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法律监督是我国社会主义法制建设过程中一个极为重要却又一直受到极度轻视的问题。迄今为止，我国尚未建立起一套完善的法律监督体系，而当前法律监督实践中存在的诸多问题正是法律监督立法的严重滞后的结果。党的十四大报告明确指出：“要强化法律监督职能。”这说明党中央已经注意到了法律监督实践中存在的问题，并且引起了高度的重视。因此，对我国法律监督理论和立法工作进行探讨，有着重要的现实意义。
（一）
法律监督立法的严重滞后，是我国社会主义法制建设过程中存在的一个重要问题。由于现行的法律监督被划入程序法范畴，所以有关法律监督的立法主要散见于三大诉讼法之中，并且内容十分单薄。《刑事诉讼法》共164条，其中监督立法仅6条，即第52条、第112条、第133条、第149条、第155条和第164条；《民事诉讼法》共270条，关于监督立法仅5条，即第14条、第185条、186条、187条和188条；《行政诉讼法》 共75条，其中监督立法也仅2条，即第10条和第64条。 在三大诉讼法的法条比例中，监督方面的法条竟占不到法条总数的3%。 这使得本应很有权威并应和三大诉讼法对等的法律监督法，事实上却处于依附于三大诉讼法的从属地位。
现实监督立法中存在的问题主要是：1、立法容量太少， 法条数量太小，与其他程序法相比极不协调；2、立法过于原则和抽象， 不易于实践操作；3、法条分散且依附于其他程序法，不便于查找和执行。 导致我国目前有法不依、执法不严的原因很多，而监督不力是其中最主要的原因。同样，导致我国目前监督不力的原因也很多，而监督立法存在的严重结构性缺陷则是最主要的原因。监督程序法与其他程序法极不协调和严重滞后的弊端，必然会在实践中表现出来。其具体行为事实是：1、批捕以后不执行或不经检察机关许可随意改变强制措施；2、对刑拘人犯不批准逮捕以后不释放，而改为收审；3、 明明已经构成犯罪却作治安处罚或劳动教养处理；4、要求补充侦查的不补充，要求追捕的不 追捕，要求追诉的不追诉；5、免诉释放以后又送劳动教养；6、对于违法现象，口头纠正不听，书面纠正不理；7、抗诉不理；8、先定后审；9、上定下审；10、对于刑事案件，不破不立，有案不查，立而不查， 查而不结，一拖再拖，自立自撤或以罚代刑；11、对于人犯或犯人，提“钱”释放；提“钱”减刑，提“钱”假释，提“钱”保外等。这仅是刑事领域，而民事、经济和行政诉讼则只能对判决和裁定进行“事后”监督，大量的现实性审判活动则游离于法律监督之外。抗诉本是审判监督实践中使用最多的监督形式，由于抗诉成功率太低，最高人民检察院在若干年前下发的“六抗五不抗”文件中也无奈地提出了以“能否抗赢”作为抗诉的标准之一，并迅速成为指导各地检察机关抗诉工作的准则，至今仍然极大地影响着抗诉工作实践。主动接受监督本是各级各类司法机关必须履行的法定义务，也应是一项经常性的工作。可是，在民事、经济、行政审判过程中又有几家法院能真正做到主动接受检察监督呢？即使是检察机关去要判决书、裁定书，法院也极不情愿给，或以法无明文规定为由拒绝给。本应是正常合法的监督，却降格为去说好话，去商量，甚至托人情才能进行下去。事实上，在法院的工作报告中，很少见到主动接受检察监督的文字，倒是每次都能看到主动接受人大监督的文字，而人大监督实际上又主要是听取一下法院的工作报告罢了。
实践中，司法机关对法律监督的抵制；立法上，对法律监督法的轻视；理论上，对法律监督研究的忽视，这必然使检察机关在行使监督权时，常被置于极为尴尬的境地。大量实践表明，法律监督是一项极其艰巨的工作。因为监督者面对的并不是普通公民，而是法律方面的内行，而监督立法的任何缺陷和空白点都会被他们充分用来作为抵制监督的理由。可惜的是，在现行法规中，这样的缺陷和空白点又实在是太多了。
建国以后，特别是党的十一届三中全会以来，我国的法学理论研究取得了大量可喜成果。但在法律监督领域，可以说进展不大。伟大导师列宁对法律监督非常重视，并且留下了许多有价值的论述，可惜未能引起我国法学界的高度重视。翻翻当今主要的法学刊物，就会发现关于法律监督的专论少而又少，而专著则更为鲜见，偶有涉及法律监督的论述，也一般局限于：泛泛式研究（即只停留在法律监督的必要性和重要性层面上，而未能就法律监督体系的建设和完善作进一步深入的探讨）、小生产者式的研究（即仅仅指出现行法律监督立法的某一具体缺陷或空白点，提出修改补充意见）、法标式研究（即置法律监督立法现状这一根本问题于不顾，而大谈在实践中如何加强法律监督职能）。
一些敏锐的法学工作者，早在1989年就曾深刻地提出：“我国法律监督体系和监督制度存在着重大的缺陷，而完善法律监督制度，是保障法律正确实施从而使法律充分获得实效的非常重要的条件。”〔1 〕遗憾的是这一极为重要的论述，未能引起人们应有的重视。
（二）
由于现行的法律监督立法比较分散，再加上立法间隔的时间比较长，所以这些立法显得十分零乱，特别是在体系结构上缺乏应有的统一性、概括性和完善性。具体体现是：法律监督主体不明确；法律监督权所包含的具体权能不明确；法律监督客体不明确；而这些问题恰恰就是法律监督理论体系的基本内容。
法律监督的主体不明确，人大监督、检察监督与人民群众监督等主体之间的法律关系不清，是我国现行监督立法的第一大结构性缺陷。学术界一般认为：“法律监督主体包括三种，即国家机关、社会组织和人民群众。”〔2〕对此我们不敢苟同。 因为法律监督主体应具备的条件是：有明确的法律依据；法律监督是该主体的基本职能；该主体必须依法享有专门的监督措施。将不具备条件的部门、组织和个人所享有的监督权利与专门机关依法享有的法律监督权力混为一谈，必然造成认识上的混乱，淡化宪法关于法律监督规定的实质内涵，削弱法律监督的权威性；也必然忽略了法律监督主体的专职性。
我们认为，人民检察院是法律监督的唯一主体，其他机关、组织和人民群众均不能成为法律监督的主体，理由是：1、《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”此规定清楚地表明了检察机关的性质、法律地位和基本职能，具有唯一性、专门性；2、全国人大作为立法机关， 当然应该有对法律执行情况的监督权，但是有监督权，并不意味着就是法律监督的主体，因为实践中需要的是专门的法律监督机关，也只有专门的法律监督机关才能成为法律监督主体，显然要让人大担负起专门的法律监督工作是不现实的；3、 从法律关系上讲，法律监督主体与被监督主体之间是监督与被监督关系，而人大与其他国家机关是立法与司法的关系，是“决策与执行”〔3 〕的关系，其他国家机关均应向人大汇报工作；从法律地位上来看，法律监督主体与被监督主体具有平等性，而人大是国家的最高权力机关，与其他国家机关的法律地位并不平等；4、 法律监督主体在本质上仍然是执（监督）法机关，所以将人大视为法律监督主体实质是降低了人大的法律地位；5、人民群众有监督权，但主要是一种民主权和政治权， 其体现的是权利而非权力。所以法律监督主体仅指检察机关，法律监督就是检察监督。明确了法律监督的主体，也就明确了法律监督权的归属及其职责。需要特别指出的是，人大监督与检察监督的性质是截然不同的。检察机关由人大产生并对人大负责。因此，人大的监督应高于检察监督。即人大的监督权应具有最高的效力。
法律监督客体不明确是现行监督立法的第二大结构性缺陷。没有统一的法律监督法是法律监督客体问题少有论述的重要原因。相比较而言，侦查监督客体和审判监督客体方面的文章就比较多。这是我国法学研究缺乏主体意识的表现。客体本是哲学术语，其在法学理论中使用较多，也比较混乱。我们认为，法律监督客体应包括两个要素，即监督谁和监督什么。从目前的立法情况看，公安机关、审判机关、监狱管理机关均被纳入了被监督的对象，而安全机关则未纳入其中。从监督的范围看，部分侦查活动，部分审判活动，已纳入了监督范围，而治安处罚（是放纵犯罪的一个重要部位）、部分侦查活动，大部分审判活动和国家赔偿则完全游离于立法之外，成为法律监督的空白点。
法律监督，顾名思义就是指对执行法律进行监督，法律监督客体应划分为：1、一般客体，即司法机关的执法；2、同类客体，即刑事诉讼执法，民事诉讼执法，行政诉讼执法，狱政管理执法，国家赔偿执法等；3、直接客体，即执法全过程的每一个具体环节，如立案、不立案、撤案、判决、裁定以及判决裁定的执行等。
法律监督权的抽象与空泛是我国现行监督立法的第三大结构性缺陷。法律监督权是国家权力体系的重要组成部分，有很高的法律地位，但在实践中发挥的作用却不尽如人意。造成这种现象的一个重要原因，就在于立法上未能明确法律监督权所包含的具体权力。这既是法律监督制度的核心内容，也是法律监督实践要求极为迫切的权力。
我们认为，法律监督权应包括确认（执法活动合法性）权；纠正（违法和错误执法）权和处罚（违法执法责任人）权三种具体权力。确认权是指法律监督机关在对执法活动进行全面审查以后，有权对其作出合法与否的一种评价权。这种监督评价具有法律上的效力，并应成为执法机关是否严格执法的一个重要标志。确认权是其他两种权利的基础，没有确认权，也就谈不上纠正权和处罚权。纠正权是指法律监督机关对执法过程中的违法行为和错误行使的一种改正权。确认执法活动合法与否只是监督的手段，而纠正违法行为和错误，并促使司法机关依法正确而严格的行使权力才是目的。现行监督立法对纠正权有规定，但却不够明确和有力，并且存在着严重缺陷：1、 没有明确规定纠正权的性质即纠正权是决定（纠正）权，还是建议（纠正）权；2、 在侦查监督过程中，将纠正权的行使时间仅局限于审查批捕过程中，而不包括批捕前和批捕后；3、检察机关的纠正权仅仅局限于刑事诉讼， 而不包括民事诉讼和行政诉讼。
我们认为，纠正权应具备：1、纠正权是决定权而非建议权；2、行使纠正权的范围，不仅包括刑事诉讼，还应包括民事、行政诉讼、狱政管理执法和国家赔偿执法；3、在执法过程中的任何阶段， 检察机关一旦发现有违法情况时，均应有权提出纠正。
处罚权（也有人称之为处分权、制裁权、处理权）是指法律监督机关对违法责任人进行处罚的一种资格权。违法就应当受到法律处罚。这很容易达成共识，但监督权是否包含处罚权却是一个敏感且易引起争议的问题。一方面各级司法机关内部都设有专门的纪检、监察部门负责对本单位违纪人员的处理；另一方面，监督的本义是指：“监察督促”，其并不包含处罚之义。再者，伟大导师列宁也曾指出：“一般用什么来保证法律的实行呢？第一对法律的实行加以监督，第二对不执行法律的加以惩办”。〔5〕我们以为处罚权应当是监督权的组成部分， 应归属于检察机关。这是因为：1、检察机关是执法活动合法性的确认者， 将确认与处罚分开，实质就是将定性与处分分开，这不符合一般的法学原理；2、违法和违纪性质不同，本单位只能就违纪进行处理， 而无权处理违法；3、本单位内部处罚， 有悖于“自己不能作自己法官”的法律原则；4、伟大导师列宁虽然将监督与处罚分开论述， 但应注意到其论述的内在统一性，不能将其割裂开来理解；5、没有处罚权的监督， 是不完整的监督，也必然是没有权威性的监督。必须明白：法律监督权并不是上述三权的简单相加，而是三权有机的统一和组合方能构成完整意义上的法律监督权。首先是审查并确认执法活动的合法性，进而对违法行为进行纠正，最后对违法责任人给予处罚。正是此三权层层递进的关系构成了法律监督权。也只有在监督实践中行使上述三权，才能使法律监督权这一抽象权力得以具体的贯彻落实。
（三）
检察机关在立法上享有法律监督权，并不等于实践中法律监督权就能够顺利的实现。事实上，正是因为法律监督权的行使在实践中困难重重，才引出了“实现法律监督权的立法保障”这一命题。
“提前介入”（侦查监督）和“事后监督”（民事行政判决、裁定监督）是监督实践中两个很流行的提法，但均无法律依据。就监督方式而言，法律监督既可与执法过程同步进行，即同步监督；也可在执法过程终结后，通过对法律文书或案卷材料的书面审查进行事后监督。所以，根据案件的不同性质和不同情况，检察机关有权自行决定进行监督的时间和监督的方式，不存在“提前”或“事后”的问题。显然，这两种提法都是不符合监督法理论的。这两种错误提法的危害性在于它极易误导人们对法律监督的全面理解，从而直接危及法律监督的权威性。因此，建议尽快摒弃这两个提法。
对法律监督权的立法保障，实质就是对法律监督三项具体权力的立法保障。它应当包括：1、调卷权。 检察机关有权调阅与监督范围有关的一切刑事、民事、行政案卷材料，人民法院和公安机关不得以任何理由拒绝。2、调查权。 检察机关通过对法律文书的审查或通过其他渠道发现问题时，只有通过调查了解取证以后才能对执法活动合法与否作出全面正确的判断。因此，法律应赋予检察机关调查权。3、侦查权。 大量实践证明，职务犯罪与不严格执法有着密切的关系，只有赋予检察机关侦查权，才能对职务犯罪进行有力的查处和打击，从而保证法律得以严格的执行。4、列席会议庭会议和审委会会议权， 即检察机关有权列席会议庭会议和审委会会议。5、直接纠正权。一般而言， 被监督者收到纠正决定通知书以后，应及时纠正并将纠正情况及时通知检察机关，但实践中，拒不纠正的现象时有发生，所以从立法上赋予检察机关直接纠正权，即当纠正决定通知发出一定期限以后，被监督机关仍不自行纠正的，检察机关有权单方面直接纠正。6、抗诉权。 抗诉权实质是一种纠正权，只不过一般纠正权纠正的是程序，而抗诉纠正的主要是实体。从目前的方法状况看，抗诉权是一种相对纠正权，即检察机关的抗诉正确与否仍由人民法院来决定。针对某一具体判决，如果各级人民检察院认为判决错误，而各级人民法院认为判决并无错误，此案就会由最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉。对于最高人民法院一审、二审、再审的判决或裁定，如果最高人民检察院认为有错误仍然会对最高人民法院提出抗诉。至此，我们不难看出，最高人民检察院的抗诉是审判监督的最后一环，而抗诉正确与否仍然由最高人民法院决定。这种被监督者（审判机关）对监督者（检察机关）的抗诉是否正确有最终决定权之立法的科学性是值得推敲的。它不但有损于检察机关作为法律监督机关的权威形象，而且还极大地挫伤了检察机关审判监督的积极性和主动性。因此，我们建议，应在立法上赋予最高人民检察院提请全国人大常委会裁决权，即当最高人民检察院的抗诉被裁定驳回以后，最高人民检察院有权提请全国人大常委会审查最高人民法院驳回抗诉的裁定，当全国人大常委会认为最高人民法院的裁定正确时，可决定维持之，反之则可决定撤销原裁定，交由最高人民法院重审。全国人大常委会既有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”（《宪法》第67条），当然也应有权撤销最高人民法院的裁定。7、处罚权。 如果没有具体的处罚措施，那么处罚权仍然是一个空权。违法就应当承担相应的法律责任，所以对违法者应负的法律责任，应从实体上作明确的规定。在实践中，绝大多数都是一般违法，情节严重构成犯罪的仅是少数。因此，实践中迫切需要追究一般违法责任人的实体性法律依据。考虑到这种违法和职务（警官或法官等）有关，因此，处罚上也应从职务角度考虑，比如警告、记过、记大过、暂时或永久剥夺警官或法官资格等。对于构成犯罪的，应一律附加处永久剥夺职务的资格刑。只有在立法上明确规定了违法责任人应负的法律责任以后，才能够对违法者给予相应的处理，从而将处罚权真正落到实处。此外，被监督者具体义务和权力不明确是我国现行监督立法中存在的又一重大问题。司法机关的权力和义务应当相一致。其中接受监督是司法机关的一项重要义务。监督对于监督者而言是权力，对于被监督者而言则是义务。
我们认为，被监督者的义务应当是：1、通过义务。 刑事发案以后，应尽快通知检察机关，以便于检察机关及时掌握发案情况，并根据案件的不同性质，作出是否同步监督的决定；会议庭会议或审委会研究案件时，应提前通知检察机关，以便于检察机关提前作好列席会议的准备。2、送达义务。刑事立案、不立案或撤案决定应及时送达检察机关；民事、经济、行政立案决定和驳回起诉裁定书应及时送达检察机关；民事、经济、行政审判开庭前应及时将开庭通知书送达检察机关，以便于检察机关对届时是否出庭监诉有所准备；民事、经济、行政判决书、裁定书应及时送达检察机关；人民法院对妨害民事、行政诉讼执行强制措施的，应及时送达有关法律文书。3、移交案卷义务。 检察机关发出调卷通知书以后，人民法院应及时将案卷及有关证据材料移交检察机关。4、自行纠正义务。人民法院、 公安机关等收到检察机关的纠正通知书以后应及时纠正，并将纠正情况及时通知检察机关。被监督者的权力应当是：1、复议权。被监督者对纠正决定或处罚决定有异议时， 有权向作出决定的检察机关提出复议。2、复核权。 被监督者对复议决定仍不服的，有权向作出复议决定的检察机关的上级机关提出复核。需要说明的是，在复议和复核期间不得停止对纠正决定和处罚决定的执行。其中复核决定为终身决定。在复议复核期间如发现纠正决定或处罚决定有错误时，应立即撤销原决定。
综上所述，一方面，由于现行监督立法尚存在着若干结构上的缺陷和空白，这些问题已不是修修补补所能解决的；另一方面，法律监督有其特定的主体、客体、调整对象和调整方法，完全具备单独立法的条件；再者，现行的监督立法方式，使得法律监督程序依附于三大诉讼法，有损于法律监督法的权威性。因此，我们认为，应突破现行的立法模式，根据上述法律监督理论体系的基本内容，重新制定专门的法律监督法。
注释：
〔1〕赵震江、周旺生等五人的《论法律实效》， 载《中外法学》1989年第2期，第5页。
〔2〕孙国华主编《法学基础理论》，中国人民大学出版社1987年7月出版，第487页。
〔3〕戴绍泉的《人大代表与参政议政》，载《法制日报》1995年4月27日第七版。
〔4〕《辞海》上海辞书出版社，1979年版，第3866页。
〔5〕列宁的《新工厂法》，见《列宁全集》第二卷第253页。
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