“功能财政论”：从阿巴#183;勒那到后凯恩斯经济学，本文主要内容关键词为：凯恩斯论文,经济学论文,财政论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.4；F810.5 文献标识码：A 文章编号：0257-0246-(2015)12-0040-11 考察西方经济思想史会发现，针对重要经济问题的理解往往绵延不断地呈现出三种主张或态度：保守的、激进的与温和持中的。但在有关财政理论与政策的认识中人们则普遍认为：国家财政如同家庭理财，长期入不敷出、举债度日必然导致“破产”。由此，财政思想形成了两种主流观点：一种认为财政赤字和国家债务对于经济社会总会产生负面的影响或冲击。赤字政策造成通货膨胀，引致利率上升，挤出私人投资，而国家债务则给后代留下沉重的负担。较为温和的另一种观点认为，在具体的经济情势下(如面临经济衰退)，增加赤字和国家债务是合理的政策选择，财政平衡应着眼于经济周期而不应是一个财政年度。虽然赤字给后代增加了负担，但赤字政策所形成的各种资产(如基础设施)对经济的长期发展又是有利的。 事实上，除以上两种主流观点之外，对于财政赤字的理解尚有一种非主流理论——阿巴·勒那(Abba Lerner)的“功能财政论”(functional finance)以及一些“后凯恩斯”经济学家的宏观经济主张可视为其代表。他们认为：税收并不是财政的“收入”来源，政府发行债券亦不是为财政支出“融资”，财政政策因此不必陷于作茧自缚的收支平衡约束之中，而应盯住经济稳定的宏观效果。初闻这一与“经济常识”背道而驰的观点，不免令人感到匪夷所思，但若对这一在20世纪形成的非主流经济思想的“所以然”进行条分缕析，亦不难从中获得独特的启示和观察宏观经济的新视角。不过，由于这一思想流派属于非主流经济学一脉，国内学界至今对其仍缺乏较为清晰与全面的认识，本文的主旨在于探究功能财政论的演化及其理论与政策内涵，并进一步从一个批判的视角对其进行相应的评析，以期在引入非主流分析框架的基础上，深化和拓展国内对宏观经济理论与政策的研究。 一、打破常规的财政观 阿巴·勒那(1903-1982)①是富于原创力和想象力的经济学家。②在他的思想体系中，对主流经济学最具挑战性的理论就是“功能财政论”。这一理论极大地影响了其身后非主流经济学重要流派“后凯恩斯经济学”(Post-Keynesian Economics)的发展。③功能财政论的基本思想在勒那发表的《经济方向盘》一文中就已提出，④但正式将其命名为“功能财政”则是在《功能财政和联邦债务》这篇经典文献之中，勒那在文中指出：“新的理论就像每一个重要发现一样，其实非常简易，但就连有学养的教授们都因固有观念的束缚而难以接受它。”⑤基于这样的认识，勒那提出一个看似符合逻辑但又难以让人接受的财政观，即政府财政政策的主旨应是关注“结果”、“效果”或“功能”：“政府的支出和税收、债务的借偿、货币的发行与回笼都应该着眼于这些行为施加于经济的结果而不应建立在传统的稳健或是不稳健的教条之上。只以效果来判断的这一原则已经被运用于人类活动的许多其他领域，其中为人所知的就是以科学方法来反对经院哲学。以对经济的效果或功能来评判财政措施的这一原则我们可以称之为功能财政。”⑥ 在勒那看来，财政政策的核心理念是施政功效，至于在这一过程中收支是否“平衡”则不应成为政策的约束条件。也就是说，政策的“效果”而非政策本身的“量”才是财政立制之本。如果政策始终纠缠于收支之间是“盈余”还是“赤字”这些“量”的标准而忽视其所应取得的实际功效，则是一种本末倒置的做法。那么，要实现怎样的效果呢？在功能财政论的第一条定律中，勒那指出：“政府的职责是在当前的价格水平上保持国内对商品和劳务的总支出水平既不高也不低，使其正好可以消费掉所生产的所有物品。如果总支出高于这一水平将会出现通货膨胀，而如果低于这一水平将会出现失业。”这样，财政手段就有了内在的规定：“为了消除失业和通货膨胀，对支出的调整(其中包括政府在内的每一个经济社会的主体)可通过两种途径：当总支出过低时，可使用政府支出政策；当总支出过高时，可使用税收政策。”⑦基于这样的认识，勒那旗帜鲜明地指出：“功能财政完全反对传统的‘稳健财政’信条，以及在一个自然年度或是一个任意时期内维持预算平衡的原则。”⑧勒那为何将财政效果如此“上纲上线”而抛弃早在古典政治经济学那里就已确立的财政传统？与同时代的凯恩斯一样，勒那认识到自由放任的资本主义经济是一个不稳定的系统。⑨在《经济方向盘》一文中，勒那描绘了这样一幅经济图景：资本主义经济好似一辆在公路上行驶的汽车，它既无驾驶员，也无方向盘。当汽车碰到路沿，前轮将调转方向朝着另一个方向冲去，之后又会调转方向撞回公路的这一边。⑩从这层意义来理解，资本主义经济在衰退—失业和高涨—通胀之间波动无常，而财政政策则应发挥出经济运行的方向盘作用，其目标纯然是要让宏观经济保持平稳前行，而在此目标之上不应有预设的收支平衡作为驾驭标准。 由此看来，勒那的功能财政论可被进一步理解为“内生财政论”。言之“内生”，是因为资本主义经济波动源自系统的内在不稳定性，财政政策也就被内生地赋予了祛除失业痼疾和宏观稳定的职能。但是在勒那看来，凯恩斯的赤字政策并未真正革了传统财政教条的命，赤字更多的是宏观治理的权宜之计。也就是说，凯恩斯虽然开辟了财政(赤字)理论的新道路，但只走了一半，(11)而勒那则是沿着凯恩斯的道路继续前行，与传统教条坚决地分道扬镳。勒那显然更为彻底，也比凯恩斯走得更远，他以釜底抽薪的方式打破了收支平衡论的教条，明确提出财政政策应以效果优劣而不以支出多少、收支平衡为标准的全新财政观。然而，这一激进主张初听起来实在让人觉得不可理喻，(12)功能财政论因此在数十年间几乎成为宏观经济学被遗忘的角落，直至美国的一批后凯恩斯经济学家在20世纪90年代将其重新复活。为了便于讨论与区分，论者将晚近的这一思想发展称为“新功能财政论”。 虽然新功能财政论继承了勒那的主要观点，但自20世纪50年代“后凯恩斯经济学”逐步形成之后，其核心主张和研究旨趣为新功能财政论的发轫提供了不可或缺的思想养料。首先，后凯恩斯经济学重要的创始人罗宾逊强调，凯恩斯革命的实质是将在逻辑时间中运行的“均衡观”转换为在历史时间和不确定性中运行的“历史观”，(13)戴维森后来将此发展为批判新古典经济学理论内核的“非遍历性”(non-ergodicity)概念，(14)这些重要的认识从根本上否定了资本主义经济自然趋于充分就业均衡的思想，为新功能财政论强调政府干预奠定了经济哲学基础。其次，后凯恩斯经济学接续凯恩斯的传统，否定了新古典经济学的货币中性论和二分法，(15)货币金融问题成为后凯恩斯经济学重要的研究领域。沿此进路，新功能财政论从探讨货币的本质入手，寻找到其理论构建和政策分析的一个重要切入点。再次，后凯恩斯经济学重视就业和收入分配研究，(16)并从理论和实践两个方面指出新古典和凯恩斯主义政策不仅无助于改善失业和贫富分化问题，还会进一步造成宏观经济的不稳定。在新功能财政论那里，这一认识为宏观政策指明了方向，富有激进色彩的完全充分就业(或零失业)落实为最为鲜明的政策主张。 可见，(新)功能财政论与凯恩斯经济学有着紧密的联系，它接续了凯恩斯革命，因此严格说来凯恩斯是这一理论脉络的重要始源。作为一套源于凯恩斯又独具创建的理论体系，(新)功能财政论富于批判性的“立”必然要求合乎逻辑的“破”，这就要涉及对一系列问题的重新释读与厘辨，以回应人们的重重疑惑。(新)功能财政论由此而构建出一套完全不同于主流经济学的理论框架。 二、政府债券、税收与货币的另类解读 将个人和家庭的收支常识简单地套用于对国家财政的理解，这在理论上其实缺乏充分的依据。但由于长期浸淫于传统的经济观念中，抛弃财政收支平衡的原则总是一个令人难以置信的主张。这其中的关键之处就是如何理解政府债券和税收的职能。勒那认为，政府发行债券和税收行为并不是为了获得支出所需货币而采取的必要手段，它们事实上只是宏观调控的政策工具。 在功能财政论的第二条定律中，勒那重新解读了政府债券的功能：“政府借债仅仅是需要让公众少持有货币而多持有债券，因为这是政府想要达到的效果。若不这样操作，利率就会降到很低的水平并引致过度投资(解决方式是让持现者将现金‘贷出’并将其冻结)，从而带来通货膨胀。反之，政府借出货币(或偿还其部分债务)也仅仅是因为需要增加货币供应或是减少公众手中持有的政府债券。”(17)这一定律表明，政府向公众发行国债在一定程度上是一种货币政策，即“为了实现一个可获得最佳投资量的利率水平”(18)。在随后的文献中，勒那对此作出进一步解释：赤字支出让货币存量不断增加并推动利率下降，政府因此必须设法阻止利率下降，有一种直接的办法可以做到，那就是政府将其支出的货币借回来。(19)看来，政府向公众“借钱”是为了用债券资产置换过多的流动性，减少货币供应量，从而稳定宏观经济：“政府借钱的目的是为了减少经济体系中的流动性，提高利率，减缓投资。政府借债其实是一种紧缩工具，借此对抗通货膨胀。”(20) 虽然勒那对政府债券的性质作出独特的分析，但仍缺乏充分的论证。新功能财政论弥补了这一不足，论者认为政府发行债券的真实政策含义是以让公众持有一种货币的替代性资产的方式减少银行体系的准备金存量，将同业拆借利率稳定在一个目标水平上。贝尔通过具体的会计操作分析发现，政府的赤字支出会增加银行体系的准备金总额，产生“准备金效应”：如果银行系统的准备金过多，同业拆借市场的货币供给大于需求，其利率就会下降甚至降为零。同业拆借利率作为资金批发利率，其变动会通过套利关系直接影响到各种市场利率，因此政府债券发行的真实目的是调节准备金存量，将这一重要的利率水平维持在一个以目标利率为中心的合理区间之内。(21)传统观点认为，政府的赤字支出会引致利率上升，挤出私人投资。但按照上面的分析，新功能财政论得出了一个与主流经济学完全相反的观点，即赤字政策不仅不会产生“挤出效应”，还会因“准备金效应”使利率下降，对投资产生“挤入效应”。这正是勒那曾指出的赤字政策会引致投资过度和投资效率下降的问题，而应对之策就是用政府债券置换回银行体系的准备金，即引导公众通过购买有息资产的方式来减少准备金的净存量。(22)照此理解，政府发行债券相对于政府赤字支出是一种事后操作，而并非为支出进行融资的事前行为，这就彻底颠覆了传统的认知。另外，论者还指出公众向政府缴税使银行体系的准备金转移至央行的财政部账户，这也会吸纳银行体系因政府支出而增加的准备金，从而产生类似于政府债券销售的效果。因此，财政政策要比人们以往所认识的更能影响货币供应量，而对于货币政策而言，维持一个相对稳定的利率水平其实需要财政政策的紧密配合。(23) 如果说(新)功能财政论对债券的解释已超乎“常理”，那么其对税收性质的认识则更是离经叛道。基于功能财政论的第一条定律，勒那得出一个“颇有意味同时亦足以让很多人感到吃惊的推论：税收政策绝不是因为政府需要货币支出才实施的。根据功能财政论的原则，税收政策只以其效果来判断优劣”(24)。这一效果就是通过调节纳税人的支出水平，实现第一定律所说的“国内对商品和劳务的总支出水平既不高也不低”的目标。勒那为什么一反传统地认为税收不是政府支出的一般条件？如果我们将勒那对“货币”的理解与这一问题相联系，就会发现其中的隐奥。在《大英百科全书》“货币”条目中，勒那曾对货币的性质作出如下剖析：“(货币的)广泛接受性并不是容易被建立起来的，它是一个渐进的过程。如果越来越多的人愿意接受某种支付方式，就会使其他人愿意接受它。如果非常重要的卖者或债权人接受某种货币作为支付方式，普遍的接受性就能很快地建立起来。例如，政府宣布接受某种支付方式缴纳税收，那么纳税人就会接受，因为要用它来缴税。而其他人也会接受，因为可用它从纳税人那里购买所需之物或是清偿所发生的债务。以此类推，这些人也可用此种支付方式完成与其他人的支付，如果后者也要向纳税人进行支付。”(25) 勒那的表述有些曲折，他的核心论点是：货币的可接受性是货币成为货币的基本条件与属性，而国家的税收创立了能够让货币被广泛接受的特殊制度，因为如果国家强制要求以某种货币缴税，那么对于纳税人而言就需要通过各种经济活动获得这种货币，这就使得对该货币的需求一波一波地扩展到经济社会的每一个角落。勒那对货币的这一独特理解源自德国历史学派克纳普的国家(定)货币理论，(26)他在伦敦经济学院时对这一理论的印象就极为深刻。在勒那看来，现代货币是国家的产物，因为实现货币广泛流通机制的关键在于税收，(27)也就是说货币是国家借助税收制度创造出来的。将勒那对货币的认识与主流财政思想相联系，就会发现税收作为一种为支出融资的观点站不住脚了。在勒那看来，税收的目的纯然变成了持续地创造货币需求和调节各种支出!在这样的解释框架下，财政政策就完全摆脱了传统理论对税收的教条式理解和束缚。 受到戴维森(Davison)、明斯基(Minsky)和克瑞格(Kregel)等人的影响，美国的后凯恩斯经济学较为重视金融货币理论研究。而勒那对货币的独特解读也极大地启发了美国的后凯恩斯经济学家。论者发掘货币史和长期为人所忽视的非主流货币理论史，提出一种现代货币本质的新认识：现代货币是一种记账单位(unit of account)，它的本质是体现债权—债务关系(而非交易媒介)的特殊制度安排。如果将货币理解为债权—债务关系，那么简单地说，货币就相当于借据。明斯基认为，任何人都可以“签发”某种“借据”创造“货币”，这其中的关键是如何使“借据”被他人所接受，即让他人愿意持有此种“货币”。(28)也就是说，当借据持有者欠下开出借据之人的债务并提交借据，要求后者清算该笔债务时，后者必须接受其“发行”的借据作为清偿债务的手段。例如，当甲开出一张借据向乙借一袋粮食后，乙持有此借据，那么当乙反过来又欠甲债务时，乙可以用甲开出的这张借据进行相应的债务清偿或抵补。此时，甲必须保证“回收”借据，即接受其先前开出的借条作为对方偿还自己的“钱款”，而这一关键性承诺成为“借条”转变为货币的重要前提条件。将这一例子作出进一步拓展，就可以解释现代货币的本质——现代货币相当于国家向其国民开出的一种特殊“借据”，是国家的负债。(29)那么接下来的问题是，国家该如何保证其“借据”被国民广泛接受呢？这里就联系到了勒那和克纳普的重要观点，由于国家可以其主权的名义向国民强制征税，而国家同时要求国民使用其规定的货币作为税收的支付方式，这样货币就会在一国的主权范围之内被广泛接受。需要指出的是，这并不意味着没有税收负担的人就没有货币需求，或者说只有税收负担的人才愿意接受货币。正像勒那在《大英百科全书》中分析的那样，由于需要缴税的主体必须使用国家规定的货币纳税，所以为了获得货币，他们在与没有税收负担的主体发生经济往来和清算时，会要求对方以该货币进行支付，以此类推，层层拓展，整个经济社会就会产生广泛的货币需求——这就是后凯恩斯经济学家提出的“税收驱动货币”(tax drive money)理论。(30) 按照这样的理解，现代货币就成为以国家信用和税收作为保障而设计的一种将债权—债务关系标准化的记账单位以及相应的清偿、清算制度安排。当货币和税收的逻辑关系被一反传统地逆向解释为“税收驱动货币”时，从国家的角度来看税收就成为“使货币成为货币”的工具，而不是“使货币成为收入”的手段。一方面，税收的传导效应使人们愿意以出卖商品和劳务的方式接受这一体现债权—债务关系的特殊“借据”。另一方面，在发行“借据”之前，国家并不需要其他“借据”为该“借据”融资。基于税收驱动货币的理论逻辑，新功能财政论者得出了以下重要推论：如果政府支出小于税收，国民就没有足够多的货币纳税；如果政府支出等于税收，国民正好完税，但无净储蓄余额；只有当政府支出大于税收即在赤字的条件下，国民才会有净货币资产。这可以从以下与主流经济学大相径庭的关系式中得到进一步解释：(31)
在等式左边，G表示政府购买商品和劳务的支出，Tr表示转移支付，iB表示政府的债券利息支付，三者相加为政府总支出。政府通过这些支出向经济体注入高能货币(即准备金)M，其中一部分在等式右边以税收形式收回(T)，一部分以债券形式置换回货币(△B)，另一部分则成为公众持有的净货币资产(△H)。需要说明的是，私人部门不可能创造出货币净盈余，因为其任何一项货币资产都会被另一项负债所抵消，所以私人部门的净货币盈余一定来自政府购买商品和劳务的“赤字”支出。(32)这意味着，如果一国政府想要“藏币于民”(△H为正)，那么长期来看“赤字”将是一种常态。(33)进一步分析，如果右边等式中没有债券发行，政府在左边等式的赤字支出必然将导致H增加。与前文的讨论相联系，“准备金效应”就显现出来：政府发行债券成为调剂净货币资产余额△H即准备金存量的工具，从而对货币政策中的利率调控产生直接的影响。沿着勒那的理路，新功能财政论提出的“准备金效应”和“税收驱动货币”论从一个独特的视角对国债、税收和货币作出了另类的解读，从而构建了一个较为完整的理论体系。需要认识到，新功能财政论虽然基于“勒那传统”揭示了以收支平衡作茧自缚的财政“误区”，但其对赤字政策的理解并不是无所拘牵——勒那在第一定律中所规定的充分就业和价格稳定既是功能财政的效果，也是功能财政的约束条件。例如，政府支出要紧盯就业，否则经济稳定和福利的普遍增进就难以现实。而一旦实现了充分就业的目标，进一步的赤字支出或减税政策就会产生更多的收入，从而导致通货膨胀，(34)此时通胀又成为功能财政的重要约束。当然，这些只是理论上的分析，那么在具体的政策上功能财政又该有何种作为呢？ 三、充分就业与宏观经济稳定 凯恩斯认为，资本主义经济是一种需求约束型经济，需求不足和不稳定的预期造成经济的波动，其最糟糕和令人痛苦的表现就是经济社会不能实现充分就业，勒那敏锐地抓住了凯恩斯经济学的这一重要贡献，认为失业会造成比资源错配更大的经济损失。相反，经济社会则可以从充分就业中获得多方面的收益，包括提高经济效率、使个体获得经济安全、弱化种族和其他各种歧视、实现社会稳定等等。(35)新功能财政论者继承了凯恩斯—勒那的分析路径，强调不能实现充分就业既是资本主义经济不稳定的结果，也是造成经济周期性波动的原因，对社会产生长期的负面影响，解决之道就是依靠政府干预，通过政府赤字支出的方式填补就业缺口，实现充分就业。 值得注意的是，在政策选择上，新功能财政论与凯恩斯主义产生了分歧。前者认为，宏观财政政策应首先满足就业需求而非增长或产出需求，凯恩斯主义的总需求管理政策不可能实现充分就业，它实际上是以一种病症治愈另一种病症——总需求管理政策具有自上而下、增长优先、投资驱动等特点，其受益者往往是优势产业、优势区域和具有较高技能的劳动者。而即便这种宏观政策具有“涓滴效应”，其效果亦难以渗透到经济社会的结构性底层。因为，越是想通过增加支出或总需求的方式接近充分就业，经济的结构性制约(如产业结构、收入分配结构)所产生的反作用力或阻力(如通货膨胀)就会越大，增加就业的效果就越不显著，(36)此时的决策者将不得不面临是忍受通货膨胀还是放弃增加就业的艰难选择。(37)针对于此，新功能财政论者认为政府支出应直接盯住就业需求，实现一个“零失业率”(zero unemployment)的充分就业水平，(38)由于市场中资本边际效率的波动具有不稳定性特点，真正充分就业的责任不能交予市场，所以政府就需要以持续性的赤字政策雇用每一个有能力、有就业意愿的失业劳动力。事实上，明斯基早在1960年代分析美国宏观经济政策的弊端时就已提出相关思想及其对于消除贫困、改善收入分配和宏观经济稳定的重要意义。(39)在《稳定不稳定的经济》一书中明斯基这样表述此一政策内涵：“在最低工资水平上创造不以短期和长期商业利润预期为目的的对劳动的无限需求。由于只有政府可以非营利方式雇用劳动力，所以这种无限弹性的需求只能由政府创造。”(40)不难看出，政府所发挥的功能类似于“最后贷款人”(the lender of last resort)，所以明斯基的这一主张后来又被称为“最后雇主”(the employer of last resort，ELR)，(41)或“工作保障”(job guarantee，JG)思想。(42)概括而言，最后雇主就业方案所包含的操作机制和宏观效果可从以下几个方面得以说明。(43) 第一，在因劳动者素质高低而形成的劳动力金字塔中，政府作为“最后雇主”在不排斥市场的条件下与市场机制呈相反方向雇用失业劳动力。我们可以将市场和政府分别自上而下(择优)、自下而上(兜底)雇用劳动力的机制称为“二元对流模式”。由于政府通过不与私人部门竞争的公共工程持续地创造就业岗位以满足就业需求，所以这一政策具有公共部门就业(public sector employment)和直接创造工作岗位(direct job creation)的特征。 第二，政府通过“最后雇主”或“就业保障”政策构造了一个特殊的“缓冲储备”。在上述“二元对流模式”之下，市场与政府发挥的作用此消彼长。经济出现衰退之时，市场对劳动力的需求出现“退潮”，失业增加。此时，政府投资的公共工程对劳动力的需求就适时“涨潮”。作为最后雇主，政府以就业保障的方式将市场中失业的劳动力通过公共工程储备起来。反过来，如果市场对劳动力的需求“涨潮”，政府的缓冲储备则适时“退潮”并将劳动力向市场释放。在这一操作过程中，“缓冲储备池”逆经济周期吞吐涨落，平抑市场波动，发挥出稳定宏观经济的功能。 第三，缓冲储备好比一个“中继站”，它使劳动力保持在充分就业的积极状态，使劳动力成为可流入、能流出缓冲储备的“活水”。相反，劳动力在失业状态时会因劳动生产率的迅速下降而无法再获就业，并最终退出劳动力市场，沉淀为“死水”，这对于个人和社会而言都是巨大的损失。(44)让人“流动”起来从事各种社会所需的职业而不是被动地依赖失业救助等福利保障，对于提高劳动参与率、调节收入分配、维护社会稳定、保障劳动权利使“劳动”成为人的基本需求都具有难以估量的价值和积极的意义。 第四，政府作为雇主所构造的就业缓冲储备不仅可实现零失业率而且有助于维持价格水平的稳定。在现代经济中，针对重要商品(如粮食、石油、主要金属材料)实施缓冲储备是稳定价格的一种有效手段。假定在一个经济社会中粮食是最重要的商品，其价格的变化会影响到所有其他商品价格的涨跌，那么当粮食价格下跌或上涨时，政府以一个保护价进场收储或以一个封顶价向市场抛售，这实际上就等于借助粮食的缓冲储备将货币的价格稳定在一个合理区间之内。类似地，由于劳动力是现代社会所有经济活动中都必须使用的最重要且特殊的“商品”，所以针对劳动力实施就业缓冲储备，价格水平就能获得更大的稳定性。在最后雇主政策中，政府以一个不与市场竞争的最低工资水平(即保护价格)雇用(储备)那些有能力、有就业意愿的劳动者，或无偿地向市场释放劳动力满足市场渐增的需求，就能够有效地防止通缩和通胀，从而实现价格稳定。从这层意义上看，如果政府一方面规定了社会最低工资水平，另一方面又不能“兜底”满足就业需求，使劳动力出现大量的“失业漏损”，此时真实最低工资仍然是零，这事实上无益于福利的改进和经济社会的稳定。 新功能财政论以充分就业为抓手，期望借助功能财政构建就业缓冲储备，使其充当宏观经济的稳定器，实现充分就业和价格稳定的双重目标。值得注意的是，这样的政策建议并未仅仅停留在理论分析层面。在论者看来，类似“最后雇主”或“就业保障”的政策在历史中早有实践，罗斯福新政中各种大规模就业计划就是一个典型案例。(45)21世纪初，阿根廷政府实施的Jefe计划对“最后雇主”政策也作出了有益探索。(46)因此，论者认为，“最后雇主”政策不仅适用于发达资本主义经济，它可以在包括更多发展中国家的更大范围内实验和推广。(47)稳定宏观经济首先通过充分就业稳定住人，进而才能稳定消费和投资，并为经济的长期发展提供稳定的预期。“最后雇主”或“就业保障”思想可以说切中了宏观调控的要害。不过，新功能财政论试图为资本主义经济开出的治理药方虽看似完美，但如果引入社会制度这一重要变量并转换思路，这一“财政诀窍”的缺陷就充分暴露出来。 四、一个批判性的评论 (新)功能财政论的主旨是欲抛弃传统的收支约束教条，而专注于财政政策的宏观效果。这种突破传统观念的政策取向源自“凯恩斯革命”。从资本主义经济的基本属性出发，凯恩斯发现当货币“穿越”了时间连接起现在和未来，就需要在经济分析中引入“预期”“不确定性”“使用者成本”和“资本边际效率”等重要变量，它们将直接影响到一定时期内市场的有效需求和就业水平，而“不能实现充分失业”也就不可避免地成为资本主义货币生产型经济的“显著弊端”。正是在这里，勒那和新功能财政论者找到了立论的依据，将凯恩斯所强调的政府干预特别是财政干预在理论上继续向前推进了一步：即只着眼于宏观政策的效果好坏(是否实现充分就业和价格稳定)，而不必在意“花销”的多少。为了从理论上解开“收支约束”的“死锁”，勒那和美国的后凯恩斯经济学家对货币进行了独特的分析，由此引出的对税收和政府债务的独特解读，打破了财政收支平衡的思想禁锢，为政府扩大支出填补就业需求缺口从而治愈资本主义的失业病提供了新的政策思路。 由此看来，资本主义社会似乎可以通过“财政新政”治愈痼疾，并实现经济社会的长期稳定发展。但若深入思考，我们会发现(新)功能财政论忽视了一个重要因素的分析。如前文所论，(新)功能财政论得以成立的重要前提是对“货币”作出了一个独特的解释。其中，勒那对货币与税收关系的分析及其论断“货币是国家的产物”被后凯恩斯经济学家进一步发展为“税收驱动货币”理论。这样，“货币”与“国家”就成为功能财政及其政策效果的两个重要变量。但是，新功能财政论在探究货币本质的同时，对“国家本质”的分析却付之阙如，(48)而只是简单地作出这样一个理想化的判断——即任何现代国家都可以通过功能财政实现充分就业和价格稳定。(49)然而，在真实的世界中，充分就业绝不是任何一个资本主义国家“想”实现或者“能够”实现的政策目标。 事实上，较凯恩斯更早完整地提出“凯恩斯”宏观经济理论的卡莱茨基对这一问题早有深入地洞察。当卡莱茨基提出自己的有效需求原理时，就立刻给予政府开支一个突出的位置。(50)一方面，卡莱茨基认为发达资本主义国家在理论上能通过赤字政策实现充分就业，同时企业在充分就业的条件下也会实现更高的利润，从而达到一种理想状态。(51)在这里，类似于勒那的观点，卡莱茨基强调预算赤字可能有必要作为资本主义充分就业的永恒特征，而不仅仅作为只在危机情况下才迫不得已使用的工具。(52)但另一方面，深受马克思影响的卡莱茨基洞察到充分就业与资本主义在本质上并不相容：通过赤字政策实现的充分就业将会使经济社会的控制力从有利于资本家的一方转向有利于雇用劳动力的一方，因此资产阶级的阶级自觉性告诉他们，持续的充分就业从其自身的利益来看是不可靠的，而失业则是一个正常资本主义的组成部分。(53)二战后西方主要资本主义国家的经济发展证实了卡莱茨基的论断，这说明失业问题不仅仅是资本主义经济的一个结果，同时亦是资本主义赖以存续的重要原因。也就是说，“资本”与“失业”是相互定义的关系，资本借助失业控制劳动力，失业又造成劳动力对资本的依赖，正如马克思所言：“工人阶级的一部分从事过度劳动迫使它的另一部分无事可做，反过来，它的一部分无事可做迫使它的另一部分从事过度劳动，这成了各个资本家致富的手段，同时又按照与社会积累的增进相适应的规模加速了产业后备军的生产。”(54)由此看来，若从马克思经济学的视角审度，(新)功能财政论将面临着一个理论上的悖论：一个看似合乎逻辑的功能财政论不可能在现实的资本主义世界中得以施行。而若想实现功能财政的政策效果，制度上的变革就成为一个不可回避的尖锐问题，卡莱茨基剖析到：具有充分就业特点的资本主义会自然地发展出新的社会和政治制度，它反映出劳动阶级力量的增长。也就是说，如果资本主义想要通过自身的调整实现充分就业，那么一个根本性的变革将是题中应有之义。反之，资本主义就是一个过时的且必须被抛弃的体系。(55) 这一论断被学者进一步概括为“卡莱茨基困境”(Kalecki's Dilemma)。(56)现实中，卡莱茨基已预计到发达资本主义国家存在着与这一困境相适应的“政治商业循环”，通过持续的赤字政策所维系的长期高就业率将会改变资本主义社会的权力和政治平衡。在这种情况下，资产阶级将会施压政府回到削减预算赤字的传统政策轨道上。(57)这样，政府支出会随着政治力量的此消彼长而波动，并进一步引起经济的周期性波动。现实中，美国民主、共和两党轮流执政和长期的预算之争为理解卡莱茨基的“政治商业循环”提供了一个生动的案例。将深层次的社会、政治制度嵌入经济问题的分析中，凯恩斯—勒那—后凯恩斯宏观体系的理论逻辑与历史逻辑之断裂点被深刻地揭露了出来。罗宾逊曾委婉地指出，凯恩斯最大的问题是，他是一个理想主义者，认为当人们理解了其理论，明白了资本主义经济体系到底是如何运行的，就会以一种合理的方式去治理它，并以此达到期望的结果，实现一个高且稳定的就业水平。(58)但正如曼德尔所分析的：资本主义国家的宏观调控政策绝不是中性的，它们是由资产阶级或资产阶级统治集团掌握的干预经济的工具，不是资产阶级和无产阶级之间的公断人。(59) 失业，从马克思—卡莱茨基制度批判的进路来看乃是维护资本主义社会政治稳定的基本需要。照此理解，后凯恩斯经济学家沿着凯恩斯“理想主义传统”发展而出的(新)功能财政论就显得黯然失色了。但耐人寻味的是，我们在现实中又能观察到一种非凯恩斯—勒那—后凯恩斯传统的“功能财政”：美国常年累积的巨额财政赤字并未从根本上改观就业。2008年金融危机后，美国政府花费大量资金救助那些大而不倒的金融机构，映衬出的恰恰是满足华尔街利益的“另类”功能财政：“国库成了一个强有力的唧筒……向垄断资本集团提供花样繁多的各种津贴和补助。”(60)更发人深省的是，在美元作为硬通货的世界货币体系下，美国的财政政策已越过了其国家主权的边界。按照新功能财政论对货币的理解，美国的对外赤字完全可视为美国财政在世界范围内不断扩大支出以廉价攫取他国特别是发展中国家资源、商品和劳务的特殊制度安排。输出美元以实现“货币殖民”，真实世界中的“赤字美元”已然成为一种不可言说的“霸权功能财政”。这种背离勒那原旨而异化的“双赤字”表明，在没有更高层次宏观经济伦理和社会制度作为基本保障的条件下，功能财政只会使收益美国化、风险世界化，这不仅无益于实现和谐、稳定的经济状态，还会给一国乃至世界经济带来更大的不稳定与不平等。 (新)功能财政论属于西方经济学非主流一系，它一反经济学的传统教条，在理论和政策主张上独树一帜，虽离经叛道但又不悖于逻辑。深入探究，我们发现其思想并非空穴来风，而是源自凯恩斯革命。因此，对(新)功能财政论的全面把握需要将其嵌入当代经济思想史的演化脉络之中，他们“接着凯恩斯说”，是凯恩斯革命合乎逻辑的理论延伸，然而“卡莱茨基困境”深刻地揭示出这一进路终将面临一个尴尬的岔口——要么靠近马克思，要么退回到凯恩斯。后者由于无法摆脱卡莱茨基意义上的“政治商业循环”以至“政策循环”，必然又会陷入与新古典一类主流经济学交替升降的“理论循环”之中。以现实中的“另类”功能财政检验所谓民主体制下的经济社会，发达资本主义的矛盾及其外部化已昭然若揭。因此，功能财政在有意无意之间给我们提供了一个观察资本主义社会的新视角，但其最终结论似乎仍要回到马克思的论断：资本主义“这种生产方式为它自身造成一种限制”(61)。这种限制以资本为本，不以人的需求为依归，成为各种有益政策难以突破的“钟罩”。 当然，本文沿着马克思—卡莱茨基理路展开的评论并不等于对(新)功能财政论给予否定。“他山之石，可以攻玉”，联系到中国社会主义市场经济的发展，如何理解财政、赤字和现代货币的本质，如何处理好政府与市场的关系，(新)功能财政论无疑具有重要的启示。例如，什么样的赤字是“好”的、可以持续的赤字，什么样的赤字又是“坏”的、不可持续的赤字，这样的问题似乎应成为财政研究的一个重点。我国正处于经济社会转型的关键时期，关注增长背后的民生改善特别是增加就业、调节收入分配已成为社会普遍的共识，新功能财政论以缓冲储备机制实现充分就业的思想对于确立一种以就业促稳定、以就业调分配的宏观治理思路尤有可资参鉴之处。更发人深省的是，沿着“宏观经济稳定——充分就业——以人(民)为本”这样的思路探究下去，经济学与伦理学又走到了一起。正是在这里，(新)功能财政论以一种更直接的方式让我们看到了经济学深层次但又往往被主流所忽视的思想意蕴——经济福利的帕累托改进离不开人文关怀，这对于转型期的社会主义中国而言，应是经济发展所要解决的种种问题的应有之义。 注释： ①阿巴·勒那为美籍犹太经济学家，早年从事过多种职业，后就学于伦敦经济学院。凯恩斯的《通论》出版后，勒那发现他的一些观点与凯恩斯不谋而合，并认为凯恩斯的宏观经济分析为解决西方社会的严峻问题提供了现实的解决路径。《通论》出版不久，勒那撰写的《凯恩斯先生的就业、利息与货币通论》(1936)引起了广泛关注，这或许使他成为凯恩斯圈子之外第一个能够深入理解《通论》的人。参见Scitovky,T.,"Lerner's Contribution to Economics," Journal of Economic Literature,Vol.22,No.4,1984。1937年移居美国后，勒那的一系列重要成果相继问世。代表性的有著作《控制经济学》(1944)以及论文《瑞典人的经济学进阶之石》(1940)、《经济方向盘》(1941)、《功能财政和联邦债务》(1943)、《作为国家产物的货币》(1947)等。 ②Scitovky,T.,"Lerner's Contribution to Economics," Journal of Economic Literature,Vol.22,No.4,1984,p.1547. ③晚近对后凯恩斯经济学较为详尽的讨论可参见Arestis,Philip,The Post-Keynesian Approach to Economics:An Alternative Analysis of Economic Theory and Policy,Cheltenham,UK and Northampton,USA:Edward Elgar Publishing,1992; King,J.E.,A History of Post-Keynesian Economics since 1936,Cheltenham,UK and Northampton,USA:Edward Elgar Publishing,2002。国内的研究参见张凤林：《后凯恩斯经济学新进展追踪评析》，北京：商务印书馆，2013年。 ④Lerner,Abba P.,"The Economic Steering Wheel," The University Review,June 1941,pp.2-8. ⑤Lerner,Abba P.,"Functional Finance and the Federal Debt," Social Research,Vol.10,No.1,1943,p.39. ⑥Lerner,Abba P.,"Functional Finance and the Federal Debt," Social Research,Vol.10,No.1,1943,p.39. ⑦Lerner,Abba P.,"Functional Finance and the Federal Debt," Social Research,Vol.10,No.1,1943,pp.39-40. ⑧Lerner,Abba P.,"Functional Finance and the Federal Debt," Social Research,Vol.10,No.1,1943,p.41. ⑨Lerner,Abba P.,"Mr.Keynes' 'General Theory of Employment,Interest and Money'," International Labour Review,October 1936,pp.435-454. ⑩Lerner,Abba P.,"The Economic Steering Wheel," in David C.Colander,ed.,Selected Economic Writings of Abba P.Lerner,New York:New York University Press,1983,p.271. (11)据勒那回忆，1944年凯恩斯在华盛顿对美联储的一次演讲中将勒那的建议——能够诱导出足量总支出的赤字总能以增加国债的方式为其融资——斥为“骗人的谎话”。但是“一个月后，凯恩斯收回了他的指责”。参见Colander,David,"Was Keynes a Keynesian or a Lernerian?" Journal of Economic Literature,Vol.22,No.4,1984,pp.1572-1573。从中可以看出，在赤字问题上，凯恩斯的双脚踏在两条船上：一方面，凯恩斯仍未完全摆脱传统的预算平衡观；另一方面，凯恩斯在其理论框架下也不难推出类似勒那的结论，否则他不会后来又收回了对勒那的指责。 (12)有关其中不合“常理”和“逻辑”之处，本文在下面的小节中将结合“新功能财政论”进行具体分析。 (13)罗宾逊：《凯恩斯革命的后果怎样？》，载《现代国外经济学论文选》第1辑，北京：商务印书馆，1979年，第20页。 (14)Davidson,P.,"Rational Expectation,a Fallacious Foundation for Studying Crucial Decision Making Processes," Journal of Post Keynesian Economics,Vol.5,No.2,1982,pp.182-198. (15)凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，高鸿业译，北京：商务印书馆，1999年，“序言”第2页。 (16)凯恩斯在《通论》第24章“对《通论》可以引起的社会哲学的简要总结”中指出：“我们生活于其中的经济社会的显著弊端是：第一，它不能提供充分就业以及第二，它以无原则的和不公正的方式来对财富和收入加以分配。”(凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，高鸿业译，北京：商务印书馆，1999年，第386页)这一重要结论为后凯恩斯经济学所充分重视，并强调将李嘉图传统与凯恩斯经济学有效地结合起来。 (17)Lerner,Abba P.,"Functional Finance and the Federal Debt," Social Research,Vol.10,No.1,1943,pp.40-41. (18)Lerner,Abba P.,"Functional Finance and the Federal Debt," Social Research,Vol.10,No.1,1943,p.41. (19)Lerner,Abba P.,The Economics of Employment,New York:McGraw-Hill,1951,pp.10-11. (20)Lerner,Abba P.,"The Burden of the National Debt," in Metzler,L.A.,Perloff,S.and Domar,ed.,Income,Employment,and Pubilc Policy:Essays in Honor of Alvin H.Hansen,New York:W.W.Norton,1948,p.270. (21)参见Bell,Stephanie,"Functional Finance:What,Why,and How?" The Levy Economics Institutes of Bard College,Working Paper,No.287,1999; Bell,Stephanie,"Do Taxes Bonds Finance Government Spending?" Journal of Economic Issues,Vol.34,No.3,2000,pp.603-620。 (22)由于超过中央银行规定的准备金一般不会有利息收益，所以为了提高资金使用效率，银行乐于购买政府债券。照此看来，如果中央银行对超额准备金支付利息(即有效地冻结超额准备金)，这其实就是一种变相的债券发行。 (23)Bell,Stephanie,"Do Taxes Bonds Finance Government Spending?" Journal of Economic Issues,Vol.34,No.3,2000,pp.603-620.按照这样的理解，中央银行的货币政策在实际操作中并不是超然独立的，同时也无法实现超然独立的目标。 (24)Lerner,Abba P.,"Functional Finance and the Federal Debt," Social Research,Vol.10,No.1,1943,p.40. (25)Lerner,Abba P.,"Money," Encyclopedia Britannica,1946,p.693. (26)Knapp,Georg Friedrich,The State Theory of Money,London:Macmillan & Company Limited,1924. (27)Lerner,Abba P.,"Money as a Creature of the State," The American Economic Review,Vol.37,No.2,1947,Papers and Proceedings of the Fifty-ninth Annual Meeting of the American Economic Association,p.313. (28)Minsky,Hyman.P.,Stabilizing an Unstable Economy,Yale:Yale University Press,1986. (29)参见缐文、冯晓英：《贷款创造存款与货币内生供给：一个基于货币本质的视角》，《广东金融学院学报》2012年第1期。 (30)Wray,L.Randall,Understanding Modern Money:A Key to Full Employment and Price Stability,Cheltenham,UK and Northampton,USA:Edward Edgar Publishing,1998,pp.18-38. (31)参见Mehrling,Perry,"Mondern Money:Fiat or Credit?" Journal of Post Keynesian Economics,Vol.22,No.22,2000,pp.397-406; Kadmos,George & O'Hara Philip Anthony,"The Taxes-Drive-Money and Employer of Last Resort Approach to Government Policy," Journal of Economics and Social Policy,Vol.5,Issuel.1,2000,pp.1-18. (32)Mosler,Warren,"Full Employment and Price Stability," Journal of Post Keynesian Economics,Vol.2,No.2,1997,pp.167-182. (33)这也可以通过三部门恒等式得到解释，假定(M-X)=0，那么三部门恒等式(G-T)=(S-I)+(M-X)中，政府赤字等于国内私人部门的净盈余。至于银行货币与国家货币的关系，本文限于篇幅不展开讨论，具体内容参见缐文、冯晓英：《贷款创造存款与货币内生供给》，《广东金融学院学报》2012年第1期。 (34)Wray,L.Randall,Understanding Modern Money:A Key to Full Employment and Price Stability,Cheltenham,UK and Northampton,USA:Edward Edgar Publishing,1998,p.84. (35)Forstater,Mathew,"Functional Finance and Full Employment:Lesson from Lerner for Today," Journal of Economic Issues,Vol.33,No.2,1999,pp.475-482. (36)Tcherneva,R.Pavlina,"Keynes's Approach to Full Employment:Aggregate or Targeted Demand?" The Levy Economics Institutes of Bard College,Working Paper,No.542,2008; Tcherneva,R.Pavlina,"Fiscal Policy:Why Demand Management Fail and What to Do about It," The Levy Economics Institutes of Bard College,Working Paper,No.650,2011. (37)由此我们也就不难理解主流理论为什么不将充分就业定义为零失业率，而是将其定义为一个自然失业率或非加速通货膨胀失业率(NAIRU)。 (38)Wray,L.Randall,"Zero Unemployment and Stable Prices," Journal of Economics Issues,Vol.32,No.2,1998,pp.539-545. (39)参见Minsky,Hyman.P.,"The Role of Employment Policy," in Margaret S.Gordon,ed.,Poverty in America,San Francisco:Chandler Publishing Company,1965,pp.175-200; Minsky,Hyman.P.,"Effects of Shifts of Aggregate Demand upon Income Distribution," American Journal of Agriculture Economics,Vol.50,No.2,1968,pp.328-339。 (40)Minsky,Hyman.P.,Stabilizing an Unstable Economy,Yale:Yale University Press,1986,p.228. (41)参见Wray,L.Randall,"Minsky's Approach to Employment Policy and Poverty:Employer of Last Resort and War on Poverty," The Levy Economics Institutes of Bard College,Working Paper,No.515,2007。 (42)参见Harvey,Philip,Securing the Right to Employment:Social Welfare Policy and the Unemployment in the United States,Princeton:Princeton University Press,1989; Gordon,Wendell,"Job Assurance:The Job Guarantee Revisited," Journal of Economics Issues,Vol.31,No.3,1997,pp.826-834。 (43)参见Mosler,Warren,"Full Employment and Price Stability," Journal of Post Keynesian Economics,Vol.20,No.2,1997,pp.167-182; Wray,L.Randall,Understanding Modern Money:A Key to Full Employment and Price Stability,Cheltenham,UK and Northampton,USA:Edward Edgar Publishing,1998; Forstarer,Mathew,"Flexible Full Employment:Structural Implication of Discretionary Public Sector Employment," Journal of Econimcs Issues,No.32,No.2,1998,pp.557-563; Michell,William,"The Buffer Stock Employment Model and the NAIRU:The Path to Full Employment," Journal of Economics Issues,Vol.32,No.2,1998,pp.547-555。相关讨论还可参见缐文、张媛君：《宏观需求管理政策的实际因应及其现实转型》，《改革》2012年第10期；缐文、刘新华：《“最后雇主”与“劳动力缓冲储备”：就业理论的拓展与实践》，《经济问题探索》2011年第1期。 (44)凯恩斯对此有着清楚的认识：“当非自愿失业存在时，劳动的边际负效用必然小于劳动的边际产品。前者甚至远小于后者。对于一个长期失业者而言，一定量的劳动不但不会引起负效用，反而可以具有正效用。”参见凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，高鸿业译，北京：商务印书馆，1999年，第133页。 (45)Harvey,Philip,"Why Is the Right to Work So Hard to Secure?" in Minkler Lanse,ed.,The State of Economic and Social Human Right:A Global Overview,Cambridge:Cambridge University Press,2013,pp.135-172. (46)Tcherneva,R.Pavlina,"Beyond Full Employment:The Employer of Last Resort as an Institution for Change," Levy Economics Institutes of Bard College,Working Paper,No.732,2012. (47)Murray,Michael and Forstater,Mathew,Employment Guarantee Schemes:Job Creation and Policy in Developing and Emerging Markets,New York:Palgrave Macmillan,2013. (48)虽然后凯恩斯经济学吸收了马克思和旧制度学派的思想，但国家理论缺乏创建可以说是后凯恩斯经济学的一个“软肋”，晚近有学者尝试做出一些探索(参见Pressman,Steven,ed.,Alternative Theories of the State,New York:Palgrave Macmillan,2006)，但从本文的主旨来看，这些研究似乎未能对国家的性质给出更多深入的解释。 (49)Mosler,Warren,"Full Employment and Price Stability," Journal of Post Keynesian Economics,Vol.20,No.2,1997,pp.20,167-182. (50)胡里奥·洛佩斯、迈克尔·阿祖兹：《米哈尔·卡莱茨基》，陈小白译，北京：华夏出版社，2011年，第144页。 (51)Kalecki,Micheal,"Political Aspects of Full Employment," in Osiatynsky,J.,ed.,Collected Works of Michal Kalecki,Vol.I,Oxford:Oxford University Press,1943,p.351. (52)有学者认为，卡莱茨基较之勒那更早提出了类似功能财政论的思想，卡莱茨基认为赤字具有可持续性，赤字支出不必然引起价格上涨和利率上升，因此卡莱茨基恐怕是第一个功能财政论者，相关讨论参见胡里奥等：《米哈尔·卡莱茨基》，北京：华夏出版社，2011年，第144-152页。 (53)Kalecki,Micheal,"Political Aspects of Full Employment," in Osiatynsky,J.,ed.,Collected Works of Michal Kalecki,Vol.I.,Oxford:Oxford University Press,1943,p.351. (54)马克思：《资本论》第1卷，北京：人民出版社，2004年，第733-734页。 (55)Kalecki,Micheal,"Political Aspects of Full Employment," in Osiatynsky,J.,ed.,Collected Works of Michal Kalecki,Vol.I.,Oxford:Oxford University Press,1943,p.356. (56)Sotiropoulos,Dimitris P.,"Kalecki's Dilemma:Toward a Marxian Political Economy of Neoliberalism," Rethinking Marxism,Vol.23,No.1,2011,pp.100-116. (57)胡里奥·洛佩斯、迈克尔·阿祖兹：《米哈尔·卡莱茨基》，陈小白译，北京：华夏出版社，2011年，第246页。 (58)Kahn,Richard,The Making of Keynes' General Theory,Cambridge:Cambridge University Press,1984,p.203. (59)Ernest,Mandel,An Introduction to Marxist Economic Theory,Atlanta:Pathinder Press,1970,p.76. (60)刘涤源：《凯恩斯经济学说评论》，武汉：武汉大学出版社，1997年，第303页。 (61)马克思：《资本论》第3卷，北京：人民出版社，2004年，第270页。
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