我国国有企业和国有资产管理体制的改革，本文主要内容关键词为：国有企业论文,国有资产管理论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（国家经贸委 马建堂 刘海泉 冯春）
一、中国国有企业改革的进展
国有企业改革特别是国有大中型企业改革一直是中国经济体制改革的中心环
节。十几年来，国有企业改革进行了多种形式的有益探索和尝试，经历了利润留
成、两步利改税、承包制、转换企业经营机制、建立现代企业制度等几个明显的
改革阶段。
（一）各阶段情况。
１．利润留成阶段。中国的企业改革方案都是在试点基础上逐步形成的。１
９７９年７月，国务院在总结四川等地扩大企业自主权、试行利润留成制度的经
验基础上，颁发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》和《关
于国营企业实行利润留成的规定》等五个文件，肯定了各试点地区扩大企业自主
权的改革方向，并对扩权的主要内容作了规定，重点是把国有工业企业由按工资
总额提取企业基金的办法改为利润留成办法，赋予企业自主安排留成资金的权力。
关于利润留成制度，文件规定，凡能够独立核算并且有盈利的企业都可以实
行利润留成制度，留成基金分为三个部分，即生产发展基金、职工福利基金、职
工奖励基金。具体留成办法是，留成比例按下列各项费用与开支占利润总额的百
分比，分别予以核定：（１）企业按规定从利润中提取新产品试制费；（２）国
家拨给企业和企业主管部门的科研经费及职工技术培训费；（３）按工资总额的
１１％从成本中提取的职工福利基金；（４）按国家规定从成本中开支的奖金。
利润留成比例原则上一定３年不变，除非特殊情况发生。同时，要求地方和部门
按照统一规定的方法进行试点。
这次以扩大企业自主权为特征的改革在某种程度上改变了旧体制下国有企业
仅仅是被动完成指令性计划的生产单位的状况，企业自主权的扩大和利润留成制
度的建立，使企业利益与其生产经营活动挂起钩来，使它们普遍具有超额完成计
划和增产增收的积极性，发展意识和盈利意识大大增强。
２．两步利改税。在实施利润留成制度，扩大企业自主权基础上，为进一步
规范国家与企业之间的分配关系，调动企业积极性，国家决定分两步进行利改税
。１９８３年４月，国务院批转了《关于国营企业实行利改税试行办法》，决定
从１９８３年开始国有企业实行利改税。
第一步为利税并存阶段，即对国有企业上缴利润实行利税并存的收缴制度。
对企业实现利润，国家先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润采取
多种形式在国家和企业之间进行分配。规定凡有盈利的国有大中型企业，实现利
润先按５５％的税率交纳所得税。税后利润一部分上缴国家，一部分按照国家核
定的留利水平留给企业。凡有盈利的小型国有企业，根据实现利润按八级超额累
进税率缴纳所得税，税后由企业自负盈亏。
第二步利改税为完全以税代利，将企业上缴利润全部改为上缴税收。１９８
４年９月，国务院批转了《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》，决
定对国有企业实行第二步利改税办法。即：将工商税按纳税对象划分为产品锐、
增值税、盐税和营业税；改变企业利润上缴形式，国家对国有企业实现利润分别
征收所得税和调节税，调节税后利润为企业留利；增加资源税、城建税、房产税
、土地使用税和车船使用税。
两步利改税，试图通过理顺并规范国家与企业的分配关系，探索国有企业改
革的有效途径，在企业改革以至整个经济体制改革中有着重要意义。但是，由于
体制改革不配套和当时历史条件的局限性，利改税未能脱离旧体制的束缚，难以
做到平等税赋，无法消除“鞭打快牛”现象。利改税本身存在的明显不足，再加
上这项改革出台的时机赶上宏观经济调整和紧缩，在两步利改税推行后，出现了
国有企业实现利润连续２２个月滑坡的局面。利改税的积极作用尚未发挥就被承
包经营责任制所取代。
３．承包制。两步利改税后，国有企业整体效益下滑，而与此同时，以首钢
为代表的从１９８１年后坚持实行承包经营试点的企业，却显示出勃勃生机，企
业经济效益稳步增长。基于承包经营责任制在试点中取得的显著成效，在全面总
结承包经营责任制在试点中取得的经验基础上，１９８７年４月，党中央和国务
院作出了在全国普遍推广承包制的重要决定，承包制迅速在全国国有企业中普遍
实行和发展起来。
承包经营责任制以“包死基数，确保上交，超收多留，欠收自补”为基本内
容，使企业的权责利紧密结合并落到实处，具有较强的激励作用和利益约束机制
，调动了企业和职工的生产经营积极性。在一定时期内，成为推动企业实现自主
经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的改革目标，增强企业活力的重要手段。
１９８８年２月，国务院发布了《全民所有制工业企业实行承包经营责任制暂行
条例》，对国有企业实行承包经营作出了具体规定，并写进了《企业法》，把承
包制纳入了法制化管理的轨道。
从１９８７年开始，全国独立核算工业企业的８０％以上，预算内国有工业
企业的９０％以上陆续实行了第一轮承包，其中实行承包经营的大中型企业达９
５％以上。到１９９０年有９０％左右的企业第一轮承包到期，陆续开始了第二
轮承包。截止到１９９１年底，９５％以上的到期企业转入第二轮承包。承包制
作为国有企业的主要经营方式不断发展和完善，在深化国有企业改革中占有重要
承包制的实施使企业改革从单纯的放权让利深入到企业经营方式的改革，促
进了企业经营机制的转换。但随着改革的不断深化，其局限性也逐渐暴露出来，
这主要是（１）承包基数的确定不科学，难以做到真正合理；（２）由于外部环
境的不确定性，基数很难真正包死；（３）企业包盈不包亏，短期行为严重，约
束机制不健全；（４）企业和政府的责任不对等，企业难以真正做到自主经营，
合同也无法严格兑现；（５）随着宏观经济运行市场化程度的提高，承包经营的
适应性减弱，企业不能真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体，难以完全走向
４．转换企业经营机制。针对国有企业改革中，企业权力难以落实，经营机
制难以转换，企业难以成为独立的市场竞争主体等问题，１９９２年７月，国务
院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。《条例》依据１９８８年颁
布的《企业法》的立法精神和基本原则，把《企业法》的原则规定明确化、具体
化，又根据企业转换经营机制的需要，通过对近几年我国企业改革成功经验的总
结，对《企业法》的某些具体规定进行了发展和创新。《条例》用法律的语言对
企业财产所有权和经营权作出界定，规定了行使企业财产所有权和经营权的职责
，进一步细化了企业经营权。在明确赋予企业经营决策自主权的同时，强化了企
业自负盈亏的责任，以保障所有者的权益。《条例》对政府职能转变问题作了原
则规定，指出了政府转变职能和机构改革应坚持的方向。关于企业、厂长、职工
对盈亏的责任，亏损的处理办法，企业自我约束和分配监督机制等，条例都作出
了明确规定，以保证盈亏责任落实到实处。
《条例》的出台，是对《企业法》具体内容的发展和完善，具有较强的实用
性和可操作性，是贯彻落实《企业法》、转换经营机制的重大举措。
５．建立现代企业制度。１９９２年１０月，党的十四大召开，进一步明确
了企业改革的基本任务，这就是，以理顺产权关系，实行政企分开为核心，深化
企业产权制度及相应体制的配套改革，逐步建立与社会化大生产和社会主义市场
经济发展相适应的现代企业制度，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自
我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，为建立社会主义市场经济新体制
构造高效运行的微观基础。从此，中国的国有企业改革由放权让利型的政策调整
转向经营机制转换和企业制度创新。
（二）目前的改革情况。
１９９２年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，以国有企
业改革为核心的经济体制改革步伐明显加快。特别是１９９３年党的十四届三中
全会《决议》进一步明确了国有企业改革的目标，随着１９９４年财税、金融、
外贸、外汇等宏观体制环境的逐步改善，以建立现代企业制度为目标的国有企业
改革不断深化。国家确定的建立现代企业制度百户试点企业已进论证实施阶段；
各地方确定的２０００户现代企业制度试点也已全面铺开；国有中小型企业采取
多种形式进行改革，已取得明显成效；１８城市“优化资本结构”试点工作，在
鼓励企业多渠道融集资金、降低资产负债率，加大企业兼并破产力度、推动企业
结构优化和资产重组，分离企业办社会职能等方面，也已取得了一系列突破性进
破产兼并，优胜劣汰，是市场经济的一条基本规律，也是实现社会资源优化
配置的一种基本手段。但长期以来，中国的国有企业只生不死，严重影响了企业
效益和经济运行质量。
随着中国经济体制改革的深入，企业破产兼并作为调整企业结构、优化资源
配置的重要手段，逐渐受到重视。１９８６年１２月２日，《中华人民共和国企
业破产法（试行）》问世，１９８８年１１月１日正式生效，至今已经实施７年
多。自１９８９年至１９９４年，各级人民法院受理破产案件３０１０件。《破
产法》实施初期，适逢中国经济体制改革处于高潮时期，企业破产试点取得很大
进展。１９８９年６月以后，中国经济进入以调整为主的阶段，问世不久的《破
产法》进入冷冻期。但随后由于国有企业大面积的效益低下和“三角债”的严重
困扰，对《破产法》的需求不断升温。１９９１年，全国破产案件立案总数达到
１１７件；１９９２年又上升到４２８件，超过历年总和；１９９３年达到７１
０件；１９９４年达到１６２５件。
为了推进企业破产工作，国务院于１９９４年１０月２５日下达了国务院《
关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》。国家还采取了提高银行呆
帐准备金比例，为解决企业破产的历史包袱开辟了新的渠道。自１９９４年以来
，１８城市破产终结、进入破产程序和拟破产企业合计１６１个。到１９９５年
底已破产终结１０３户，这些企业资产总额２８．６３亿元，负债总额４８．８
９亿元。兼并企业３３６户，涉及资产９７．５亿元。目前，１８个试点城市正
积极、稳妥地推进国有企业的破产工作。
二、中国国有资产管理体制改革进展
国有资产管理体制改革是中国经济体制改革的重要方面，国有资产管理体制
改革的进程直接影响着国有企业改革的步伐。
（一）传统的国有资产管理体制。
１９７８年以前，中国对国有资产管理实行的是国家所有、国家经营的体制
。在这一体制下企业是国家行政机构的附属物，企业的人、财、物、产、供、销
都由国家进行集中统一的计划管理。这种管理体制曾对中国经济的发展起到过积
极作用。但是随着经济的发展，社会经济活动日趋复杂，这种高度集中的管理体
制的弊端越来越多地暴露出来，这主要表现在：（１）政企不分。由于政府集国
有资产所有者职能与社会经济管理职能于一身，企业的生产经营活动由政府的计
划和命令决定，企业没有自主权，也就丧失了改进生产经营活动的积极性。结果
是，企业成了政府行政部门的附属物，生产经营活动效益低下。（２）产权关系
不明确。企业财产名义上为国家所有，但政府各级部门都对企业财产享有部分所
有者权利，对企业生产经营活动进行干预，却谁也不对国有资产负责，企业无法
有效地承担国有资产的盈亏责任，国有资产所有者权益得不到保障。（３）国有
资产难以流动。传统的国有资产管理体制是一种实物形态的管理体制，而且由于
国有企业分属于不同的行政部门，造成了国有资产的条块分割，阻碍了国有资产
的流动和重组，导致了社会资源配置的低效率。
（二）国有资产管理体制近年来的变革情况。
改革开放以来，围绕着增强企业活力这一主题，中国在改革国有资产管理体
制方面进行了积极探索。１９９３年党的十四届三中全会《决定》明确提出了要
建立“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。”
并根据部分国有大中型企业建立现代企业制度试点的需要，于１９９４年颁发了
《关于监督机构对国有企业派出的监事会工作规范意见（草案）》、《国有企业
实行资产经营责任制暂行办法（草案）》、《国有企业财产监督管理条例》等旨
在规范政府和企业行为，实现企业经营机制转换、保证国有资产保值增值的一系
列文件。目前，国有资产的清产核资工作已经完成，向国有企业派驻监事的工作
已逐步展开。一些省市和部门根据本地区本部门的实际情况，按照把政府的社会
经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，在国有资产管理体制方面进行
了多种有益的探索和尝试，在提高国有资产整体运营效率方面积累了一定的经验。
通过改革，国有资产管理体制发生了多方面的变化，这主要表现在以下几个
第一，国有企业的财产组织形式发生了变化。试点企业通过公司化改造，理
顺了产权关系，确立了企业法人财产权，明确了国家作为出资者，只以自己的出
资额为限，对企业经营承担有限责任，改变了以往国家对企业承担无限责任的状
况。特别是在股东多元化条件下，国家作为股东之一，其权、责、利得到进一步
明确，政府随意干预企业生产经营活动的状况得到扭转。
第二，通过国有控股公司试点，在国有资产经营和管理体制方面进行了有益
探索。组建国有控股公司的目的，是促进政府双重职能的分离，实现政企分开和
国有资产的保值增值。目前中国的国有控股公司主要有以下几种：一是从原有的
行业性总公司转变而来。目前经国务院批准的该类控股公司试点单位有３家（中
国石油化工总公司、中国有色金属工业总公司和中国航空工业总公司），其试点
方案已出台，正在组织实施之中。二是由原来的政府行业主管部门改造而成。如
上海市将市政府各专业局全部改造成了国有控股公司。三是对部分符合条件的大
型企业集团实行国有资产授权经营，如对全国７家大企业集团进行国有资产授权
经营改革，分两类成立经营性的混合型控股公司和投资类的纯粹型控股公司。
第三，向国有企业派出监事会，加强国有资产的监管。目前，在国务院授权
的３１个监督机构内，国家选择了２０个部门和其所属的２０户特大型企业作为
首批派驻监事会试点单位。由监事会对企业国有资产保值增值状况实施监督、评
价，并提供咨询，这项举措正在不断完善和发展。
第四，国有资产管理的法制建设步伐加快。《公司法》和《国有企业财产监
督管理条例》已先后出台，《国有资产法》也正在制订过程当中。
通过近几年的改革，国有资产管理体制已发生了很大变化，对国有企业的改
革产生了积极的促进作用。但是，从建立社会主义市场经济的要求来看，国有资
产管理体制改革仍相对滞后。
国有资产管理体制改革的滞后严重妨碍着国有企业的改革。企业中的国有资
产属于国家，这是清楚的。但在实践中，国有资产保值增值无人负责的问题并没
有解决，国有资产的权益没有得到很好的保障。在国家层次上，许多政府部门都
行使着一部分属于国有资产所有者的权利，形成政府部门干预企业的基础，但没
有哪个部门能对国有资产的保值增值负责；在企业层次上，没有国有资产所有者
的具体的、人格化的代表，凡需所有者做决定的事，都要找政府，“所有者缺位
”的问题广泛存在。国有资产管理体制的这种权责不明、政企不分的缺陷，严重
妨碍着现代企业制度和社会主义市场经济体制的建立，是造成国有企业机制转换
困难和国有资产流失的一个制度根源。随着企业改革的推进、资本市场的发育和
多种经济成分的发展，这一问题会更为突出。
三、今明两年进一步改革的方向和具体设想
国有企业存在的困难与问题积之日久，成因复杂。解决国有企业的问题，根
本出路在于改革。我国经济体制改革的目标是，到本世纪末，初步建立起社会主
义市场经济体制。以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基
础。加快国有大中型企业的公司化改造，２０００年前在国有大中型企业中基本
建立起现代企业制度的框架，对于整个市场化改革和社会主义市场经济体制的确
立具有关键性意义。今明两年，将基本完成现代企业制度试点工作，以“点”带
面，加大面上国有企业改革的力度，进一步推进各项配套改革。
（一）今明两年国有企业改革设想。
经过一年多的工作，试点企业的现代企业制度框架已基本形成。今明两年，
要在现有基础上进一步规范，力求在一些难点问题上取得突破。规范运作是制度
创新的核心内容，是企业转换经营机制的重要保证。规范的内容包括规范出资者
身份，它不能是政府行政部门，以真正实现政资分开；规范制衡机构，股东会、
董事会、监事会、总经理在人选、职能上要分开，不能一套人马承担几个职能，
以真正形成相互制衡；严格依照《公司法》规范《公司章程》，严格依据《公司
章程》界定公司制衡机构中各主体的权力和责任，以实现公司的规范运行。
在重点抓好试点企业改革的同时，积极推动面上企业的改革。面上企业改革
要继续贯彻好《企业法》、《劳动法》、《公司法》、《全民所有制工业企业转
换经营机制条例》。在所有企业中继续深入开展“转机制，抓管理，练内功，增
效益”活动，促使企业改进管理，提高效率。
在国有企业改革中，要加大国有经济结构调整的力度，搞好大的，放活小的
。国有经济结构不合理是很多国有企业陷入困境、国有资产运营效率低下的一个
重要原因。对国有经济进行战略性调整，是企业改革必须探索解决的一个问题。
在今后一段时期内，要抓住时机，以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小
的，把优化国有资产分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机地结合起来。
抓好大的，要重点抓好１０００户国有大中型骨干企业。对这些企业，一是
要坚持“三改一加强”方针，把企业的改革与发展结合起来。通过改革，推动企
业“转换建制”；通过改组、改造和加强管理工作，增强企业的发展能力。二是
要按照社会主义市场经济的要求，把企业自身努力与政策扶持结合起来，促使企
业在市场竞争中求生存，谋发展，壮大实力。三是针对１０００户企业的不同类
型和实际情况，把全面联系与分类指导结合起来，指导和促进这些企业的发展。
采取措施，加快国有小企业的改革改组步伐。在总结各地国有小企业改革经
验的基础上，制订关于积极推进国有小企业改革与发展的意见。区别不同的情况
，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国
有小企业改革改组步伐。
同时，地方政府和有关部门可以在各自的权限范围内，制订放开、放活国有
小企业的政策措施，对行之有效的做法和经验及时进行总结交流，推动实践。
（二）主要配套措施。
在继续深化国有企业改革的同时，积极推进各项配套改革。今明两年，要围
绕建立现代企业制度试点工作，重点推进养老、失业、医疗保险制度改革，建立
健全社会保障制度。逐步实行社会保险行政管理与各类基金的管理、运营相分离
，建立社会保险基金的监督体系，健全社会保险机构的社会服务功能，逐步实现
离退休职工、待业人员、失业人员管理社会化。
结合再就业工程的实施，有关部门、试点城市和试点企业要制订分流富余职
工的具体方案和办法。支持国有大中型企业为分流人员提供多种形式的就业机会
。鼓励和支持国有企业富余职工自谋职业。对于确需分流到社会的人员，要及时
按规定提供失业救济，并通过职业指导、职业介绍、转业训练和生产自救等方式
，帮助他们尽快实现再就业。
企业分离自办中学、医院工作，要结合教育体制和职工医疗保险制度改革进
行试点，取得经验，逐步推进。
（三）今明两年国有资产管理体制改革的设想。
今明两年国有资产管理体制改革的总体方向是，既切实保障国家的所有者权
益不受侵犯，又能使企业成为独立的法人实体，建立起权责明确的国有资产管理
、监督和运营体系，在“三个分开”、“三个层次”方面进行改革。
“三个分开”即将政府社会经济管理职能与资产管理职能分开（政资分开）
、资产行政管理职能与资产运营职能分开、资产运营机构享有的出资者所有权与
企业法人财产权分开。
“三个层次”即构筑国有资产管理部门、国有资产经营（控股）公司、国有
企业三个层次的国有资产管理与经营体系。在宏观层次上，组织制订国有资产管
理方面的政策、方针、制度和法规，加强国有资产的统一管理，维护国有资产所
有权不受侵犯；在中观层次上，首先把一大批有条件的骨干企业建成企业集团和
国有控股公司，成为国有资产运营机构，从价值形态上对国有资产进行运营；在
微观层次上，抓紧对大量国有企业进行公司化改造，建立起现代企业制度，理顺
企业产权关系，建立起新型企业资产结构。通过改革，使企业真正成为自主经营
、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体的市场竞争主体，最终保证国有资
产保值增值。＊
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