特种养老储蓄：一种新型的补充养老制度，本文主要内容关键词为：特种论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
养老是每个人都要面对的问题，目前，我国的养老保障体系是一个以社会养老保险为主体，以企业年金、商业养老保险为补充，并辅之以养老津贴和家庭供养等多种方式的大保障体系。但即便如此，也还有一部分人被遗漏在保障体系之外，其老年生活可能会因得不到保障而无着落。
首先，我国虽然从20世纪80年代后期就开始探索农村社会养老保险制度，但到2006年底，全国共5373.7万农民参保，355.1万人领取养老金，养老保险覆盖率仅为约5亿农村劳动力的11％，覆盖面还非常有限。
其次，虽然在2005年国务院就明确规定个体工商户和灵活就业等人员按照20％的比例(其中8％记入个人账户)缴纳养老金，但由于没有雇主为其分担缴费，此比例与城镇企业参保职工个人缴费8％并全部记入个人账户相比，个人负担率明显偏高。此外，由于现行的养老保险制度是按照国有企业和集体企业的有关情况设计的，不能适应就业形式多样化、人员流动化和单位观念淡薄化等新情况的要求，所以实际情况中，个体工商户和灵活就业者等人员的参保率并不高。
再次，城镇无业人员和无劳动能力的市民无法参与作为就业关联制度的养老保险，这使得本来生活就拮据的无业人员和无劳动能力的市民面对老龄一筹莫展。
除基本养老保险外，到目前为止，规模不大的企业年金和商业保险虽然也起到了一定的补充养老作用，但由于其完全属于市场运作范畴，保障范围和能力更是有限，尤其不能为中低收入群体的老年生活提供保障。
基于现行社会养老保险不可能解决全体国民的养老保障问题，构建一个多元化、多层次的混合型老年保障体系便成为我们必然的选择，只有提供能够满足不同层次老年人需求的保障产品，才能将人口老龄化带来的老年保障经济压力与社会服务压力化解在一个责任共担、纵横交错的安全网络之中。在这种情形下，面向没有基本养老保险保障和保障不足的群体建立特种养老储蓄制度便具有了必要性和可行性。
特种养老储蓄制度，是一种政府扶持下的自我负责型养老方式，它主要面向农村劳动力、城镇灵活就业者以及其他还没有被基本养老保险制度所覆盖的公民，通过国家政策支持，在自愿的基础上建立，专门用来支付老年生活支出的储蓄制度，旨在正式的、主流的制度安排之外，通过引导个人理性安排储蓄、亲朋好友互帮互助，建立一种新的自我养老机制。特种养老储蓄制度的内容，可以通过以下几点来加以阐述：
第一，特种养老储蓄制度本质上是一种储蓄制度，这是因为特种养老储蓄采取储蓄存款的形式为老年生活积聚资金，银行按定期储蓄利率支付利息。在此制度下建立的储蓄账户不同于目前基本养老储蓄制度中的个人账户。首先，特种养老储蓄账户的建立遵循自愿原则，而基本养老保险中的个人账户需强制建立；其次，特种养老储蓄参与者明确享有账户资金的所有权，而个人账户中的资金却由社保经办机构管理，到目前为止，众多个人账户因管理不当仍处在空账运行之中；再次，特种养老储蓄账户资金以定期储蓄利率计息，当银行利率低于通货膨胀率时政府补贴差价，而个人账户资金回报率不明确。因此，特种养老储蓄的产权边界是十分清晰的，对未来的预期也是非常明确的，从而可以让参加者有明确的估量。
第二，特种养老储蓄制度是一种补充养老制度，这是因为特种养老储蓄制度并非法定的社会保险制度中的一支，它采取自愿参与原则，与企业年金和商业养老保险制度共同为老年生活提供补充保障。但特种养老储蓄制度又不同于企业年金和商业养老保险，它面向未被基本养老制度覆盖的群体提供保障，从而弥补了社会养老保险覆盖面有限的缺陷。同时，它还与基本养老保险制度相互兼容：在劳动者未被基本养老保险制度覆盖时可以先参加特种养老储蓄制度；当劳动者参加了基本养老保险制度后，还可以将特种储蓄账户中的资金视为个人缴费，转入个人账户，超出部分则可继续享受特种储蓄账户的优惠待遇。之所以设计两个制度间的相互兼容，是因为养老所需资金需要持续积累，如果在集中积聚财富的青壮年时期因缺乏制度安排而错过了养老资金的积累，则在以后的日子里劳动者将面临沉重的养老负担。
第三，特种养老储蓄制度的建立和实施需要国家和政府的扶持。这是因为，从公民权利角度出发，每一位公民都应享有平等分享国家制度和财政税收的权利，政府应该为全体公民提供保障，任何被遗漏在制度之外的群体都有权利要求政府履行其基本保障责任；财政税收的公共性也要求政府在给基本养老保险和企业年金的参加者以税收支持的同时，理所当然地给予其他群体，尤其是未参加任何养老保障计划的群体以支持或补贴。只有这样做，财政支出的公平性才能得以体现。在笔者提出的特种养老储蓄制度中，政府的扶持主要通过以下四个方面得以体现：首先，免除特种储蓄账户资金的利息税；其次，确保账户资金的保值，尤其在银行利率低于通货膨胀率时，政府要给予补贴，许诺与CPI联动的浮动收益回报率或在固定利率之上一定范围内浮动的收益回报率，以防止储蓄资金的隐性贬值，亦可增加储户对特种储蓄制度的信任度；再次，要设置政策性的专营银行来负责储蓄账户的管理和运行。关于这一点，既可以仿效西方国家单独设立专营的养老储蓄银行，也可以委托目前的3家政策性银行进行运营；此外，政府还要出台制度，确保社会养老保险制度与特种养老储蓄制度间的兼容和对接。
第四，特种养老储蓄制度的覆盖对象是处在劳动年龄阶段、但还未被基本养老保险制度覆盖的所有城乡居民。这些居民不管是就业者还是无业者，不管是有劳动能力的还是无劳动能力的均可以参加，目前的重点应该是农村劳动力和城镇中的个体工商户及灵活就业者。已经参加了基本养老保险但养老金水平明显较低的群体也可以参加，但储蓄额度得有上限限制。到基本养老保险覆盖全体公民时，特种养老储蓄制度亦可转换为一种由国家扶持、面向全体公民的补充养老制度。
第五，特种养老储蓄资金的供款者可以是特种养老储蓄制度的参加者本人，也可以是其亲属或任何愿意为其供款的自然人和法人，还可以通过集体补贴筹资。
第六，特种养老储蓄制度的运行方式类似于教育储蓄的运行方式。特种养老储蓄实行储蓄实名制，由指定银行依据政策规定办理；建制原则为自愿参与，有意愿者可自行前往指定机构或网点申请办理；参加者在开户时可根据自身的经济实力，与经办机构约定储蓄方式(一次性趸缴或每月存入固定金额)，等达到退休年龄时，凭相关证件可以选择一次性支取本金和利息，也可以选择分期定额支取，即特种养老储蓄的运作可以是零存整取或整存零取的定期储蓄存款的运作方式，也可以是零存整取与整存零取相结合的混合型定期储蓄存款运作方式，但后者更符合养老的需要。从安全性和收益性出发，特种养老储蓄资金的投资去向可锁定国债(尤其是长期国债)和大型基础设施建设的投资，这是因为养老储蓄金一般具有长期性，与国债的长期性和大型基础设施的投资回报期限相匹配，既能保证资金的安全性和收益率，又符合金融资产的期限管理结构，从而减少资金运作机构的风险。
第七，特种养老储蓄的受益人必须是储蓄账户的户主本人，且必须得达到国家法定退休年龄。若户主本人在未达到退休年龄或还未领取完全部储蓄金额之前亡故，其法定继承人享有全部储蓄款额的继承权；在现行政策不变的条件下，若户主在退休之前满足参加基本养老保险制度的要求并达到享受基本养老金的条件(连续缴费15年)，则特种储蓄账户中的资金自动转入基本养老保险制度中的个人账户，超出个人账户的部分则可以继续享受特种储蓄账户的优惠待遇并继续用以养老。
第八，为避免道德风险(利用特种养老储蓄制度避税)的发生，特种养老储蓄制度应设置最高储蓄额度和明确的提取条件，因为道德风险的发生不仅会造成国家财产的流失，还会有损于制度的公平性。规避道德风险的发生可以像教育储蓄一样设置最高限额，在规定的额度内，可享受优惠的利率并免征利息税，超过规定的额度部分则以普通储蓄存款对待，不再享受任何优惠政策。同时，还要规定只有达到法定退休年龄者才可以凭借身份证明由本人提取，未达到退休年龄者不予提取或按普通储蓄存款支付利息，未有身份证明或非本人也都不予提取。特种养老储蓄金额上限的界定，应以预期领取金额与基本养老保险制度中各地区的平均养老金水平持平为标准进行计算，且应随着经济、社会的发展和人类预期寿命的延长而提高。以国务院确定的到2010年平均月基本养老金1200元、退休年龄60岁和人均预期寿命72岁的标准来计算，目前特种养老储蓄账户资金的上限应以本利总和为172，800元(1200元×12月×12年)为宜。也可以考虑到国民经济与社会发展的进程，增加一个增长修正值，以20万元为上限。
上述八个方面即是笔者设计的特种养老储蓄制度，它应当是一种与现行各种养老保障方式不同的新型制度，是值得考虑并可以选择的一种制度安排。