方各级政府真正拥有为本地区提供基本公共服务和公共产品的财政能力。
3.专项转移支付一定程度上成为腐败的温床。专项资金问题的关键不在于比重和数额的大小，而是其分配的方式。在实际分配过程中产生了一种循环：中央通过分税制将钱从地方收上来，转化为中央各个部委的专项资金，地方通过“跑部进京”，找部委再把钱要回来，这期间要产生大量的交易成本。中央政府各部委处于社会利益管理和分配的重要环节，在改革开放和市场经济条件下，由于财富和利益的大量涌现，除去党政干部中出现的消极腐败现象外，本应该代表社会公共利益的某些政府部门也可能出现政府权力部门化、部门权力利益化的倾向，改革已经越来越受制于利益的因素。
各部委掌握大量专项资金的基本假设是各部门的领导知道资源应如何配置最有效。但实际上，第一，关于现代市场经济条件下的政府和市场，一个基本的理念是：面对未来瞬息变化的各种条件，政府只能是一个“有限理性”者，也就是说，究竟什么样的结构调整有利于资源的优化配置，政府部门，或领导并不能做出准确的判断，这种判断只能由市场来做。这是为什么计划经济必须让位于市场经济的本质原因之一。第二，各级政府部门是具有一定独立利益倾向的“理性人”，在缺乏有效制衡机制和监督机制的情况下，它们也要追求自身利益的最大化。如果追求政府的各种优惠政策或资源成为许多部门或市场主体的重要目标，而政府部门控制的专项资金投放给哪些地区、部门或市场主体的权力掌握在一些具体的部门、集团或人的手中，决策又具有很强的随意性和人为的成分，那么，严重的设租和寻租行为将不可避免。这就形成了一些地方工作的同志指出的国家出钱、部门分肥、基层与农民少得甚至得不到实惠的体制弊端。这种体制使得地方政府千方百计到中央部委争取项目，撤销地方驻京办事处等措施只是治标不治本，如果配置资源的权力仍掌握在一些中央部委手中，地方政府必然还要来跑项目，地方驻京办也必然要改头换面继续存在。专项资金在某种程度上已经成为部门腐败的根源，也为毁掉一批干部创造了条件。
4.专项资金投入分散、使用效率低下。专项资金掌握在中央各个垂直部门手中，在向下拨付过程中，还存在严重的资金投入分散、多头管理、重复交叉投入的低效率问题。典型的案例是农田水利建设资金的九龙治水格局。农业部有基本农田建设的资金，财政部有农业综合开发的资金，发改委有千亿斤粮食增产计划资金，国土资源部土地整治资金中也有涉及水利的，还有水利部的资金。这些资金各有各的归口，各有各的考核指标，各有各的专项，势必导致一部分基础设施投入的浪费。国家审计署发布的2008年第6号审计结果公告《50个县中央支农专项资金审计调查结果》中指出：“中央支农专项资金总体尚未有效统筹和整合，难以集中财力解决突出问题。目前，无论中央还是地方都没有一个对支农资金进行统筹管理的部门。从中央到省、市、县都有20个左右部门参与资金管理，每个部门负责分配的专款少则一两项、多则十几项；不同部门管理的专款相当一部分用途重复或交叉，如改善中小学办学条件、农民培训等方面，各约有3个部门分配管理5项左右专款。中央支农专项资金多头管理和多渠道分配的结果是，中央支农专款总量虽然不少，但经多个部门按项目逐级分解后，项目点多面广，资金严重分散。抽查的50个县中，中央投入的按项目管理的支农专项资金总额为23.87亿元，分散投向了4.55万个实施项目。由于部门间职能交叉、政策要求不统一、信息沟通不通畅，导致负责资金分配的部门间在项目选择、资金投向上很难协调，项目设置重复，政策目标及内容交叉”。
“十一五”时期，虽然开展了财政支农资金整合的试点，但主要针对农业资金进行整合，具体措施是以县为平台整合支农资金，各地的做法大体相似，如，“各炒一盘菜，同办一桌席，各敬各的神”；“渠道不乱，性质不变，各投其资，各负其责，各司其职，各记其功”。但在县层面的整合受到上边垂直部门的制约，专款专用，上面各个垂直部门按自己的指标分头来考核。这使实践中的整合很难操作，即使整合，哪个部门都愿意以我为主去整合别人，而不愿意被别人整合。
(二)农村金融改革滞后，现行的金融体制不利于破除二元结构、促进县域经济和中西部地区的发展
1.“三农”领域信贷支持力度不够，难以满足广大农户与农村企业的金融需求。农村金融改革的真正目标应是满足农户和农村小微企业的贷款需求，使农户和农村企业能以更便捷、更快速和成本较低的方式获取金融服务。尽管当前商业金融、政策性金融和民间金融已经占领了农村金融市场，但广大农民群众对金融的多样化需求尚未得到满足。根据银监会的相关资料，农村信贷结构不平衡，局部供求矛盾突出。农村金融最基本的矛盾仍是金融供给与金融需求的矛盾，现有农村金融体系难以向农民提供充足有效的金融服务，在中西部县域表现更为突出。一是城乡不平衡，县域存贷比远低于城市地区，县域存贷比仅为57.6％，比城市地区低17.2个百分点；二是区域不平衡，中西部县域存贷比远低于东部县域，“抽瘦补肥”现象较为突出，中西部地区县域存贷比为53％；三是农业产业链上下游不平衡，农林牧渔业贷款增速远低于城市企业涉农贷款，产业链前端贷款增速缓慢，2007年以来，农林牧渔业贷款年均增速仅为15％，比城市企业涉农贷款年均增速低22个百分点。农村金融信贷支持力度不足的根源不在于缺少资金，而在于缺乏富余资金转为信贷投入的配套机制。2011年以来，信用社的存差资金增加了7743亿元，但大量资金流出涉农信贷领域。随着农业现代化和城镇化的推进，局部供求矛盾有可能进一步加剧。
2.现行的农村金融体系造成金融乱象，农户和农村小微企业的金融需求无法得到满足。多元化、竞争性的农村金融体系应包括正规金融和非正规金融(民间金融)。农村的正规金融包括政策性、商业性和合作性金融。关闭农村合作基金会和进行农村金融机构重组，导致农村金融网点密度急剧下降，各大商业金融机构纷纷从农村撤退。网点的减少有利于加强金融机构的管理、提高规模效益、节省机构本身的运作费用，但却不利于农民和农村企业，大大增加了他们获得金融服务的交易成本，必然降低其经济绩效。
农村信用社的改革是向企业化、股份化方向发展，不可能也没有意向转变为真正的农村合作组织。由商业银行发起、控股的村镇银行的试点现在是876家，虽然在政策上是向社会资本和民营资本开放，但附加许多限制，门槛很高，更多是试点、宣传和符号意义，农村的金融机构没有形成充分竞争的格局。
农村的金融体系中并没有农民所拥有、为农民提供金融服务的正规、系统的农民合作金融组织。2008年8月15日发布的《货币政策执行报告》中，央行开出专栏讨论民间借贷，建议给民间借贷合法地位，并适时推出《放款人条例》，这是使民间借贷合法化的一个积极的信号，但至今也未有具体的政策措施和指导性意见。也由此使民间金融必须挤进正规金融体系之中，打着各类正规金融的旗号，以便取得合法性，也由此形成了农村的金融乱象。
根据银监会的数据，截至2013年5月底，银监会批准组建的农村资金互助社仅49家，资产总额15.3亿元。此外是各类型的民间信用合作组织，如各级扶贫办组建的以财政扶贫资金为引导的村级扶贫互助社覆盖了全国1.6万个贫困村；全国扶贫基金会组建的农户自立服务社全国约70余家；部分省份试点组建农民资金互助社，其中多数没有注册登记。十七届三中全会《决定》提出：“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。由于专业合作社不需要验资，注册准入的门槛又很低，一些以资金盈利为目的的公司或放款人大都以合作社资金互助部门的名义来吸收股金和农民闲散资金用于对外投资或放贷盈利，混淆了合作金融与民间借贷的界限，扰乱了金融秩序，也使得农户与农村企业难以获取贷款的局面无法得到根本改观。
(三)原有的资源配置格局导致地区资源配置失衡，资源配置过多地向沿海地区和大城市倾斜，中西部地区和县域经济发展乏力
1.地区资源配置失衡。《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》指出：“京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8％的国土面积集聚了18％的人口，创造了36％的国内生产总值，成为拉动中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。”这看上去是成绩，实际上是问题。中国过去相当长时期的政策选择及发展模式是将资金的投入和资源的配置向大城市和沿海地区倾斜。不仅城乡之间发展不均衡，地区之间的发展也不均衡，沿海地区和中西部地区之间在经济社会发展上存在较大差距；农村的不同层级之间发展也不平衡，农村地区的县城、中心镇、公路铁路沿线、旅游区与农村边远地区之间也存在较大差距。不协调发展的后果是生产性经济资源以及优质的医疗卫生、教育、文化等公共资源向大城市和沿海发达地区集中，这些地区必然有较多的就业机会和个人发展的空间，这些地区也能给人才及其家属子女提供更好的公共服务和发展机会。各种层次的劳动力必然涌向这些地区，进一步加剧了地区间的失衡，同时造成了部分大城市污染严重、人口密度过大、交通堵塞等问题。而中西部和农村地区则资源配置严重不足，欠账太多。随着城镇人口快速增长，一些县城和小城镇的基础设施和公共服务已远远不能满足发展需要。
2.县域经济发展缺乏经济基础。《2011年度审计工作报告》指出：“县级财政性收入中非税收入占比较高，稳定性和可持续性较差。当前县级政府独享税种的税源较为分散，县级财政性收入主要来源于非税收入。2011年，重点调查的54个县实现的财政性收入中，有675.11亿元(占60％)是非税收入，且大多有专项用途，财政不能统筹安排。”《2012年度审计工作报告》指出：“18个省2011年的省域税收中，中央财政分成52％，省、市、县各级分成9％、13％、26％；地方税体系建设相对滞后，地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半，其中地方独享税仅够23％。地方支出又受达标增支政策的约束，其中教育、农业和科技等法定增长占公共财政支出的比例，省本级为25％，市本级和县分别为16％、28％，此外还要执行39项中央部门达标增支政策。”
县域经济，是统筹城乡发展的枢纽和联结点，是推进新型城镇化和构建城乡经济社会一体化新格局的平台和主战场，它应是最有活力的经济。一种几乎完全依靠上级补助维持运转的县域财政，靠挤占项目资金勉强度日的县域财政，是没有生命力和发展动力的财政体系，无法为县域经济和社会事业的发展起到支撑作用。上述发展趋向显然与科学的发展观、以人为本的可持续发展的思路相悖，推进新型城镇化的目标也将难以实现。
(四)现行的行政管理体制和政绩考核机制使地方政府的职能难以转化
1.传统的管理体制、干部考核机制及政绩观使得政府职能难以转变。当前，许多地区传统的管理模式和干部考核机制、晋升机制仍占据主导地位，地方官员追求政绩，以GDP增长、财税收入增加和招商引资为中心任务，对上负责而不是对下负责的体制并没有退出历史舞台。河北省委常委班子在党的群众路线教育实践活动专题民主生活会上提到有的领导干部“有时过于追求规模、声势和形式，有时就容易脱离实际”，有的领导干部“急于求成，急于证明自己，急于让领导认可，这种表现会促使我们去干一些与老百姓利益不相干的事情”。我们批评各级官员热衷于抓政绩工程的倾向，但实际上这是他们的一种理性的选择。他们所抓的往往是投上级官员所好、能短期内出成效的政绩工程，大多数人能通过这些政绩工程获得升迁的机会。出现这种政府行为短期化倾向的根源在于现行的对干部的考核、选拔和晋升机制，在于自上而下的官员任命体系，纠正各级官员热衷于抓政绩工程的倾向必须从体制机制的变革入手。
2.与传统发展模式相对应的政府职能的定位难以发生根本变化，“地方政府公司主义”没有退出历史舞台。官员要出政绩就要掌控资源。“地方政府公司主义”的核心是地方政府以直接参与资源配置、抓经济作为自己的首要任务。当前，“地方政府公司主义”还有市场，地方政府财政能力的相对匮乏和掌控当地资源(主要是农民的土地)的权力并存的局面并未发生根本变化。随着中国经济的发展，中央政府和地方政府的基本任务也从实现经济增长这个单一目标转为实现经济发展、保护产权、维护市场秩序和社会公平正义、保护环境等多重目标，政府的职能必须转变。但职能的转变必然受到体制机制因素的制约。如果以掌控和集聚资源的能力作为评判政府强弱的标准，一些不发达地区的政府过去不是强政府，现在也正在努力成为强政府。
地方自身财力不足，转移支付又有诸多限制，这种情况下，地方官员短期内最快捷和最能见效的办法和理性的选择是以地生财，通过大规模的村庄整治和征用农民的土地获取资金，以建设城市，招商引资，发展工业园区，获取财税收入和政绩。这就是地方政府大行“土地财政”和“土地金融”之道的根源。
二、土地财政与土地金融成为地方政府谋发展的重要财源，农民的土地成为中央政府与地方政府之间利益关系的焦点
在国民收入分配格局扭曲的情况下，土地财政与土地金融成为地方政府谋发展的重要财源。
(一)土地财政与土地金融
土地财政包含两部分，一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税，等等；二是与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等。目前地方政府主要看重的是土地出让金。以招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权所确定的土地价款是土地出让收入最主要的组成部分，占土地出让收入的绝大部分。依据现行政府收支科目，土地出让收入包括国有土地使用权出让金、国有土地收益基金、农业土地开发资金三部分。农业土地开发资金支出首先用于土地整理复垦(田、水、路、村庄整治复垦)；国有土地收益基金支出用于土地收购储备过程中的征地拆迁补偿和土地开发等支出；国有土地使用权出让金支出中也有一块土地开发支出。这使得政府在农村土地开发中占有资金的优势，成为最大的开发者和投资者。
这就产生了土地财政的一种循环：政府通过土地整治、开发、村庄拆并、复垦，获得新增耕地；再根据增减挂钩、占补平衡的政策措施，获取建设用地指标；再将新增建设用地“招拍挂”，获得土地出让金收入；将其中一部分收入再进行土地整治、开发。
政府通过土地储备中心征收和储存土地，再用征收和储存的土地向银行抵押融资，这是现在很普遍的做法。但这已不属于土地财政范畴，而属于土地金融。最大的土地抵押客户实际上是政府土地部门下属的“土地储备中心”，土地储备中心是各地政府以地生财的重要部门。此外，政府还承诺用土地出让收入作为偿债来源向银行举债。《2011年度审计工作报告》中指出：“截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91亿元……部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25 473.51亿元……”
这就产生了土地金融的一种循环：政府通过土地抵押获得贷款来收购土地；再通过出让土地获得土地出让金收入，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，增加政府的房地产税和建筑税；政府进一步收购土地[2]。
政府土地金融的融资额已远远高于土地财政的收入，这也是促使城市土地扩张，征占农民集体土地的机制。正如有的学者所指出的，政府的土地财政和土地金融之所以可以如此高效率地运作，是因为建立在一个社会分配的前提之上：政府可以用低成本和垄断性的行政手段从农村获得土地[3]。
城乡一体化进程本质上是利益格局的调整，在政府推行土地财政和土地金融中，实际上是两个方向的土地变性：在政府运用资金进行土地整治后，离城市较远的农区的农民通过集中居住，将节约下来的集体建设用地(宅基地为主体)变性为农用地，增减挂钩、指标置换后在城镇建新区的农用地再变性为城市经营性用地，政府从土地出让收入中支付整理成本，拆迁建房成本，但获取非常可观的净收益(国有土地使用权出让金收入)。农民上了楼，似乎居住条件改善，耕地增加，但农民等于减少了可利用的资源，土地增值空间大大缩小，农区的农民再也没有获取土地增值收益的可能性。政府与农民的利益格局还是失衡的。
(二)国有土地使用权出让金收入成为地方的重要收入来源
在地方财政收入之外，2010年地方政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入29 109亿元，是地方财政收入总量72 959.43亿元的近40％。2011年国有土地使用权出让收入33 166.24亿元，为地方财政收入总量92 333.82亿元的36％。2012年地方本级收入61 077.33亿元，增长16.2％。加上中央对地方税收返还和转移支付收入45 383.47亿元，地方财政收入总量106 460.8亿元。2012年地方政府性基金收入(本级)34 204亿元，比上年减少4 029亿元，下降10.5％，主要是土地出让成交额下降，国有土地使用权出让收入28 517亿元，比上年减少4 656亿元，下降14％，但仍占地方财政收入总量的26.8％。地方政府性基金支出33 893.87亿元，下降10.3％，其中国有土地使用权出让收入安排支出28 418.19亿元。
2013年，土地财政强势反弹，据财政部的数据，2013年上半年地方政府性基金本级收入19 395亿元，增长41.9％，主要是受土地成交额增加及上年同期收入基数较低的影响，其中，国有土地使用权出让收入16 722亿元，增长46.3％(上年同期下降27.5％)；地方政府性基金支出16 901亿元，增长32.4％，主要是国有土地使用权出让收入增加，相应安排的征地补偿等成本性开支增加。
(三)城镇化进程中土地问题上中央政府的政策与地方政府的反应
1.全国土地的类型与结构。中国农民与农村土地之间的关系，是中国最重要的经济关系，也是最重要的政治关系。根据表2的数据，建设用地占全国国土面积的3％。在4.8亿亩的建设用地中，据有关资料统计，中国农村建设用地2.48亿亩，其中80％是农民的宅基地，也就是2亿亩左右。另外一种估计是农村的建设用地大概为17万平方公里(2.55亿亩)。由于18亿亩耕地的红线难以突破，新型城镇化的重点就是围绕着农民这2亿多亩建设用地来做文章。如何制定相关的政策措施，处理好农民与土地之间的关系，从横向来说，一头关系到中国城镇化、工业化进程能否顺利进行，另一头关系到发展现代农业和建设社会主义新农村。从纵向来说，关系到中央政府与地方政府之间的关系、政府与农民之间的关系，以及普通农民与村干部之间的关系。
2.国家相关法律法令及条例与地方政府的反应。(1)出于对国家粮食安全的考虑，国家出台保护耕地的《基本农田保护条例》，经1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，自1999年1月1日起施行。第十条规定，“根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区”；第十五条则规定，“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准”。这就使工业、城市发展对具有区位优势的建设用地迅速增长的需求与基本农田保护的红线之间形成了尖锐矛盾，成为一个无解的难题。
(2)通过增减挂钩来破解地方政府城镇化进程中遇到的难题。1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，自1999年1月1日起施行的中华人民共和国土地管理法实施条例第十八条规定：“县、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60％可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”。
近年来开展了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作。为在促进城镇化进程的同时，尽可能减少全国建设用地增加的幅度，2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”；农村建设用地减少，增加的是什么呢？通过宅基地的复垦来增加农村农用地，中央政府试图通过这样的政策举措来解决工业化城镇化需要区位优势明显的建设用地和保护基本农田之间似乎无解的难题。
根据国土资源部2005年制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(建新地块)共同组成建新拆旧项目区，建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。建新地块中，用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积，其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。2006年，国土资源部批准山东、天津、江苏、湖北、四川等5省市为增减挂钩第一批试点；2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，其后批准多地开展试点。
(3)国家此后出台的规范城乡建设用地增减挂钩政策的相关规定。2008年，国土资源部发布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。同年，国土资源部还发布了《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》。
十八届三中全会《决定》提出：“继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”，“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”。2010年发布的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》制定的政策进一步规范了增减挂钩试点，提出了一系列严格要求，要求坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。
(4)中央政府对地方政府占地冲动的抑制和地方政府的反应及对策。增减挂钩成了地方政府破解工业化、城镇化发展需要区位优势明显的建设用地和保护基本农田之间矛盾这一无解难题的最有效的手段，也成为地方政府在新农村建设和新型城镇化中着力推行的政策举措。有的学者认为，“增减挂钩政策确实为地方政府反制中央政策提供了有力的武器，而这个武器却是中央给的”，并认为增减挂钩为地方政府提供了新增建设用地指标，称之为“计划外指标”。但清理国家一系列相关政策可以看出，中央政府一方面开了口子，另一方面对增减挂钩设置了许多限制条件，目的就是抑制地方政府拿地和卖地的冲动。如严格按照这些规定，增减挂钩试点要纳入年度建设用地计划，一部分集体建设用地复垦后除了吸引本地和外来资本从事农业规模经营外，农地转为非农用地大幅度增值的可能性将大大降低，地方政府占农民土地的冲动将受到极大的抑制，也正因为此，地方政府希望突破或修改这些规定。
2008年，国土资源部发布的176号文规定：“要严格落实耕地‘占补平衡’制度，各类非农建设占用耕地，应立足于本市、县行政区域内补充完成”，“严禁跨省(区、市)补充耕地”。2010年国发47号文再次重申了这一点。土地整治后节余的建设用地指标不能跨县(市、区)流转，这一政策规定有其合理性，但也限制了基层政府开展土地综合整治的积极性以及对拆旧建新农民的安置补偿。据某地级市有关人员反映，该市一些县在土地综合整治中对农民补偿不高的重要原因就在于节余指标不能流动，每亩新增建设用地只能卖4万元。
国土资源部2008年138号文规定：“挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年”。有的村采取增减挂钩的方法来解决新型社区的占地问题。但是，新型农村社区建设从规划建设、搬迁入住到腾退土地周期一般需要5年以上。2010年国发47号文规定：“试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行政区域设置，严禁循环使用周转指标”。有的地方则提出，希望探索跨省易地开垦耕地试点，在全国范围内实现土地资源的合理配置；希望实现土地指标以及用地空间规模的双置换；希望有更多的周转指标、更长的周转期限。
农村土地问题上的中央政府有关部门与地方政府之间的博弈表明，国家相关政策往往在地方难以具体落实，或是在执行中走了样，甚至被地方政府按照自身意愿加以扭曲。地方政府从自身利益出发，通过一系列的运作，仍能突破国家相关政策规定，快速推进土地资本化的增值进程，要害可能就出在运作的方式和方法上。
3.土地财政和土地金融导致城市建设用地利用率低下。中国的人均城市建设用地面积高于世界发达国家和发展中国家，但开发强度普遍偏低，土地投入产出率低，城市土地利用结构和布局不尽合理，闲置率高，开发区土地利用粗放。工业用地容积率一般在0.3～0.6，发达国家在1以上。2012年的国务院报告指出：“过去10年中国城镇规模扩大了50％，城镇低效用地占40％左右，人均建设用地120－150平方米，高于国家标准，高于资源短缺甚至资源丰富的国家”。
在城镇化进程中，地方政府的着力点是土地的扩张。长期以来，中国人口城镇化的速度赶不上土地城镇化速度，城镇化往往首先是土地的城镇化。地方政府为什么不去注重提高现有建设用地的利用效率？新型城镇化进程中能否着重将现有城镇土地用好，集约化用地，提高土地的利用效率，而不是一味去扩张圈新地？一些地方政府在城乡统筹方面，在土地资本化上下工夫，重点不是放在城乡基本公共服务的均等化，而是盯着建设用地指标，或是自己搞开发，或是卖指标，这里有巨大的增值收益。对地方政府来说，不仅是要地，更重要的是要卖地的收益，这就注定地方政府不会去关注集约用地而是不断去占用新地。有人把房价上涨、生态环境破坏都归之于国家要保证18亿亩耕地，导致土地供应量太少，其实关键不是供地太少，而是地方政府每年都需要卖地指标，以便获取卖地收益。
三、地方政府与农民之间的利益关系——从新农村建设到新型农村社区建设再到新型城镇化
地方政府推行土地财政和土地金融都是占用农民的土地，地方政府与农民之间的利益关系集中体现在通过农村土地整治获取建设用地指标。近年来，全国各地农村以推进基本公共服务均等化、建设新农村为名进行的大规模的村庄整治、迁村并居(一些地方叫“缩村让地”、“迁村腾地”，或是叫“拆院并院”)往往与地方政府的“造城运动”、“圈地运动”、消灭村庄相结合。全国各地农村都开展的类似的举措背后必然有共性的规律可循。这种村庄整治的冲动有其深层次的共同的原因，就是为地方政府推行土地财政和土地金融创造条件。
(一)新型城镇化中的农村社区建设
《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》提出：“按照规划先行、就业为本、量力而行、群众自愿原则，积极稳妥开展新型农村社区建设试点，促进土地集约利用、农业规模经营、农民就近就业、农村环境改善。”近年来，全国各地农村都在开展新型农村社区建设，2013年1号文件强调：“农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿，经村民会议同意。不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。”这其中反映出什么问题呢？
1.新型农村社区建设的关注点。前面提到，中国农村建设用地2.48亿亩，其中80％是农民的宅基地，也就是2亿亩左右。新型农村社区建设的关注点就是以农民宅基地为主体的2亿多亩农村集体建设用地。
中原某省农村人均村庄用地248平方米，国家最高限150平方米，不包括村办企业、农村道路。如按照人均村庄用地150平方米来重新规划，理论上来说，今后10—15年，在不考虑农村向城市转移的条件下，可以新增农业用地900万亩，还没有考虑农村人口向城市转移问题。
显然，地方政府关注的是通过村庄整治可以将农村集体建设用地复垦，并通过增减挂钩、占补平衡来获取宝贵的建设用地指标，从而缓解“三化”协调发展中的土地制约，为推行土地财政和土地金融创造条件。
2.多村合并成为最受地方政府青睐的模式。村庄整治分为两类，一类是对单个行政村或其中的几个村民小组(自然村)的整治从而实现农民集中居住；另一类是多村合并，几个行政村的农户拆除旧房，在划定的区域上修建新房，从而实现多村农户的集中居住。多村合并的新址选择主要有三种方式：第一种是集中在县(市)周边，这类社区大都依托于产业集聚区和已有的较为完备的基础设施及公共服务，实行较多行政村和较大人口规模的集中居住；第二种是集中在乡镇政府所在地的周边；第三种是在农村区域内的集中，通常是几个行政村合并到中心村或重点村。单村整治的选址大体也可分为两种，一种是在旧村中翻建，一种是村域内重新选址建设。近几年所实施的由政府主导的多村合并，往往节约出的土地最多，最受地方政府推崇，但也成为地方政府与农民之间利益关系失衡的焦点问题。
(二)新型农村社区建设的成绩和问题
通过村庄整治和新型农村社区建设，改变了农村脏乱差的局面，有助于改善公共资源投入规模不经济的状况，农村的基础设施和农民的居住条件、生活环境在较短时间内有了明显改善。通过集中居住，宅基地复垦所增加的建设用地指标，也成为地方政府的宝贵资源，缓解了推进城镇化、工业化所需土地与保护基本农田之间的矛盾。但这种空间布局的巨大变化也会带来一些问题。
1.多村合并有可能导致运动式的搬迁。由政府主导的多村合并往往节约出的土地最多，最受地方政府推崇，但这必然是整村搬迁，在具体实施过程中往往采取定指标、下任务、搞运动的方式进行，可能走入圈地造城、赶农民上楼的误区。农民的知情及参与权具有促进村庄整治顺利开展的功能，但在政府及村干部主导、自上而下决策和推动的村庄整治中，农民的知情权、参与权和决策权在很大程度上被剥夺了，从而影响了农民村庄整治的顺利推进。
2.村庄整治的整体规划还有待完善。规划是保障土地整治健康有序推进、合理安排土地整治项目和资金的基本依据。根据中国社会科学院农村发展研究所《土地综合整治促进城乡统筹发展研究》课题组的调查，尽管被调查点都制定了农村社区在内的土地综合整治规划，但规划本身存在着稳定性差、要求偏高等一系列的问题，从而影响了村庄整治的顺利推进。(1)规划的目标要求偏高、进度偏快。新型农村社区建设应是一个自然的循序渐进的过程，政府设立建设推进速度是应该的，但所确定的目标不宜过高，否则，就会造成基础设施跟进困难等方面的问题，从而影响农民参与拆旧建新的积极性。(2)规划缺乏严肃性和可持续性，例如有的省村庄布局规划就经历了3次调整。(3)规划的设计缺乏灵活性。调查发现，多数社区的建筑格局、样式和房屋面积都是南在业内享有一定名气的专业设计单位所设计的。一些社区在新房的修建上，各户不论人口多少，其宅基地面积和建筑面积没有差异，建筑样式也完全统一。但是，由于各户之间的人口数量存在着差异性，在家庭人口数量相等的情况下，各家人口的内部结构及其就业和居住的常住地呈现出较大的差异；在经济分化的背景下，各户之间的经济条件又各不相同。这种差异会形成农户之间对新房面积需求的差异。
3.多村合并形成较大规模社区的基础设施投入的可获得性存在问题。据在某省的调查，5 000人的社区大约需要2 000～2 500万元的公共设施投入；一个省如有大约5万个村庄，若建设1万个农村社区，就需要2 000～2 500亿的公共投入。财力不足的情况下，在试点和样本时，政府可以有较多的投入，但到普遍推开时，就需要社会资本、村集体、农户等多主体的共同投入，社会资本的投入必然要求回报，村集体、农户的投入必然加重农民的负担，可能出现集中居住的成本完全由农民负担的现象。根据农村实地调查，由于补偿的差异，个别地方的农民几乎可以零成本入住新社区。但大多数地方农民则得不到任何补偿，集中居住的成本完全由农民负担。
4.集中上楼后的居住成本负担问题。根据课题组的调查，集中居住的家庭开支的增加主要由水电气、物业管理费用等的增加和食品开支增加两大因素造成。农民食品开支增加与蔬菜、鸡蛋等日常消费品的完全商品化有直接关系。集中居住对农户波及的远不止这些。集中居住对专业养殖大户养殖收入的影响很大，而对以家庭为单位的小规模养殖农户的冲击更为巨大，甚至是毁灭性的。小规模兼业农户在中国将长期存在，妇女及老人可能是这部分农户的主体。对这部分边缘性的小农而言，集中上楼居住后无疑使居住成本上升，收入下降，生活水平和福利水平下降。
5.集中居住后务农劳动者从事农业生产的便利性降低。村庄整治后，较多的新型社区没有安排置放农具以及粮食晾晒的场所，极大地降低了进社区农民从事农业生产的便利性，导致农业生产的粗放经营。
6.多村合并、集中居住的模式使原有的乡村治理机制面临挑战。一些试点地区提到“新型农村社区打破了村与村、组与组、宗族与宗族的传统居住习惯”，提倡建立“广入住，大融合，谋发展，促和谐”的新体制。一些地区倡导把城市的社会治理结构移植到农村地区。在农村的要素重新配置、空间布局大调整时，是借鉴和有条件地保留原有的制度遗产，还是另起炉灶？究竟哪一种思路和做法更有利于社会稳定发展，有利于保障农民的权益和增进农民的福祉。什么是原有的制度遗产？几千年的村落文化、农耕文明、熟人社会、家族宗族关系的维系基础，以及近几十年来农村的治理结构，尤其改革开放以来，包括村委会、村民代表会议、党支部、村民小组、村务公开、村民理财小组、村民议事会等，这些正式和非正式制度安排都可以算作制度遗产。保留或扬弃它们的利弊得失需要进一步研究。
7.几点思考。村庄整治是触动农村生产方式、生活方式和社会结构的历史性变革，是农村空间布局的重新调整，农村山河再造方面存在的一些问题应引起注意。
(1)农民现在已经高度分化成为不同的群体，以非农就业为主的农民，与以农业就业为主的农民，对生活条件的需求是不一样的。在农村开展各项工作，要考虑不同群体的最大公约数，不仅要体现多数人的意愿，也要充分考虑少数人的特殊情况和合理要求。要考虑经济社会地位不同的农民群体，在大的社会变迁进程中的损与益。让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿，警惕用搞运动的方式出现新一轮剥夺农民土地的倾向，不能剥夺农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的财产权利，违背农民意愿搞大拆大建。集中上楼居住既不适合于专业农户，也不适于小规模兼业农户。农民的居住方式是由其生产方式所决定的，在一定的历史阶段分散居住在地域内符合务农劳动者的生产方式和生活需求。
(2)如何在建设新农村和新型农村社区的进程中进一步落实因地制宜，一切从实际出发，不搞一刀切。中国农村具有高度的差异性和多样性，经济发达地区与欠发达地区不同，城中村、边远山村和农区村庄不同。什么是现代化的农村？把农村建设得更像城市，还是把农村建设得更像农村？这些问题应深入研究。中国文化的母体基因在乡村，要彰显地方特色，将农耕文明的精华与现代文明的精华有机结合起来，注重将传统村落、自然风貌、文化保护结合在一起，在原生态村庄嫁接现代文明，使现代化的中国村庄具有中国特色文化符号。
四、破除现有体制机制的约束，深化改革，构建新型城乡关系
深层次矛盾的消除有待时日，财税和金融体制改革不可能一蹴而就。但我们没有别的出路，必须把全面深化改革作为协调各种利益关系，应对复杂局面的综合性、全局性举措，以改革破难题。
(一)传统的发展模式已经走入死胡同
继续走“摊大饼”和“圈地运动”的城镇化道路，依赖土地财政和土地金融，大投资、大建设、大发展，农村补贴城市，资源补贴发展，沿用不可持续的非科学的发展模式，这条路还走得通吗？
根据财政部的数据，征地、拆迁补偿支出和补助被征地农民支出两项之和占国有土地使用权出让金支出总额的比例从2007年的27.9％上升到2012年的53.8％。财政部受国务院委托，2012年3月5日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上所提交的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》中指出，2011年地方政府性基金本级收入38 233.7亿元。其中，国有土地使用权出让收入33 166.24亿元，国有土地使用权出让收入安排的支出32 931.99亿元，包括征地拆迁补偿等成本性支出23 629.97亿元，占支出的71.8％，余下9 302.02亿元。2012年，土地出让收入安排的支出28 418亿元。其中征地拆迁补偿等成本性开支占地方土地出让支出总额的比重上升到79.6％。
2013年6月审计署发布《36个地方政府本级政府性债务审计结果》，报告提到：“部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。”该报告指出：“2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7 746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64％，比2010年增长1 183.97亿元，占比提高3.61个百分点；而上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83％，扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82％。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。”
土地补偿支出所占比例越来越高，甚至收不抵支，土地财政和土地金融已经不可持续。同时，在征收农民土地补偿问题上按照“人民内部矛盾用人民币解决”的原则并不能从根本上解决问题，反而给群众提供了一种误导性的预期，陷入“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的怪圈，导致社会矛盾愈加激烈。
(二)深化行政管理体制改革和财政体制改革
1.深化行政管理体制改革和财税体制改革，协调中央政府与地方政府之间的利益关系，调整国民收入分配格局。必须把深化农村改革和深化宏观经济体制改革相结合，尤其是着力于中央和省一级的行政管理机构的改革和县级综合配套改革，更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，同时使政府资金的投放更为制度化、规范化和透明，建立一个更为公平的国民收入再分配体系。
国务院《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》提到：“减少专项转移支付，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例……为地方政府更好地履行职能提供财力保障。”要调整既得利益格局，建立规范的横向和纵向财政转移支付体系，财政的“重心”要适当下移，要显著增强地方政府特别是基层政府的财政能力。大幅度地减少专项资金，从源头上削减中央各部门配置资源的权力，增大体制性、制度性的转移支付，将事权与财权一起下放，使转移支付做到制度化、规范化、法制化，杜绝“上边点菜，基层买单”的现象。使地方政府真正拥有为本地区提供公共服务和公共产品的经济能力，这样地方政府才有可能从经济型政府(公司主义的政府)转为服务型政府，新型城镇化才有一个健全的制度框架。
2.建立对权力的有效监督制衡机制。监督制衡主要不是靠垂直部门(“条条”)自上而下，而是靠“块块”自身的监督制衡机制。如果这种机制阙如，有自主权的财政重心下移，也会出现问题。一些同志指出，当“三农”排不到重中之重的位置上的时候，要调整这些深层次的利益关系，这个天平一定不会向农村倾斜的。在目前的情况下，农业政策不是一个整合的问题，是在原有基础上怎么保证稳定、扩大规模、提高补贴水平的问题。应该承认，他们的担忧不无道理。在现行体制下，地方政府官员偏好的优先序和人民群众需求的优先序有时并不一致；政府的强势部门和弱势部门在获取财力的能力上也有所差异。必须将向地方政府放权与全面深化改革相结合。一是制定科学的计算转移支付的指标体系和标准；二是落实党的十八大报告提出的，要“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。立法权与行政权分立的核心不在于分权而在于制衡。世界各国大都把关乎国计民生的预算置于一定的外在权力监督之下。按照公共产品的受益范围界定各级政府的事权和支出责任，切实将政府收支全部纳入预算。使一切预算外的财政活动都纳入人大的控制范围，真正实现财政公开透明，通过公共选择来配置资源。
人大、政协、社会团体、群众组织要强化对各级政府的问责、质询、监督和制衡。要改革干部考核和晋升机制，使“功成不必在我”的理念有切实的制度保障，这样才能减少政绩工程、寻租行为和决策的随意性，有利于杜绝腐败，提高经济效率，真正使财政体制能具有平衡地区间提供基础性公共服务的能力。
(三)深化农村产权制度改革和乡村治理机制改革，让农民分享土地的增值收益
1.以农村土地产权制度改革为中心的农村集体资产产权制度改革，是发展现代农业、建设新农村的基础和前提。《宪法》与相关法律规定，农村土地属于集体所有。但这个“集体所有”在产权上有许多不清晰的地方，“集体所有”落实到哪一个层级的集体不清楚，“集体所有”由谁来代表集体行使所有权的各项权能不清楚，法律赋予农村集体成员所享有的成员权与用益物权之间存在矛盾，这就使农村土地资源所有者不能成为土地制度变革的主体和主导力量，从而也就影响了他们合法合理地分享土地增值收益。通过土地确权、明晰集体的层级、集体成员资格的界定等全方位的产权制度改革，使集体经济组织成员能摸清和掌握自己所在集体的全部家底并将自己对土地承包经营权、宅基地的用益物权以及集体资产的收益权坐实，在一定程度上，可避免有的地区出现的村干部背着群众把地卖了，而群众却处于“不知道卖了多少地，也不知道还剩下多少地”的窘境，从而为农民合法行使权利、稳定农村经济关系和政治关系创造条件，并为创新农业基本经营体制奠定坚实的产权基础。
2.创新农村基层的民主制衡机制。确权颁证以及相应的制度安排，奠定了农村集体农用地、林地与集体经营性建设用地使用权流转的产权制度基础，为真正稳定农村经济关系和完善经营制度创造了条件。但应该指出的是，明晰产权不是万能药方，农民的物质利益要靠民主权利来保障。因此在明确土地产权的同时，要深化乡村治理结构的改革，改善农村社会管理，进一步发育农村基层民主，使农村土地的产权主体也能真正享有对农村社会经济事务的知情权、参与权和监督权。
农村存在的许多问题实际上是农村基层组织机构和治理机制弊端的反映。当前在行政村一级，自治程度有所削弱，村委会和党支部越来越成为基层政府的派出机构，出现了权力行政化的倾向。在新农村建设中，许多地方政府出台政策鼓励本地企业家回乡，成为村委会或党支部的领导人，他们一方面要带领群众致富，另一方面，自身的经济活动也要获取利润，企业家当村干部就可能出现公权力与私权力界限不清、权力资本化的倾向。在新的形势下，随着新农村建设的兴起，投向农村的国家各类专项资金增多，农村基层组织有可能掌控一部分项目资金。在工业化、城镇化进程中，一部分集体所有的农地转为非农建设用地，村集体也有可能获取一部分土地改变用途的增值收益。而土地整治工作的推进，农村最大的也是最有潜在价值的一块资产(土地)也出现了增量，在增减挂钩、占补平衡的政策执行中，村集体也有可能获得新的收入来源。面临这些新的问题，在行政村一级自治化程度降低的形势下，如何通过多种途径来探索集体经济的有效实现形式是值得探索的问题。
农村民主政治的发展，不仅要有选举制度实现官由民选，而且还要有民主决策、民主管理和民主监督制度作保障，实现广大群众对基层事务的知情权、参与权和监督权。后“三个民主”发展的状况，往往决定基层民主的质量和水平。如果对民主选举产生的领导人的所作所为没有有效的监督和对其权力的制约，民主选举也只是一次性的权力转让。如果没有一种制衡机制使普通农民能够监督权力的行使，限制权力的运用，即使在农村基层另起炉灶，建立一套新的组织机构，同样会出现权力的滥用。
在产权改革的同时，为使农民真正成为集体资产的主人，应改革和完善乡村治理结构，以村民小组为基础，在农村探索建立一种有效的民主制衡机制，赋权给广大农民群众，解决“主人(广大农民群众)缺位”的问题。改革乡村治理机制，不仅要设计和制定新的制度安排，而且要切实执行制度，制度的执行与否以及执行的效果要受到制衡机构的监督。可以借鉴有些地方的经验，以村民小组选出的代表做实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关——村委会则成为具体的执行机构。村庄的重大事项由村民代表会议或理事会商议决定后，交由村委会实施。这样，村代表(理事)不仅成了联系村集体和村民的纽带。而且也是村民参政议政的代理人。
建立有效制衡机制的结果是中国近60万个行政村的领头人，一方面是农村能人，另一方面，他们的权力又受到制约，在阳光下运行。只有这样，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人管事，有钱办事，有章理事”，政府的主导作用和农民群众的主体地位才能真正落实。
3.协调地方政府与农民之间的利益关系，让农民分享土地的增值收益。十八届三中全会《决定》提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”《决定》的提法具有重大的政策含义，但是具体落实则需要全面综合的政策措施来配套。
(1)建立城乡统一的建设用地市场，落实农村集体经营性建设用地的各项权利，需要进一步协调中央政府与地方政府之间的利益关系，解决深层次的矛盾和问题，并需要修订相应的法律法规和出台相关的政策措施。十七届三中全会《决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”此后，中央领导同志在讲话中也强调，我们不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。但五年来，这方面的政策措施并没有进展，可能这个问题涉及全局性、深层次的矛盾和问题，所以只有全面深化改革，才有可能推进。大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，也就意味着大幅度减少地方政府在土地增值收益中的份额。但近些年来，征收农民土地形成的国有土地使用权出让金收入成为地方政府重要的财源。减少地方政府来自土地的收益，就要调整中央与地方政府之间的利益关系，真正落实十八届三中全会《决定》关于深化财税体制改革的各项政策举措，建立现代财政制度，建立事权和支出责任相适应的制度，发挥中央和地方的积极性。
《决定》提出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《决定》的提法意味着对现有法律法规的突破，需要尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。
(2)政府应通过税收的形式调节收入分配，改变土地增值收益的提取方式，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。土地增值收益的分配不仅涉及中央政府与地方政府之间的关系、地方政府与农民之间的关系，也涉及当前土地收益与未来收益之间，城市与乡村、城市郊区农村与广大农区之间的关系，这需要政府通过税收的形式来调节收入分配关系。这方面存在的第一个问题是现在地方政府获取的国有土地使用权出让金收入实际上是一次性地将未来几十年的土地收益提前透支了，是一种“竭泽而渔”、“寅吃卯粮”的不可持续的敛财方式。未来土地增值收益的分配应该转变方式，将土地收入从一次性透支改为逐年提取；允许集体建设用地进入土地市场后，可以考虑对国家征收的集体土地以及农村集体建设用地在实现财产权利时征收地产税或物业税，使地方政府和农民集体可逐年获取稳定的收益。同时，还应让享受土地增值收益的农民获得社会保障和就业培训，同时要鼓励农民通过股份的形式或资产管理公司委托代管的形式，让其收益保值增值。第二个问题是城郊农民的土地具有区位优势，他们的土地被征收或集体土地进入市场，这部分农民应该得到土地增值收益的合理合法的份额，但不是全部。因为增值收益并不是这部分农民本身劳动创造的，而是地理位置优越形成的。政府应通过税收的形式调节收入分配，使一部分土地增值收益用于广大农区的基础设施建设和社会事业的发展，让那些为全国提供粮食安全、但土地没有开发价值的广大农区也能得到发展。
五、进一步完善农村基层治理机制，使农民获取的土地增值收益的使用公开透明。防止村干部贪污挪用损害农民的切身利益
落实《决定》的政策举措，村集体就有可能获取一部分土地改变用途后可观的增值收益。如何建立相关制度，通过多种途径来探索集体经济的有效实现形式，避免重走导致原有集体经济溃败的老路，避免新的集体经济再次蜕变为“干部经济”，这是值得探索的一个问题。要建立和健全普通农民对村干部行使权力的有效制衡机制，建立农民能享有知情权、参与权和监督权的组织架构，确保普通农民的权益不受损害。
要确立“规划高于所有制”的观念，实行土地用途管制。在符合规划和用途管制前提下，通过全面综合的配套政策措施，具体落实十八届三中全会《决定》关于农村土地制度变革的各项战略举措，最终建立一个政府、企业和农民合作共赢的机制，让土地出让金在农民那里不再是一次性的、短期内变现后的挥霍，在政府那里不再是一次透支几十年的收益，而是保持逐年有稳定增长的收益，让农民能够得到可持续发展的资源回报，政府获得可持续的财政收入。这样的城镇化进程才是以人为本的可持续发展的进程。
回顾30多年来的改革历程，可以说，改革以来所有的创新都是发端于基层，起始于草根。中国的改革与发展要靠基层创新来开路，最后形成上下联动的改革与发展的战略决策。改革需要顶层设计，更需要来自顶层的启动和基层的创新上下联动来推动和实施。顶层设计的最终成功需要处于历史发展关键节点的这一代民众的推动、支持和参与。
收稿日期：2013－10－27；修订日期：2013－11－30
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