西南大学 重庆北碚 400715
摘要：大部制改革作为行政体制改革的重点，广受学界关注。我国既从组织层面上理顺部际关系、整合机构职能、减少机构数量，又从管理层面上将政府职能重点转移到公共服务上来。然而，在大部制改革过程中依然突出许多不容忽视的问题，严重影响着我国大部制改革的持续有效推进。因此，我国应致力于构建服务型政府，探索大部制改革的深化路径。
关键词：大部制；成效；问题；对策
随着社会公共事务趋于多样化和复杂化，我国政府机构显现出机构膨胀、职责过细、部门林立、多头领导等弊端。改革开放以来进行的几次政府机构改革，过分强调政府和市场职能界限初步划分，忽视了政府部门内部职能的整及再分配，因此始终难以走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。党的十七大报告提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，党的十八大又强调“在转变政府职能的基础上进行政府机构整合、理顺权责关系”，党的十九大报告中进一步提出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，这表明了新时代我国政府机构改革的强大决心。
一、大部制内涵与理论基础
（一）大部制的内涵
学界对大部制的内涵意见各异，但大致达成了统一，其中比较受推崇的是汪玉凯教授对大部制的定义，他认为大部制是“将政府机构内部性质相近、内容相似、管理范围相雷同的工作事项，分析整合并相对集中，由一个大部门进行统一管理，以最大可能降低职责交叉、政出多门、互相推诿等现象，有效提高行政效率和降低行政成本”。
（二）理论基础
整体性治理理论以公众需求为主导、以信息技术为手段、以协调与责任为理念，在各方通力合作的基础上实现资源最优、效率最优的整体性政府组织运作模式，为公众提供无缝隙服务。整体性治理理论强调以“共治”为理念发挥政府、市场和社会三者的协调作用，尤其重视政府在多元社会治理中的主体作用。它要求我国政府机构改革过程中关注政府规模与职能的关系。就我国政府目前所处的社会环境来看，不假思索地裁撤政府机构、缩小政府管理范围并不利于服务型政府的构建，也不利于社会主义和谐社会的建设，要真正发挥政府在社会会治理中的主导作用，必须通过政府职能转变、组织结构优化等大部制改革模式。
二、我国历次政府机构改革存在的问题
（一）内外部协调混乱
大部制改革初衷是通过整合职能相近或相同的部门以避免职能交叉、政出多门等情况出现。然而，大部制改革牵涉部门多、利益杂、范围广，综合大部的组织规模、职能范围和人员数量进一步扩张，不仅导致大部内部工作任务及难度的激增，也加剧了大部之间协调混乱的问题。例如环保、林业、水利、国土、海洋等多个部门共同行使环境保护职能，相关政策并未对各部门的职责关系进行明确规定；食品安全监管权分散于农业、质检、工商、药监等多个部门，容易出现责任推诿、多头领导的现象。“大部”内职能如何进一步整合，是下一步推进大部制改革要着力解决的问题。
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（二）机构整合与职能转变错位
计划经济体制下的政府机构长期存在机构庞杂、职能交叉、部门林立、权责不一等问题，因此，精兵简政一直作为政府机构改革的主要目标。早在1988年改革中就明确提出以“转变政府职能”为基础进行改革，但由于计划经济体制的阻碍始终未取得实效，政府职能缺位、越位、错位现象突出，我国政府机构难以逃脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。职能转变是大部制改革的重心，但却常常遭遇困境，一方面由于集权式政府长期存在，妨碍了市场和社会的自我管理和成长；另一方面，职能转变缺乏宏观系统性的设计，难以走出职能交叉、部门林立的困境。
三、大部制改革的路径深化
（一）树立公共理念，实现治理现代化
自改革开放以来的历次政府机构改革都遵循“效率优先、兼顾公平”的原则，由此带来的政府提供公共服务和公共产品的不公平问题频出，因此新常态下应该革新公共行政价值理念，树立效率和公平兼顾的思想。十八届三中全会提出“实现市场在资源配置中起决定性作用，逐步推进治理体系和治理能力现代化”，这要求从政府集权式管理朝社会多元治理转变，同时，政府职能侧重点还必须从经济管理向社会保障转变、从权力行使向责任承担转变、从社会管理到公共服务提供转变。
（二）注重职能转变
新时期下大部制改革应以职能转变为重点，以职能重构为重心，注重职能转移、下放、整合与强化。要合理划分政府、市场和社会三者之间的关系，发挥市场在资源配置中的决定作用高效提供公共产品和服务，也要增强社会组织的活力和能力，减轻政府财政负担。为解决“统得过死或缺乏积极性”等问题，应该合理下放中央权力给地方、上级权力给下级，逐步下放行政审批权，减少政府微观管理。为切实解决部门之间职能交叉、推诿扯皮等问题，应该围绕服务和改善民生、加强和创新社会管理、服务经济发展方式等方面整合政府职能。
（三）加强法律保障
当下我国处于全面依法治国的新时期，法律作为具有强制力的规范和必须遵守的标准，能够保障大部制改革方案法律化、执行规范化、成效持续化、监督程序化。大部制改革过程中凸显出的部门利益扩大化问题既有工作人员个人主观原因又有外部立法监督缺失的原因。大部制推进尚未实现法律层面的落实和规范，常常出现短期性、易变性和不规范性。因此，应该加快大部制立法建设，从行政组织、行政决策、行政执行、行政监督这一系列流程着手制定法律规范。日本政府大部制改革取得成功，其重要原因就在于从法律高度确定了对大部制改革的保障和维持，为我国在法治建设道路上提供了有效的经验。
（四）培育社会组织
大部制改革实质是政府在转变职能的基础上简政放权，将某些职能职责转移到市场和社会组织手中。可是由于我国长期的计划经济和集权式政府的存在，市场和社会自制能力较弱，以致政府下放得权力管不了或者管不好，因此，大力培育和发展非政府组织至关重要。一方面要加大政府对非政府组织的重视程度，给予其资金和政策上的帮助和扶持；另一方面要完善社会组织内部的管理体制实现其自身的完善和发展；最后必须制定法律法规强化非政府组织的法律地位，有效提升其管理效力和水平。
参考文献
[[[] 汪玉凯.冷静看待“大部制”.理论视野，2013（3）.]]
[[[] 曾凡军.从竞争治理迈向整体治理.学术论坛,2009(9).]]
[[[] 刘伟.“论“大部制”改革与构建协同型政府”.长白学刊，2008（4）.
作者简介：牟怡（1996.12-），女，汉族，重庆江津人，本科，西南大学，硕士研究生，行政管理。]]
论文作者:牟怡
论文发表刊物:《知识－力量》2018年1月上
论文发表时间:2018/4/11
标签：大部论文; 政府论文; 职能论文; 社会论文; 我国论文; 部门论文; 组织论文; 《知识－力量》2018年1月上论文;