关于县级机构改革的理性思考，本文主要内容关键词为：县级论文,机构改革论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、县级机构改革中存在的问题
1.政府功能，相对软弱。从80年代初到90年代，政府的行政管理总体上是中央向地方，特别是向县一级放权，此举激活了地方的经济活力，但也出现了权力失控和权力滥用的现象。特别是在没有制衡监督体制及由此形成的制约机制的情况下，放权搞活的效果并非都是正面的，地方政府权力不断扩大也导致了地方经济的盲目发展、地方保护主义抬头及腐败现象较为普遍等问题，中央的宏观调控部分地失去了它应有的作用。
从90年代开始，中央政府结束了80年代向地方分权的政策倾向，大大加强了中央的经济实力。（注：《战略与管理》1998年第4期第80 页。）目前，县级政府中至少有近一半的部门已经实施了纵向管理。种种迹象表明：国家在不断加强中央政府的权力，地方政府特别是县级政府存在经济职能的收缩和弱化的趋势。（注：《浙江社会科学》1998年第3期第76页。）主要表现在：
一是，随着国企改革的深化，政府与企业的权利和责任将得到明确界定，国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任，县级政府管理国企的功能及机构将随之进行根本性的调整。
二是，中央与地方分税及财政转移支付制度的建立和完善，使中央的财政权限不断扩大，中央财政收入的比重逐渐攀升，地方财政相对萎缩。
三是，社会主义新的经济制度的逐步建立和投资主体地位的真正确立，县级政府的投资功能逐渐收缩，不再干预竞争性领域企业的投资决策，而把着力点放在地方性公共工程和公益性投资项目上。
四是，随着经济体制改革的深化和开放型经济的拓展，县级政府通过地区性优惠政策调节县域经济活动的作用将不断缩小，县级政府把主要精力从制定优惠政策转向创造和改善投资环境，提供高效优质的服务上来。
2.上下对口，形同虚设。长期以来我们在强调政府管理的统一性时，往往把政府机构的上下对口作为一个先决性条件。其实，政府管理的统一性，应该体现在领导、政策、管理方式和程序等方面的统一性，以及与此相关联的管理活动的规范性。至于各级政府机构的具体设置，主要取决于该级政府所担负的职责和该地区经济社会发展的实际状况。
从现实情况分析，县级政府的行政职能，主要包括政治管理、社会管理、教育卫生文化管理和经济管理四个方面。从目前社会运行的走势分析，前三项职能需要通过人力、财力、物力的支持和管理来强化。因此，县级政府职能转变的重点应该是政府经济管理职能。在市场经济条件下，政府机构的设置不能用统一性强调上下机构的对口，而是要积极地调整中央与地方各级政府之间的规模结构，使政府间保持一种适度的、规模合理的政府构架。
3.党政不分，政事交叉。党政关系是我国各级领导集团中最基本的关系。作为执政的共产党是领导我们事业的核心力量，这是不容置疑的。但权力过分集中，党政不分，以党代政，这是党政关系中引人注目的弊端。（注：《理论探讨》1998年第5期第75－76页）特别是县委、 县府及人大、领导的交叉任职，以及基层工作的复杂性，党政不分导致的政出多门，多头检查，谁都负责但又谁都不负责任的现象越来越严重。
事业单位的机构改革也是县级机构改革的一个重点。我国吃财政饭的事业单位总人数超过2800万人，其中大中小学教师约1450万人，科研卫生设计勘察等单位1350万人左右。在全国2900多个县（市、区）财政供养人员中，事业单位的人员占80%以上，有的县仅教职工的工资支出就占了整个财政支出的60%以上。（注：《理论探讨》1998年第5 期第75－76页）事业单位冗员众多，人浮于事，已经到了非常严重的地步。历次机构改革对事业单位的触动不大，这是机构改革不彻底，效果不明显并经常出现反复的重要原因。不少事业单位实际上已经成了行政机关的编外机构和附属物，在精简机构时把行政机构改为事业单位，把行政人员变成事业编制，其工作职能、经费来源、干部任用等未作任何改变，机构和人员明减暗不减，甚至还变相增加。（注：《中国行政管理》1998年第1期第14页。 ）事业单位成了接纳政府机关富余人员的“避风港”。
4.机构重叠，人浮于事。重要表现在：一是管理经济的机构太多，介入微观经济太深；二是政治管理机构庞大，社会管理力量太弱；三是部门中非业务机构太多，顶用的业务人员太少。我国行政机构的规模一直呈扩大的趋势，县级政府机构平均40 个以上， 非常设机构有的竟达100个。1995年，地方行政系统不断增加机构编制，竟超编32.8万人。 （注：《中国行政管理》1998年第4期第10页。 ）越是经济发展差的地方，吃财政饭的机会越显得珍贵，于是越来越多的人设法挤进来。越是基层，超编的情况越严重。据有关资料显示：全国两千多个县中，财政赤字县占一半以上，党政机关超编人数的60 %集中在县级； 我国共有56481个乡镇，乡镇干部编制136.2万，实有人数350万，超编156.9%。（注：《云南行政学院学报》1999第1期第40页。）
由于职能交叉，冗员太多，多头管理，造成急功诿过，议而不决，效率低下。这实在是有百弊而无一利。
5.地方财政，不堪重负。在庞大的机构和人员的双重压力下，不少地方财政连吃饭都难以维持。1995年全国有1245个赤字县，约占县级单位的50%；欠发工资的有688个县，欠发工资额达到55.3亿元。 （注：《中国行政管理》1998年第6期第3页。）有些经济欠发达的地区，全部的财政收入用于发工资还不够。再加上办公经费、会议费、用车费等各种行政管理支出以及各种医疗福利费用等项目的迅速增长，使得各项建设项目所需的财政资金受到严重占用。
6.等待观望，犹豫难决。改革开放以来，我国先后在1983年、1988年和1993年进行了三次全国范围内较大规模的机构改革，但成效都不大。那末，新一轮机构改革是否会像前三次机构改革一样而无法落到实处呢？这无疑是地方政府和地方干部最为关注的现实问题。目前中央政府的机构改革大体完成，按照预定方案，今明两年要向省市和县乡基层政府延伸。国务院以身作则，为全国的机构改革开了个好头，进行得比较顺利。其中一个重要因素是大多数部、委、局有自己的下属单位，分流人员去处多，相对容易安排。而地方政府特别是县级政府下属单位少，分流渠道窄，吸纳空间小，实际情况更加错综复杂，所要遇到的阻力和风险将更大。在前三次配构改革中，各级政府怕先搞先吃亏，普遍采取等待观望、借故拖延的态度。实在拖不过去了，就把一些部门或人员往党群部门或事业单位转移，或在统计上划为事业单位。实际上，这些机构的职能和人员丝毫没有改变，吃国家“财政饭”的人并没有因此减少，结果出现了“翻牌机构”和“财政隐性支出”扩大的问题。这次，会不会再次出现类似过去的“翻牌公司”或“翻牌机构”呢？这些政府机关精简出来的干部会不会转到事业单位或党群部门？目前党政部门和大部分事业单位仍由财政拨款，这部分人不可能断“皇粮”，是否会变相成为财政的一种“稳性支出”是值得研究的。[22]
二、产生上述问题的原因
1.认识模糊，抵触改革。前三次大规模的机构改革最后未能走出“怪圈”，存在的问题表现出相当顽固和很强的“抗药性”。因此，直接动摇了人们对未来机构改革的信心，制约了市场经济的顺利发展。这里既有客观原因，也有主观原因。从客观方面来看，即经济体制改革的渐进性和艰巨性决定了机构改革不可能一步到位，必须经历一个渐进的过程。这次县级机构改革，必须按照社会主义市场经济新体制的要求把转变政府职能作为关键。市场经济强调市场配置资源的基础性作用，这就决定了一方面机构改革不能停留在政府向企业下放权力的层面上，而必须真正实现政企职责分开；另一方面，政府要对国有资产实行有效管理，保证国有资产的增值，通过对企业进行股份制改造，割断政府与企业的经济脐带，改变政府承担无限责任的现状。但从目前的实际情况来看，明显地存在着政府不愿放权，放权不彻底，或表面上放权实际上藕断丝连的问题；存在着职能转变的急迫性和领导干部思想观念转变的滞后性的现实矛盾。（注：《理论探讨》1998年第5期第75－76页）
同时还有主观原因，作为具有改革者和被改革的对象这一双重身份的政府工作人员，在机构设置上作出有利于自己的选择，甚至还有逆反和抵触情绪。而根深蒂固的就业观念和荣誉意识、官本位思想是机构膨胀的思想文化根源。尽管人们也认识到只有改革才有出路，但当机构改革最后改到自己头上的时候，当既得利益即将受到损害的时候，多少年来吃惯了“官饭”的人们一时很难转变过来，因此在自己尚未被精简下来前制定和实施方案时肯定是不彻底、不坚决的。这是历次机构改革没有动真格的深层原因之一，也是机构改革无法走出“怪圈”的内在阻力。这个问题此次机构改革同样需要面对。
2.制度滞后，职能不清。对于县级政府职能转变的内涵，不少同志包括县级领导同志不可能至今并不十分清楚。前三次的县级机构改革，已经开始注意到了政府职能的转变，并把政企分开作为政府职能转变的根本途径。但是由于社会主义市场经济体制还没有全面形成，政府职能只是简单地“转移”而没有根本“转变”，上下级改革不同步、不配套，人员分流渠道不畅，政治体制改革、干部人事制度改革严重滞后。因此，县级政府的机构改革无法冲出“怪圈”。
无论从理论还是实践看，只要政府职能没有转变，机构改革就不可能取得成功；只要政府职能没有彻底转变，一旦事业发展，权力就会出现真空，就得增加新的机构和人员。由此可见，“服务政府”是一种全新的政府职能模式，是社会主义市场经济条件下的必然选择，从“全能政府”到“服务政府”职能模式的转换，其本身就是一项历史性的制度创新。只有当我们的机构改革实现了真正意义上的制度创新，才有可能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。
3.利益驱动，各自为政。
在计划经济体制下，一般来说，机构和人员越多，所得的财政份额就越大，给领导带来的满足感和荣誉感就越多，发言权就越大。由此之故，各级政府千方百计争职能、争机构、争人员。而目前，县级政府机构改革步步逼近，改革的推动者终于成了被改革的对象，同时又扮演着改革推动者的角色。机构要精简，人员要减少，权力要下放，政企要分开，这一切无不深深地触动着政府机构的工作人员的切身利益。因此，在机构改革中，许多政府机关将内部一些具有经营服务性的单位，如信息机构、报刊杂志等部门，从统计上由行政编制划为事业编制。但事实上是政事不分，原来的政府部门在人、财、物等各方面仍然牢牢地控制着这些事业机构，而这些事业机构又名正言顺地凭借政府部门的权力资源搞经营性服务活动，从而为政府部门的权力寻租披上了合法的外衣。（注：转引自吴锦良《中国政府机构改革的难点、动力与策略》《全国“邓小平行政思想与中国政府机构改革”研讨会交流论文》第4页。）
4.体制改革，互不配套。政府管理体制改革是一项艰巨而复杂的系统工程。我们的每一轮机构改革都是开始时声势浩大，过段时间就莫名其妙地偃旗息鼓。这种一哄而起，一风而散，企图以简单的思维与操作去解决各种复杂矛盾的做法，必然导致机构改革的三起三落。政府部门的数目不断变动，但行政人员却有增无减，1993年的机构改革不但没将人员压缩，反而还增加了100万人。到1994 年全国与财政挂钩的事业单位已达130万个。（注：《科技潮》1998年第4期第21页。）这种屡改屡增的原因究竟在哪里？何增科先生认为这是县级政府体制的问题。（注：《社会科学研究参考资料》1998年第5期第17页。 ）笔者也赞同这种看法。具体地说：
一是，党的一元化领导体制和压力型的领导方法。党的十三大曾把改变权力过分集中于党委的领导体制作为政治体制改革的一个重点。但此后党的一元化领导体制在很大程度上又得到恢复，这在县乡两级表现得更为突出。县委书记、乡镇党委书记事实上已成为行政机关的领导核心和权力中心。县级决策体制基本上是“党委决定，各方去办”，县委常委会包括常委扩大会乃是全县重大问题进行决策的基本形式，县委书记通过此类会议贯彻自己的意图。党的一元化领导体制在以经济建设为中心时期表现为以县委书记为中心的分工负责制，即各职能部门的党组织和各乡镇党委都以经济建设为中心，明确经济发展的目标和任务，并以这些目标的完成情况作为县委考核干部政绩，决定干部升降去留的依据。这种领导方法实际上是一种“一手高指标，一手乌纱帽”的做法，结果产生了很多弊端。
二是，现行财政体制与县级政府的管理职能相脱节。实行分税制后，中央财政的实力明显增强，县级财政收入中的留成比例呈下降趋势，特别是乡镇政权的财权和财政实力逐步萎缩。不少乡镇的预算内收入还不够吃饭之用，行政经费、建设费用等只能靠预算外收入和自筹资金来解决。特别是要解决事业编制人员的工资和编外人员的工资以及弥补行政费用的不足等也只能靠预算外收入补给。而预算外收入主要来自乡镇办企业的上缴利润和乡镇各职能机构的收费和罚款。在目前地方财政收入的结构中，税收比重逐渐下降，税外各种费用呈上升势头。这种财政体制有可能产生两个后果：第一，地方财政和各职能部门两方面的利益驱动助长了各种收费罚款的大幅度增加，“三乱”的猖獗直接冲击了税收工作，企业对税和费普遍采取抵制态度而采用“两本帐”的作法。第二，各职能部门以各种收费罚款为基础建立起自己的“小金库”，同时还以自己手中有钱为依托随意设置机构增添人员。
三是，行政机构改革与经济体制改革不配套。行政机构改革和经济体制改革的关系其实是一种上层建筑与经济基础的关系。这两方面的改革应该是同步进行、相辅相成的。但现在的实际情况是，一方面经济体制改革还未完全到位，企业经营机制不健全，市场体系发育不充分，企业还未真正成为市场竞争的主体，在相当程度上还依赖于政府部门，这就给经济管理部门的职能转变客观上造成了障碍。另一方面，行政机构改革明显滞后于经济体制改革。应该说经济体制正在逐步走向社会主义市场经济轨道，而政府管理经济的部门、方式和手段却至今还未摆脱计划经济体制下形成的那一套做法。
5.干部任用，缺乏规范。在现行的干部人事制度下，县委主要领导及组织部门掌握着各乡镇党政领导和县级各职能部门首长的任免权。各级人大的选举和任命只是从程序上认可县委的人事安排，因而实际上流于形式。在这种自上而下的任命制下，不少领导干部自然眼睛向上，唯上是从，至于群众是否满意，群众会怎样评价并不在乎。掌握着中层干部任免权的各乡镇党委和县各职能部门的主要领导势必上行下效。
6.人员调配，权大于法。历次机构改革难以走出“怪圈”，还有一个很重要的原因就是缺乏严格的法律、制度保障。机构设置“无法可依”或“有法不依”，机构变动的随意性太大，哪些机构应该设，哪些机构不该设，职能是什么，编制该多少，都缺乏明确的法律规定，往往是随着领导人的意志转移而不定期变更。在各职能部门进入问题上，普遍缺乏严格的考试录用制度。从实践看，只要县里主要领导写条批示，有关职能部门负责人同意，人事部门定向分配就算完事。很少考虑落实单位是否要人。
三、搞好县级机构改革的对策和措施
政府既是改革的领导者，又是被改革的对象，这种矛盾的角色决定了改革必然是政府机构对自身权利和利益的必要剥夺。这是一件既艰巨又痛苦的事情。县级领导机关和工作人员需要有超乎寻常的自我否定、自我革命、自我超越的精神和勇气，真实现“要我改”向“我要改”的转变。
1.更新观念，形成合力。过去，我国机构改革难以取得突破性进展的一个很重要的原因，在于我们对改革的革命性认识不足或改革的方法选择不当，从而导致机构和人员随行政权力的扩张和收缩做着形式上的聚散分合的运动。历史的经验和教训警示我们：一定要把改革提到革命的高度去认识，树立革命意识，真正把改革看成是一场躲不过、避不开、非改不可，非马上改不可，非改好不可的自我革命。这是搞好县级机构改革的必要思想基础。
现行的行政体制是计划经济体制中最后、最大也是最难攻的一个堡垒。县级机构改革涉及面广、冲击波强、工作量大。面对机构的撤、并、降、改和个人的进退、去留，必然有一个思想观念的转变过程，地方经济要持续发展必须与简政放权同步进行。具体地说，一要增强对机构改革的信心，树立机构必须改革，改革一定会成功的信念。二要树立竞争观念。竞争是经济和社会政治生活的活力之所在。三要树立简政放权观念。高度集权是计划经济的特征，县级机构改革的要求是转变职能、政企分开，放权于企业，还权于社会。四要彻底转变“官念”。几千年来封建思想的积淀和“走出机关好困惑，何去何从难选择”的心理，形成了一种“官本位”意识，以官阶的高低去衡量一个人的才能、品德和水平是不合情理的。五要确立代价意识。鲁迅先生说过，在中国改革特别难，搬动一张桌子，改动一个火炉也要流血，说的就是改革的代价问题。只有引入代价意识，我们才能够广开干部分流的渠道，才能更加务实地使干部分流由可能变为可行。
2.转变职能，协调关系。根据市场经济的本身规律和不同层级政府行政职能差异性的行政学一般原理，县级政府职能转变的内涵相当丰富，它既包括县级政府运作方式和方法的重大改变，又包括县级政府的职责范围、管理对象等方面的转换和发展。因此，认真研究县级政府职能转变的内涵，是实现县级政府职能转变和机构合理调整的前提。必须按照社会主义市场经济新体制的要求，把转变政府职能作为关键。这是因为政府机构改革成败的关键，在于根据经济体制和经济增长方式根本性转变的需要，从根本上转变政府的职能，搞好政府职能的合理定位和科学配置是县级机构改革的核心内容。也就是说，政府要明确应该干什么，不该干什么。只有明确了政府的基本职能，才能按照建立社会主义市场经济体制的总要求来合理地配置政府职能。同时又考虑到计划经济向社会主义市场经济体制转变时期的过渡特色。（注：《学习研究与参考》1998年第7期第37页。）为此，必须正确认识和处理好以下四个关系：
一是，县级政府与市场的关系。县级政府要充分发挥市场在促进经济和社会发展中的积极作用，简政放权，把自己管不了也管不好的庞杂的事务移交给市场和社会去处理。政府工作的重点应放在不能由市场做和市场发挥不了作用的事情上。特别是在近阶段市场经济还不健全、市场体系有待培育、社会保障制度有待完善的情况下，县级政府更应把该放的权坚决放下去，同时把该管的事认真地管起来。一句话，县级政府在向市场转移职能的同时，也应保留对市场的适度“干预”。
二是，县级政府与国有企业的关系。在建立社会主义市场经济的过程中，政府不再充当经济和社会的主宰，而只能充当经济和社会的“裁判员”；政府不能再搞计划指标层层分解和资源配置，而只能发挥调控、引导、服务和监督的作用。从实际情况分析，县级政府职能转变的重点和难点之一是县属国有企业产权制度的改革。过去政府的职能之所以难以彻底转变，主要是政府自己办了许多企业，政府实际上成为国有企业的出资者和管理者，并对企业负有无限的连带责任。因此，只有当县属企业产权制度的改革实现以后，才有可能真正实现县级政府职能的转变。县级政府对国有企业的管理，从过去运用行政手段为主变为运用经济和法律手段为主，从而解决对国有企业生产经营直接干预的问题，建立起政府掌舵，企业划桨，政府既管理又服务，企业既服从又自主的新型政企关系。
三是，县级政府与社会中介组织的关系。要积极培育和发展市场经济不可或缺的法律服务、会计、审计、信息、资产评估和行业协会等社会中介组织，剥离现有专业经济管理部门的部分职能，使县级政府有可能把主要精力放在指导、协调、管理和服务上去，从而真正转变政府的工作职能。这里的关键是县级政府及其职能部门要正确对待利益关系的调整，真正放权让利。为社会中介组织的健康发展提供宽松的环境。
四是，县级政府与上下级政府的关系。按照“统一领导，分级管理”的体制来处理上下级政府的工作关系，既要保护单一制国家中央的主导地位，又要适度增强县级政府因地制宜地解决地方经济发展的权力；从制度上杜绝和减少“有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有对策”的不良行政行为；运用法律手段确认县级政府与上级政府的职能权限和利益分配，建立并健全上下级政府之间的约束和监督机制。同时，要把部分职能转向乡镇政府，使乡镇真正成为相对独立、自主决定和处理本级行政区域事务的真实行政主体，并逐步从总体上形成“条块结合，以块为主”的新型县乡管理运行机制和复合式的领导管理体制。
正确认识和稳妥地处理好上述四个关系是合理确定和科学配置县级政府职能的前提和基础，也是从根本上解决转变政府职能问题的关键。一般说来，县级政府的行政管理职能可界定为：统筹规划、掌握政策、信息指导、组织协调、提供服务和检查监督。实现县级政府职能的转变，可以归纳为“三化”：一是“分化”。分析、分解、归并各机构现有职能，合理配置新机构的职能，使之不再交叉，不再重叠。二是“转化”。将企业的经营性职能还给企业，将服务性职能转给社会和中介组织，将一部分县级政府不便管的职能还给乡镇政府。三是“强化”。加强属于政府管理的政策调控、法制监管等方面的职能，适度充实和加强工商、物价、技监、审计等部门的职能配置，从而使执法主体得到加强，政府充满生机和活力。
3.借鉴经验，分步推进。机构改革特别是县级机构改革不可能没有阻力和风险，但改革势在必行，不改革就没有出路。因此，必须客观地分析改革的主体、客体和社会环境诸方面的相互关系，采取相应的对策和措施，积极稳妥地推进机构改革。特别是要科学冷静地分析改革开放以来各地改革试点的经验和教训。同时还应潜心研究古今中外大量的可供借鉴的行政管理体制改革、科学管理的成功经验，使政府的机构改革少走弯路。
在市场经济条件下，政府的职能特别是经济管理职能发生了历史性的变化，中央和地方各级特别是县级政府承担的管理职责也随之发生了相应的变化。县及县以下的政府基本上不承担宏观调控职责。因此，按照各级政府所承担的具体经济职责与事权划分的原则，调整社会经济部门的设置，进而调整政府的纵横向规模结构是十分必要的。纵观世界各国的改革经验，一般都是中央政府规模大、机构多，功能齐全，而地方政府的规模相对较小，结构也较简单。以美国为例，州和地方各级官员的总数，是联邦政府的6倍，这在世界上还算是高的。 而中国地方各级党政机关人员的总数是中央的12倍。这说明，按照市场经济的要求，调整和减少地方各级政府的规模结构大有潜力可挖，同时也说明县级机构改革的首要任务是合理确定政府的规模以及实现政府间规模结构的优化。进行县级机构改革，工作方法上，要改变过去那种由组织包办，单以行政手段分流的传统做法，充分利用政策的杠杆作用，积极鼓励富余人员主动走出机关，在市场大潮中寻找适合于发挥自己特长的最佳岗位。对于那些富有创见性的做法，如有偿离岗、晋级退养、买断工龄、离岗挂编等办法，不要轻易地加以否定，当然也不可一哄而起，各地一定要在有利于改革的前提下根据实际情况办事。
机构改革还必须有整体规划。这样有利于社会的稳定、干部队伍的稳定和政策的连续性。目前，我国还处于建立社会主义市场经济体制的过渡阶段，机构改革的整体规划不可能，也不应该一步到位。应该是看准一个、成熟一个、改革一个；每改革一个机构，尽可能力求到位，不搞“两次手术”。这就是“分步推进”的原则。经验和教训告诫我们：机构改革应科学决策，精心组织，慎重对待，稳步实施。
4.制度保障，以法定稿。法律约束，既是精简机构之后机构和人员不致再度膨胀的法律保证，也是精简机构赖以深化的重要依据。从改革的实践看，要控制人员总量必须以法定编。海南省作为我国最大的改革试验区，实行“小政府，大社会”的行政管理体制，作出了一定成绩。通过改革，省级党政机构精简7.1%，地市级精简13.1%，县级精简45.6%。（注：《行政人事管理》1999年第1期第17页。）1993 年建立的上海浦东新区，辖地522平方公里，人口145万的副省级行政区，党政机构只有10个，全部人员仅800 名， 而新区内的原川沙县机关干部就有1400多名。与上海市其它各区相比，新区的机构减少2／3， 人员减少1／2，而办事效率却很高。
实践证明，以法定编十分重要。因为法律是把一切社会变革制度固化的根本途径，机构改革的成就只有通过法律的形式才能确定下来。只有这样，政府才不可能把已经放弃了的职能重新收回，机构才不会在精简之后重新膨胀。过去，我们没有适时地将改革成果上升为法律，很多成功的经验没有通过修正、补充上升为法律而加以固化，这是导致政府机构人员削减后反弹的制度原因。党的十五大指出：“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法制化”。这是机构改革依法行政的基础，也是衡量整个机构改革成败的重要标尺。“编制就是法律”。这次机构改革必须同加强法制结合起来，做到有法可依，有法必依，这样才能使机构改革真正走出“怪圈”。政府机构的设置、政府工作人员的任用和管理，以及财政费用的支出，都应有相关的法律加以规范，并有专门部门检查监督，如有违法行为要依法追究惩处，从而实现机构、职能、编制和工作程序的法定化。特别是要对县级政府建立全面的指标分类制度，在指标分类的选项上，除了人口、面积、行政区划等社会指标外，适当加大国民生产总值，财政收入等经济指标对决定政府规模、机构数量制约的力度，并通过建立行政管理费支出与财政收入之间的刚性约束机制，严格控制行政管理费支出在本级政府财政支出中所占的比重，而且要通过立法形式予以确定。即使是经济发达、财政收入和国民生产总值较高的县级政府，也要根据中央与地方政府的事权和财政划分的原则，确定机构设置、人员编制的上限，防止政府规模的随意膨胀。
5.多管齐下，全面推进。人员分流是历次机构改革的难点，也是改革成功的重要保证。这次改革编制总数要减少一半，是历次机构改革减编最多的。机构是职能的载体，高效廉洁是人民的期望。其实，体制改革与“消肿”是一个问题的两个方面。不改革体制，不转变政府职能和改善管理方式，就不可能“消肿”；反过来，不坚决“消肿”，养这么多人在那里干预经济，体制改革也将成为一句空话。县级机构改革是一项复杂的系统工程，县级机关人员分流难，难就难在分流渠道狭窄，吸纳空间狭小；难就难在人员素质相对较差，难以适应市场经济的要求；难就难在党政、企事业同时改革，分流总量实在太大。因此，必须多管齐下，多方协作，整体联动，全面推进，才有可能实现预定目标的整合。具体地说，重点要做好以下两方面工作：
一要，多轮驱动，全面推进。根据以往改革的实践，转变政府职能，主要是精简高效。精简，首先要简政；其次，是裁减机构；最后才是减人。只有以最必要的人办最必需的事，才能达到务实高效。县级机构改革，要政府、党委、人大和政协四套班子联合改革，一齐精简，四个轮子一起转动。
二要，拓宽渠道，积极稳妥地搞好分流。县级机构改革吸纳空间小，更要实行多渠道分流。一是“退”，实行离职补偿金制度。按公务员暂行条例的有关规定，让一部分人提前离岗，这是沿袭前几轮改革继续可用的一种方式。二是“转”。县级政府基本上不需要承担宏观调控职能，因此许多经济主管部门大都已经没有继续存在的必要。如果将这部分专业经济管理部门成建制从政府系列中分离出去，实现机构和人员的整体分流，就能有效地缓解人员分流的矛盾。三是“断”。要提倡和鼓励一部分干部自谋职业，政府分期按比例给予补贴，逐步实现最后（一般为三年）与政府脱钩。四是“下”。行政和事业单位都应在坚持定编制、定职能的前提下，对单位的领导岗位（特别是副职）、内设中层负责人和干部职工实行双向选择，竞争上岗，对未被聘用的人员采取待岗制度，待岗期满仍未被聘用的则按下岗处理。
6.减少风险，高效务实。县级政府是我国历时最长最为稳定的一种行政区划建制和社区单元，它作为国家政权的基层执行机关，既要贯彻执行党的路线方针和政策，又要向上级政府反映广大人民群众的愿望和呼声，发挥着上情下达和承上启下的桥梁纽带作用。同时，它既是综合改革的前沿阵地，又是社会经济发展的重要领域。目前全国两千多个县的面积占国土面积的80%以上，人口占75%左右，经济总量已占全国整个国民经济总量的60%多。（注：《中国行政管理》1999年第6期第4页。）因此，中央政府对县级机构改革一直保持着高度的关注。但我们应该清醒地看到，这次县级机构改革的特有困难：一是人员分流难，回旋余地小。二是县级国有企业经营困难，失业人数逐年增多。三是地方财政困难，机构改革需要大量成本。因此，笔者认为，在县级机构改革启动之前，我们必须充分考虑到上述三个重要的社会因素，各项改革方案及相应的配套措施必须深思熟虑，未成熟或未达成共识的方案千万不要轻易出台，要尽最大限度减少改革的风险和成本。朝令夕改只能损害政府的形象和权威，更容易动摇机关工作人员对改革的信心，甚至会直接影响社会的安定局面。
因此，各级党政领导必须对机构改革给予高度重视，有关部门要专门组织力量，如组织人事部门要抓紧研究人员分流的有关政策，编制部门要搞好机构改革的调研，拟定设计好改革的方案。所有这些有助于减少因改革带来的社会震荡和风险，保证机构改革积极稳妥地进行。具体地说，重点要做好以下两项工作：
一是，分流人员要有可操作的政策，提高工作的透明度。要完成人员减半的任务，必须在各级政府的统筹指导下，在预定时间内顺利离开原来的岗位，同时又能顺利走向新的工作岗位，这就要求政府在人员分流的过程中，有政策导向、政策标准和相应的应急措施，必须做到公开、公正，且有透明度。坚持“工作需要、群众评议、综合考评、组织决定”的方针，真正实现民主参与和竞争上岗所必需的政策细则。因此，要采取充分准备，周密组织，迅速到位的实施办法，做到定编定岗宜紧不宜松，执行时间宜短不宜长，要把准备工作做在前头，思想政治工作做到家。只有这样，才能真正保证“工作不断、秩序不乱、思想不松、国有资产不流失”。
二是，机构改革与完善公务员制度、优化干部队伍相结合。机构改革中职能的变化，权力的调整，管理方式的转变都要求有一个优胜劣汰的人才竞争激励机制提供组织保证。要利用这次机构改革的有利时机，推行干部轮岗和竞争上岗工作的制度化和规范化。建立起干部能上能下，能进能出的机制，从而使上岗和待岗的干部都能不断地增强进取心和责任感，努力提高业务素质和实际工作水平，形成一种持续的良性循环。另一方面，竞争上岗是加强廉政建设，防止和消除用人方面不正之风的有力措施，有利于有效地开发人力资源，充分发挥机关人员的潜能，进而优化机关公务员队伍和基层工作人员队伍的结构，逐步建立起一支能适应多方面需要的公务员专业人才队伍，这是政府既定的战略举措。（注：《人民日报》1998年第6月22日。）历次机构改革的实践也表明，只有在改革中引入竞争机制，才有可能建立起一支高素质的干部队伍。
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