政府重大决策事先征集公民建议的制度构建，本文主要内容关键词为：重大决策论文,公民论文,制度论文,建议论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大报告提出“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”，为公民建议征集制度建设吹来了强劲的东风。在对公民建议征集制度探索的同时，学术界也有不同的声音。其中，对采用“人民建议”还是“公民建议”的提法就有争论。2012年12月26日修订通过的《上海市信访条例》作出了“各级国家机关应当建立、健全人民建议征集制度”的规定。2013年6月19日通过的《上海市人大常委会关于促进改革创新的决定》规定：“本市各级国家机关应当将改革创新建议征集工作纳入人民建议征集制度。”笔者认为，在法律意义上“人民建议”，应当称为“公民建议”。①考虑到有关立法文本的提法，故本文不涉及“人民”与“公民”的用法之争，采取“公民建议”与“人民建议”含义相同的表述方法。
一、参与式民主是代议制民主不可或缺的补充
我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民群众可以通过各级人大代表表达和行使自己的意志。但是，人大代表目前在代表群众意志的及时性、全面性、便捷性等方面还有许多不尽人意之处。在代议制民主不断完善的同时，宪法所规定的“通过各种途径和形式”不应当被忽略或冷落。近年来，外国政府为公众向政府提出建议、意见提供了创新的制度建设。2011年9月22日，奥巴马政府在美国白宫官网上设立了“我们人民网”。年满13周岁不分国籍的任何人都可以提出自己关心的话题，通过该网络平台提出建议意见时，也可以邀请别人参与请愿或参与别人请愿，以寻求政府答复，实现网络问政。2012年8月，根据俄罗斯总统普京签署的总统令——《完善国家管理体系的基本任务》，由总理梅德韦杰夫签署了《“俄罗斯社会倡议运动”构想》。“俄罗斯社会倡议运动”明确提出要为俄罗斯联邦公民利用互联网公开提出建议提供技术、组织和法律的保障。正如学者所言，“其实人民建议征集制度并非今天中国某个政府的创造发明，而是古今中外许多政府的治理惯例”。②
(一)征集公民建议是政府的义务
近年来，我国北京市、上海市、黑龙江省等地都在开展公民建议征集工作的探索。在取得初步成效的同时，也有担心公民建议征集沦为“花拳绣腿”的顾虑。蒋晓伟教授在坚持政府不能征集公民建议的同时认为：“在实践中，我们不能有多个民意机关；我们也不能允许国家行政机关去替代国家权力机关，成为国家的民意机关，或成为具有民意机关功能的国家行政机关。”③由此看来，蒋晓伟教授把征集公民建议当作政府的一项权力，由此发生了误解。其实，征集公民建议绝不是政府的权力，而恰恰是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体制度建设。“治理”蕴含着共管与共治，强调政府、非政府组织、企业、人民群众共同管理社会，政府只是人民的公仆和学生。以往我们偏重于强调政府的监管、管控，如今强调的是国家治理能力的现代化。政府既然是人民的公仆和学生，就应当倾听群众意见，接受人民的制约。征集公民建议是人民套在政府头上的“紧箍咒”，是公民权利整体力量对民主法治建设的“倒逼”。据韩冰副教授介绍，俄罗斯的公民建议征集制度主要由三个法律文件构成：1968年4月12日的前苏联《审理公民建议、申请和申诉程序法》、2006年5月2日的《审理公民请愿程序法》和2012年8月俄联邦政府签署的《“俄罗斯社会倡议运动”构想》。在俄罗斯“公民可以向国家机关、自治地方机关或公职人员提出建议，即可以接受公民建议的主体包括中央和地方的各级各类国家机关、公职人员。不过，实践中受理公民建议的工作主要由各政府部门负责”。④
社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主，而人民当家作主的实现程度有应然与实然之分。人民当家作主不仅应当体现在宪法和法律的文本规定上，而且更应当通过一系列的制度设计和程序安排，在实际上得到落实。在充分肯定我国人民当家作主实现程度确有进步的同时，应当清醒地认识到官员“替民作主”的沉疴由来已久，必须建立具有强制约束力的制度体系把权力关进制度的笼子里。既然承认要把权力关进制度的笼子里，就得有扎扎实实的制度建设，公民建议征集制度就是“笼子”之一。征集公民建议制度的建立是保障广大人民群众对国家和社会事务所享有的知情权、参与权、表达权和监督权的具体举措，是人民对政府的强制性约束，而不是增加或者扩张政府的权力。《上海市信访条例》第6条规定：“各级国家机关应当建立、健全人民建议征集制度，并可以通过信访渠道，征集、梳理、分析信访人对社会公共事务提出的建议和意见。对于有利于促进我国国民经济和社会发展、改进国家机关工作的建议和意见，应当予以采纳。”这一规定在表述公民建议征集制度建设时采用了“各级国家机关应当”的确定性提法。政府无疑包括在各级国家机关之内，上海市人民政府如果不建立、不健全公民建议征集制度就有违法之嫌。《上海市信访条例》在征集公民建议工作的具体做法上，则采用了“并可以通过信访渠道”的选择性提法。换句话说，建立、健全公民建议征集制度是各级国家机关必须履行的义务，容不得犹豫、观望和懈怠，而具体工作任务由哪个部门承担则是可以灵活的。
我国政府决策的非程序化、非民主化、非科学化的问题由来已久。“书记凌驾于党委之上，重大建设项目的决策、重要工程的发包、重要人事的任免等都由个人说了算，民主集中制变成了‘民主加集中’，先民主后集中，你民主我集中，班子成员发表的往往是没有实质意义的‘没意见’等所谓意见，严重影响了领导班子整体效能的发挥。”⑤鉴于决策的复杂性，对决策产生见仁见智的看法也完全正常。即便是征集公民建议之后的决策，也会有不同意见，决策执行中的完善同样必不可少。决策前征集公民建议具有明确的议题，可以称之为“专项征集”；信访部门汇集梳理随机获取的批评建议转交相关部门处理，可以称之为“随机收集”。“随机收集”是对政府主动征集公民建议的补充。黑龙江大学叶富春教授认为，在建立公民建议征集制度、成立公民建议征集机构之后，如果仍停留在“守株待兔”式的被动受理上是注定不行的，必须突出一个“征”字。即围绕省委、省政府的大政方针和工作重心，采取多种形式，积极主动地开展公民建议征集工作，为广大群众进言献策进一步畅通渠道。⑥党的十八大报告提出，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。充分听取群众意见可以有多种形式和方法，征集公民建议无疑包括在其中。“充分听取群众意见”是政治术语的表达，何为“充分”实在难以度量。而公民建议征集的制度建设可以规制政府在决策前、决策中、决策后的全部行为，只要辅之以信息公开，其对公权力的限制一定是全方位的。
(二)政府不应在民主不健全的状态下“负债经营”
征集公民建议，发展参与式民主，是以参与式民主补充代议制民主；在进一步健全、完善代议制民主的前提下扩大公民的直接参与，不是削弱或者取代代议制民主。代议制民主在尚未进入全球化时代和信息化发展水平还相当低的时候，其代表性和被代表者的满意相对容易实现；而在全球化、信息化时代，纯粹代议制民主的局限性、滞后性日益凸显。就我国而言，提高人大代表、政协委员的参政议政能力绝非一日之功，现在许多在网上发酵、蔓延、引起轰动的问题是难以通过代议制民主在第一时间解决的。智慧在民间，社会的活力也在民间，“网络问政”已经对现实社会形成“倒逼”态势。正如十八届三中全会《决定》所说：改进社会治理方式，“必须坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。参与式民主的优势恰恰在于直接、快捷，与互联网技术的发展前景具有高度的契合性。在我国现行民主制度的框架内，把公民建议的征集当作人大代表、政协委员提案建议的一种补充，成本是低廉的，只要政府真心接受权力限制，就一定会取得实效。已有的实践已经证明，政府征集公民建议的具体作用至少体现在三个方面：一是主动征集公民的建议意见，提高决策的程序化、民主化、科学化水平，减少政策制定的偏差；二是梳理汇总随机获取的公民建议，低成本、批量化地及时解决已经萌生的社会矛盾，从源头上减少信访总量；三是创新社会治理，正确处理政府和社会的关系，为改进政府工作提供与公民平等协商的民主平台。客观地说，当群众对某一方面、某一类型的问题出现集中反映趋势时，一定是政府决策出现了偏差。
当下，在我们的干部队伍中经常可以听到抱怨处理“历史遗留问题”的艰难，实际上也确实有大量精力纠缠于“历史遗留问题”的处理。但要静下心来想一想，绝大多数“历史遗留问题”的形成，都和民主意识、民主制度的缺失有关，甚至是政府一边处理旧的“历史遗留问题”，一边制造新的“历史遗留问题”。长期以来，由于我国民主制度的不足和实际操作的失误，“民主赤字”已经大量积累。更加令人不安的是，面对“民主赤字”，我们又做了许多“扬汤止沸”的蠢事。政府在民主匮乏状态下的“负债经营”时间越久，“民主赤字”的基数就会越大。“民主赤字”终究是要有人“埋单”的。王锡锌教授在分析了当代“民主赤字”产生的原因之后指出，“‘民主赤字’问题是当代行政所面临的一个普遍性问题，其根源在于：由于当代行政自身属性、功能及其外部环境的变迁，以代议制民主为基础的政治和行政法理论框架已经很难为行政活动提供充分的民主正当性解释。行政的民主正当性与行政对各种利益进行权衡选择的政治化过程相对照，使‘民主赤字’问题更为突出”。⑦
民主法治的实质是确保人民当家作主，实现人民的民主权利。征集公民建议既符合公民政治参与的有序性，又能够通过政府与民众的沟通协商，尽最大可能提高政府决策的科学性和公众认同度。也许政府征集公民建议会引起某些事关群众利益的事项被公众“盯住”，甚至可能导致政府遭到批评，造成政府的被动。但是，政府决策不仅决定了人力、财力和物力的投向，而且直接关系到人民利益的得失。所有的执政瑕疵无不与决策失误有关。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”是切中时弊，非常及时的。客观地说，一个国家民意表达渠道是否畅通，主要取决于制度设计。包括政府在内的各级国家机关必须责无旁贷地承担起“健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”的责任，并在回应公民建议、意见的过程中引导表达的理性。
(三)征集公民建议有利于实现依法维护社会稳定
1995年和2005年的国务院《信访条例》都明确立法目的是“为了保持各级人民政府同人民群众的紧密联系”。2007年6月24日，新华社发布的党中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确指出：“要建立健全人民建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众依法参与国家事务管理”。信访机构是党和政府保持同人民群众密切联系的专门机构，“信访人员”不是贬义词，不能用“有色眼镜”看待信访。信访工作的主要精力纠缠于个人权利救济而忽视参政议政的民意收集是操作中出现的偏差，征集公民建议才能使信访工作回归原本的价值功能。多年来，政府在维护社会稳定方面投入了大量人力、物力。由于“为什么维稳”、“如何维稳”等观念的偏差，某些地方实际上已经陷入了“越维稳越不稳”的怪圈。其实，我们的社会不是不需要稳定的局面，而是需要改变“稳定压倒法治”的错误观念。如果不强化民主法制建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，就不可能摆脱“越维稳越不稳”的局面。
征集公民建议是参与式民主中有序性、稳定性、有效性比较显著的运作方式之一。政府决策前主动征集公民建议，无论对建议人、政府而言都是低成本的。历经公民提出建议、相关机构汇总梳理、专业部门研究论证、公众参与制度设计、风险评估、合法性审查等环节的运行，使人民政府的人民性得以体现，即便是一时难以解决的难题，也可以在协商中增进理解。征集公民建议在人民有序政治参与中的作用与代议制民主相比，参与人员的来源更广泛，意见表达更直接、表达方式更灵活，运用互联网技术实施的参与式民主还能突破物理空间的阻隔，在即时互动中实现“屏对屏”的沟通。据来自上海市信访办的统计，2011年网上信访已占总信访量的37％。值得注意的是，如今网上信访中建议类来信比例接近4成，明显高于传统信访渠道。⑧客观地说，单纯地以信访数量评价社会稳定是不科学的，建议类信访数量的增加必然造成求决类信访数量的减少。在这“一增一减”之中，人民的有序政治参与得到实现，政府依法行政的水平也会逐步提高。“有人认为，现在信访矛盾多，再要办理人民建议征集工作，更添乱了。笔者认为，办理建议和办理诉求不同，前者是解决一批，管了长远，后者是解决个案，管了一时；前者办理的方法是研究分析公共政策，后者办理的方法是特殊情况特殊解决。而且，通过加强人民建议征集工作，可以推进诉访分离，引导群众以更大气的精神、更大远的智慧关注公共利益，从而在根本上减少诉求类信访。”⑨
二、制度建设是公民有序政治参与的保障
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”其中，将“坚持协商于决策之前和决策实施之中”作为推进协商民主广泛多层制度化发展的具体要求，尤其应当引起重视。政府以往的决策失误已经使我们付出了极为沉重的代价，尽最大可能减少决策失误是当务之急，而最为紧要的是“坚持协商于决策之前和决策实施之中”。客观地说，随着民主法制建设的深入，公民对政府公务活动的透明度要求越来越高，各级政府机关和公务人员面临的挑战日益严峻。创造条件让人民监督政府不能只是许诺，必须要有畅通的渠道和严密的制度保障。实现公民有序政治参与的难点和关键点都在政府，政府征集公民建议应当真诚、主动，以提高决策科学性的实际行动重新取得人民的信任。
(一)征集公民建议的关键是理念更新和制度建设
决策是政府工作的职能使然，腐败侵蚀决策的后果有目共睹。从一定意义上讲，政府在决策前征集公民建议并公开讨论，必然会堵塞某些官员“决策腐败”的财路。2013年3月17日，国务院总理李克强在回答中央电视台记者有关改革深水区的利益触动问题时表示，“改革中触动利益比触及灵魂还难，但别无选择”。触及利益的改革肯定是异常痛苦的过程，必须在顶层设计上使政府重大决策必经征集公民建议等一系列的制度制约。邓小平同志再三告诫我们：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”⑩征集公民建议工作是民主法制建设的具体内容之一，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内容之一，更是转变执政理念、转变政府职能的深刻变革。在现象层面考察，我国当前确有公民政治参与积极性不高与有序化不足的问题。深层次的原因是政治体制改革滞后与政府公信力的下降，民主制度建设停留在宣示层面的较多，人民群众看得见、摸得着的民主实施较少。从国情出发，循序渐进地建立社会主义民主政治，绝非轻而易举。但是，循序渐进的前提是进，而不是倒退或者停滞，渐进只是表明操作上要稳妥地分步骤、分阶段推进。改革只能前进，不能停滞，更不能倒退，停滞和倒退都没有出路。必须从执政理念的更新、政府职能的转变入手，眼睛向内，建设好、落实好征集公民建议的具体工作制度。
政府信息公开的本意不是在“拍板”之后发布信息，而是尊重人民的主人翁地位。征集公民建议与政府信息公开实际上是转变政府职能的两个“轮子”，必须双轮驱动。涉及重大公共利益，或者直接涉及本行政区域公民、法人、其他组织切身利益的重大行政决策必须事先主动征求公众意见。政府信息不公开或者事后被动公开就谈不上征集公民建议，征集公民建议又必然推动政府信息的深度公开。笔者相信，只要征集公民建议与政府信息公开互为支撑，就会呈现良性发展的格局。现实的突破点是首先从政府决策前主动征求公民建议做起，使得问计于民、问策于民程序化。“由于公众参与可能增加政府的公务成本，影响政府的行政效率，可能对政府机关及政府工作人员某些利益导致不利影响；特别是对那些意欲腐败的政府机关及政府工作人员来说，公众参与更可能给他们带来种种不便或障碍，从而他们不会欢迎公众参与，更不会主动推动公众参与，相反，只要有可能，他们会以种种借口阻止公众参与。有鉴于此，为保证公众参与的顺利和有序进行，除需以法律对公众参与加以规范外，以法律(同样主要是行政法)对公众参与加以保障同样是必要和不可或缺的。”(11)
(二)征集公民建议不能搞“花拳绣腿”
近年来，从政府公务员的话语中时常可以听到“工作越来越难做”的抱怨。为什么一方面政府在大力倡导“善治”，另一方面群众政治参与的积极性不高，甚至本来难度不大的工作操作时困难重重呢？具体的原因十分复杂，但根子是在政府失信于民。有的领导干部以管理者自居，在内心并不愿意听取群众的批评建议，而又给老百姓许下了种种美好的诺言。久而久之，群众对政治的冷漠与个人利益最大化交织在一起，一旦与个人利益相关就会失去理性。征集公民建议对发挥群众参与社会治理，监督国家机关依法履职具有基础性作用。政府是否尊重人民群众的主体地位，不在于言辞上的许诺，而在于行动上的落实，制度建设的重要性、紧迫性、艰巨性也在于此。
首先，要解决征集公民建议是真心而为，还是“做做样子”。回顾以往，劳民伤财搞“盆景式”的民主，虽然统统由财政“埋单”，但老百姓是记忆犹新绝不会“买账”的。随着政府经费使用情况逐步走向公开，用纳税人的钱“作秀”一定难以为继。政府是否真心诚意让人民当家作主，群众看得最清楚。如果政府在诚意上有欠缺，就不能责怪群众冷漠以对。
其次，政府必须以负责的态度，用信息公开的方法求得群众的合作和帮助。以邮件、信件、电话等方式表达的建议要采纳，以微博、跟帖等方式公开表达的建议也应当在征集范围之内。政府不能强制公民以什么样的方式表达意愿，也不能苛求建议的准确程度。对征集到的建议、意见必须分门别类进行梳理，通过综合分析，分类处理。即便是不属于公共决策范畴、暂不具备实施条件的建议，公开作出解释也可以正面引导舆论，是没有必要“捂”，也是“捂不住”的。
最后，对征集所获信息要梳理研究，分门别类处理。(12)可以肯定，公民建议中一定蕴藏着丰富的智慧，但也需要政府做好发掘工作。有的建议应当立即办理，有的可供参考，有的需要解释。征集公民建议的目的在于尊重民意、集中民智，必须落实于为民谋利。政府应当有把公民建议征集、办理、落实以及落实后评估并公布于众的自信。可以说，每一个有良知的人都期盼社会稳定，但是对如何实现社会稳定的观念和做法差异却又是明显的，不是人民群众不珍惜社会稳定，而是反对某些官员用“稳定压倒法治”。
(三)征集公民建议必须不怕引来公众对政府的批评
建立公民建议征集制度是改变政府职能的积极之举，政府无疑是征集公民建议的得益者。办好此事的难度在于，公民建议中无疑会有部分内容是对政府的批评，即便是纯粹的建议也隐含着对以往政府工作的负面评价。公民有序政治参与是促进政府工作的改进，而不是和政府“过不去”。掌握政权与代表民意并不能直接地划等号，政权稳固的根本因素取决于民心所向。我们当前急需要做的是，以法治建设为重点，增强社会发展活力，推进国家治理体系和治理能力现代化。如果我们连征集公民建议这样的民主建设步伐都不敢迈，提高依法执政的能力就是一句空话。
我们应当清醒地认识到，党群关系、干群关系紧张的根源在于党员领导干部背离群众和侵害群众利益，长期执政所造成的瑕疵积累并不是一个微小的量。至于公民建议中很可能具有批评性质的内容，那也不必害怕。批评和自我批评是我党的光荣传统，创造条件让人民监督政府已是既定的方针。既然中央政府已经承诺“创造条件让人民批评政府、监督政府”，那么，各级政府在决策前征集公民建议就应该无所畏惧。做好公民建议征集工作的关键是理念更新和制度建设，仅仅靠某些领导人的“雅量”是不可能创造条件让人民批评政府、监督政府的。公民的有序政治参与不能成为口号，必须由政府搭建平台、提供条件。
三、公民建议征集制度建设的具体建议
“程序在行政法之中有两个本质性的东西要引起重视，一是程序所反映的是一种结构，即行政系统内部的联结方式，上下级行政机关之间、平行行政机关之间根据什么方式联结起来是程序规则的基本内涵；二是程序反映的是一个行为序列，而不仅仅是完成某一行为的环节。”(13)从这个意义上说，行政程序法是制约行政权力的法。在我国还没有制定《行政程序法》的情况下，公民建议征集制度建设既是对公权力实施具体制约的刚性制度，又是对公民有序政治参与的具体保障，也可以起到为制定行政程序法“探路”的作用。更为重要的是，程序本身自有其内在的价值，无程序即无制约。实践已经证明，对公权力的制约只能依靠科学的程序。政府重大决策前征集公民建议体现的是政府接受公民委托的关系，体现了程序理性和政府只有公民委托限度之内的自由裁量权。所以，在全国法治建设不断推进的基础上，选择法治建设积累相对较好的地区，在公民建议征集制度方面先行先试，取得突破之后再逐步推广是稳妥可行的。
必须强调指出，政府决策事先征集公民建议关系到政府决策程序改革的全局，是一项从根本上转变政府职能，改善政府与民众关系的系统工程，并不局限于“征求意见”本身，也绝不仅仅是“如何征求群众意见”的工作方法问题。征集公民建议是政府重大行政决策程序化的“启动阀”，既“牵一发而动全身”，又“开弓没有回头箭”，与之配套的还有可行性研究、听证会、合法性审查等一系列的刚性制度约束。以下制度设计，立足于推进国家治理体系和治理能力现代化建设，强调政府决策必须遵守严格的程序规则，包含了政府在作出非紧急类重大决策时不可能快速“拍板”的成本增加因素。由于政府重大决策的复杂性和本文篇幅所限，这里仅陈述要点。
1.征求公民建议是政府决策的“规定动作”而非“自选动作”。实践中，对政府决策有不同的分类方法。按照决策主体的地位，分为国家决策、地方决策和基层决策；按照决策紧迫程度，分为紧急事项与非紧急事项；按照重要程度区分，分为重大事项与一般事项；按照决策影响范围，分为全局性决策与局部性决策；按照决策涉及内容，分为行政管理决策和机关管理决策。这里所说的政府决策，是指依照政府职能权限或者在明确授权之下的重大决策。应当说明，并非所有政府决策都需要事先征集公民建议，对于紧急事项、一般事项、局部性或者属于机关管理的决策，不需要事先征集公民建议。
以上海市为例，市、区(县)和基层人民政府在依法履行宏观调控、公共服务、市场监管、社会治理、保护环境等职责过程中，对关系全局、涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大事项做出决策时，事先征集公民建议应当是避不开的“规定动作”。根据《上海市重大行政决策程序规定(草案)》，以下6个方面的决策必须列入事先征集公民建议的范围，而不是政府可以把征求公民建议作为“自选动作”自由裁量：(1)国民经济和社会发展规划、计划以及经济和社会发展战略，城市总体规划、重点区域规划以及重大专项规划的编制；(2)政府财政预算的编制，以及大额财政性资金和社会公共资金的使用安排；(3)一定规模以上的政府投资项目的确定、重要公共资源的配置以及国有资产的处置；(4)政府职能转变、经济转型发展、社会建设和城市管理等方面的重大改革创新政策、措施的制定；(5)劳动就业、社会保障以及环境保护、医疗卫生、公共交通、教育、物价、住房、旧城区改造等涉及社会分配调节、保障和改善民生的重大政策和措施的制定；(6)其他具有全局性、长远性影响，或者与公民、法人、其他组织利益密切相关的重大事项。
2.建立“可溯源、可追责”的政府重大决策信息公开制度。一般而言，以往政府决策历经的程序大体是：调查研究、形成决策意向、起草文本草案、听取相关部门意见、形成征求意见稿、公示征求群众意见、汇总意见后报送审批、确定决策。以上过程，除了征求群众意见环节之外，都是在保密状态下进行的。政府重大决策征求意见的文本公布以后，老百姓感受到的是“木已成舟”。于是必然出现以下两种情况，一是只要不与自己的切身利益密切相关，就置之不理；二是用刻意“把事情搞大”的方式，迫使政府撤销已经确定的决策。(14)概而言之，这种“官—民—官”的决策模式有利于官员迅速“拍板”，本质上还是政府“替民做主”，至少是把公民建议、意见置于政府“可听可不听”的从属地位，象征意义大于实质意义，基本上是“走走程序，做做样子”。为此，政府职能转变必须从决策环节抓起，变“官—民—官”的传统模式为“民—官—民”的民主决策模式。按照“民—官—民”的决策模式，政府决策的基本程序是：初步调查研究、酝酿决策意向、征求相关部门意见、起草讨论草案、提请专业论证、提请风险评估、报送草案、组织决策听证、相关部门会审、拟定配套措施、合法性审查、报批集体决策、公布决策、跟踪进行决策后评估。在以上14个环节中，关键性的变革有五：公布决策意向、提请专业论证、提请风险评估、召开决策听证会、进行合法性审查。
显而易见，按照以上14个环节的决策程序，政府作出重大决策的速度会明显降低。笔者的观点是，与科学的、刚性的制度相比，任何人都是靠不住的，宁可让GDP慢下来也不能放任政府在重大、非紧急事项中仓促决策。过于追求效率必然丧失公平，即便假设政府“闪电”决策具有百分之百的正确性，也存在公众的心理承受力问题。对公权力的制约必须从决策权这个最终的源头开始抓起，规定严格的决策程序是防止决策失误的根本办法。
还需要强调说明的是，对以上14个环节的决策程序必须建立“可溯源、可追责”的信息公开制度保障。政府的每一项重大决策，都在政府门户网站建立一个永久公开、永久可查、永久保存的决策信息网页，供公众随时查阅。阳光是最好的杀毒剂。征集公民建议的制度设计能不能收到实效，取决于政府信息公开的到位率。现在有一个说法，叫做“政府工作的过程性信息不能公开”，如果按此推论，能够公开的只是政府决策的最终文本。显然，这样的政府信息公开必然不能满足人民知情权、参与权、表达权、监督权的实现需求。政府重大决策每一个环节中的承办单位、经办人、决定人必须留下自己履行职责的痕迹，并向社会公布。惟有这样做，才能实现无论哪个环节有做假、舞弊行为发生，都可以根据原始信息追根溯源，明确地找到责任人。
3.政府在重大决策酝酿阶段应主动向社会公开决策意向。近年来，问计于民、问策于民的宣传颇有声势，但是，到底如何问计于民、问策于民的研究却很不充分。习近平同志要求各级领导干部，“做到谋划发展思路向人民群众问计，查找发展中的问题听人民群众意见，改进发展措施向人民群众请教，落实发展任务靠人民群众努力，衡量发展成效由人民群众评判”。(15)当下的政府决策是决策者在门里，群众在门外，听取专家意见与公示征求群众意见只是在非常有限的时间和内容范围内打开了一扇门，随即又进入了关门决策的过程中。按照“从群众中来，到群众中去”的群众路线，政府在重大决策的酝酿阶段，必须主动向社会公开初拟的决策意向，坦诚地征求、征询公民的意见。可以预见，决策前公布决策意向一定会极大地调动公众参与的积极性。当然，也会出现政府决策意向被否决的结果，但从根本上说，这是防止公共资源浪费的主动之举。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。落实这一要求，政府重大决策必须在充分倾听来自各方面意见的基础上作出。如果承认智慧在民间，真正问计于民、问策于民，就应当将问计与问策提前到计策产生之前，而不是政府先拿定主意，再象征性地征求群众意见。政府公布决策意向之后，赞同、反对乃至对立双方相持不下的局面都可能出现。这种“七嘴八舌”的场面，无疑给政府以进一步深入调查研究的强劲推动，政府与民众的关系也可以得到改善。如果意见分歧难以形成共识，政府也可以公开宣布暂缓决策，留待今后参考。如果发现该项决策意向是某些领导干部为个人或小团体利益搞的“政绩工程”，予以“一票否决”也属理所当然。公布决策意向的优越性还在于，政府决策进入了“可溯源、可追责”的信息公开全过程，对防止决策腐败具有釜底抽薪的作用。
4.针对决策意向进行可行性论证和风险评估。按照“民—官—民”的决策模式，提请专业论证与提请风险评估是保证决策可行性的必经程序。当下，我国可行性研究的透明度不高，其中也不乏“看领导脸色”的暗箱操作。为了保证专业的问题由专业的机构和人士回答，政府在公布决策研究意向的同时，应当公开发布针对该决策意向的可行性与不可行性研究课题。以政府购买服务的方式，公开招标，邀请具有相关资质和能力的机构，进行独立、平行、同步的研究。可行性研究与不可行性研究承担者在以下方面具有相同的权利义务(简称“四个相同”)：提出相同的要求，提供相同的资金，给予相同的支持，研究者承担相同的责任。政府在课题招标中应当明确宣布，无论可行性研究与不可行性研究都要求作出具体的结论(可行或不可行、部分可行或部分不可行)，提出完善、调整、替代的建议。研究承担者分别提交研究报告，向社会公开，终身承担专业研究责任。
可行性研究与不可行性研究的报告都要全文在政府网站向社会公开，在决策影响范围所在地的主要媒体上应当发布简要的结论和依据。在此基础上，政府应当指定承办部门及相关部门进行风险评估。决策风险评估应当完成的主要任务是：其一，测评重大决策可能对社会稳定、生态环境、居民生活、财政承受能力造成的影响；其二，对是否可能引发社会矛盾纠纷、群体性事件或者其他不稳定因素作出评估；其三，针对环境风险进行预测、分析、评估，提出防止或者减轻不良影响的对策措施；其四，就投入资金的来源保障，当地财政的投入额度、承受能力、投入产出进行分析，提出相关意见。
5.政府重大决策必须召开决策听证会。有人认为，政府重大决策是否召开听证会可以“视情况决定”，笔者持反对态度。听证源于英美法系的自然公正原则，也是人类文明的结晶之一。自然公正原则的要义是，任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他/她的意见。政府重大决策必然涉及公众重大利益，对公众的财产权、人身权、健康权等合法权益产生重大影响，举行听证会应当是政府在非紧急状态下作出重大决策的刚性约束。政府举行重大决策听证会，应当在听证会举行之前15日公告以下事项：举行听证会的时间、地点，听证的事项，公众参加听证会的报名时间、报名方式。听证会参加人主要通过自愿报名产生，以保证公众都有机会参与听证；同时邀请可行性研究、不可行性研究与风险评估承担者出席听证会。听证时，决策承办单位工作人员应当就拟决策内容、理由、依据等进行陈述，再由听证会参加人依次陈述，围绕是否可行与风险预测进行辩论。听证参加人可以多次发言，但是每次发言时间应有限制。听证会可以采用电视直播、电台直播、微博直播等方式，披露完整信息。必要时，还可以在听证会结束后进一步组织公众在媒体上进行讨论。听证会形成的听证报告要全面反映听证情况，采纳或者不予采纳的意见，都应当说明理由，并向社会公布。
6.人大常委会应当对政府重大决策进行合法性审查。凡是有权力存在的地方就会有权力的扩张，只要是人就会犯错误。政府是由人组成的，政府官员是人而不是神，政府出错也是自然现象。正由于政府出错的成本要由国民来承担，人民便具有对政府重大决策进行合法性审查的权利。鉴于各级人大对各级政府的工作都具有监督权，对各级政府重大决策的合法性审查应当由各级人大常委会对应承担。(16)有人主张，政府决策的合法性审查由政府法制部门承担。笔者认为，任何人都不能成为自己的法官，政府法制部门成为政府决策合法性的审查者，无疑是自己对自己的审查。政府决策可以分为紧急决策和非紧急决策两大类，紧急决策的合法性审查应当在决策后进行，非紧急决策的合法性审查应当成为决策的最后一道“关口”，在决策报批之前进行。合法性审查的主要内容是：决策事项是否符合法定权限，决策方案所涉及的内容是否合法，决策方案的制定是否符合法定程序，其他需要审查的内容。合法性审查应当采取书面报告的形式，并向社会公布。
注释：
①公民是指取得某国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。人民是指以劳动群众为主体的社会基本成员。公民一般表示个体，是非集合的、具体的概念，可以落实到“人头”；人民是群体的概念，是集合概念。人民作为集合概念，无法指向个人。
②刘哲昕：《人民建议征集制度是社会主义民主的初步实践》，《检察风云·创新社会管理理论专刊》2013年第1期。
③蒋晓伟：《征集公民建议是国家民意机关依法进行的专门活动》，《检察风云·创新社会管理理论专刊》2012年第6期。
④韩冰：《俄罗斯联邦公民建议制度研究》，《检察风云·创新社会管理理论专刊》2013年第1期。
⑤刘昀献：《中国共产党在当代面临的十大执政风险》，《新华文摘》2012年第8期。
⑥参见薛万博：《做好公民建议工作的三个关键词——黑龙江大学哲学与公共管理学院叶富春教授访谈录》，http://dangjian.people.com.cn/GB/117104/9542991.html，2014年2月6日访问。
⑦王锡锌：《当代行政的“民主赤字”及其克服》，《法商研究》2009年第1期。
⑧参见宋宁华：《上海去年网上信访占总量37％ 成参政议政重要渠道》，《新民晚报》2012年5月27日。
⑨林荫茂：《加强“人民建议征集工作”》，《文汇报》2013年4月10日。
⑩《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第168页。
(11)姜明安：《公众参与与行政法治》，《中国法学》2004年第2期。
(12)对公民建议的分析归类至少但不限于如下类别：(1)基本可行，研究操作方案，付诸实施；(2)思路有价值，提供给有关部门参考；(3)暂时尚不具备实施条件，留待今后权衡；(4)不属于公共政策范畴，需要作出解释。
(13)关保英：《论行政法中的程序相对主义》，《江淮论坛》2011年第6期。
(14)参见汤啸天：《用人民建议征集制度破解“一闹就停”的政府决策困局》，《坚持和发展中国特色社会主义理论研讨会文集》，上海人民出版社2013年版，第323页。
(15)习近平：《领导干部要不断提高新形势下群众工作水平》，《党建研究》2011年第2期。
(16)对政府重大决策进行合法性审查的权力可以由各级人大常委会承担的依据是《宪法》第67条有关规定，即“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；(八)撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”，以及《宪法》第104条有关“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表”的规定。
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