《公务员法》的反腐倡廉功能，本文主要内容关键词为：反腐倡廉论文,公务员法论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公务员担负社会管理重任，是国家权力的具体执行者，其廉洁与否，包括政治忠诚，直接影响到社会经济的正常运行和政策成败，关系社会稳定和民族命运。因此，反腐倡廉一直是党和政府的重要工作。而反腐倡廉作为政治体制改革系统工程中的一个重要环节从根本上对代表国家从事社会公共事务管理的人员——公务员提出了更高的要求。就目前而言，我国公务员制度从建立到发展仅仅经历了十几年的时间，公务员队伍中存在着诸多不适应市场经济建设的因素，而这其中“腐败”更是困扰我国政治和经济建设的突出因素之一。
而追究其“腐败”的根源，我们可以看到一方面在于经济发展过程中，在市场与政府的互动中，产生了许多可为政府公务人员提供“非法收入”“权钱交易”的灰色区域。另一方面，更为重要的是，在外部环境变化的情况下，我们制度内部对于公务员的行为一直缺乏一种公开的、系统的、规范化的制约。前者的存在使公务员发现了其手中的权力可以为私人换取额外的收益，而后者的缺失却使公务员这种违背职业道德的行为很难被发现，其成本是远远小于其收益的。因此，从某种程度上讲，相对于外部环境的变化，制度的缺失在更大程度上为公务员腐败提供了便利，更为重要的是，这种缺失造成了公务员队伍中对腐败“见怪不怪”的不良风气，直接造成了公务员权力道德观念和职业道德观念的沦丧。因此，迫切需要有一部系统性的法律对公务员队伍进行规范化管理．使反腐倡廉法治化、制度化。适应这种需要，2005年4月27日，十届人大常委会第十五次会议通过了《公务员法》。
作为第一部干部人事管理的综合性法律，加强对公务员的监督，促进勤政廉政是作为立法的主要目的而被纳入总则并贯通全篇的。《公务员法》设计的大部分制度如更新、激励、保障和惩戒机制，都在一定程度上服务于这一立法目的。
一、《公务员法》强调并倡导公务员道德准则的重要性，重塑了公务员的价值体系
“公务员道德作为一种调控机制，它是‘公共权力’健康运行的重要保障”。一个国家无疑需要有着良好的制度安排，但制度安排并不能解决制度运行中的所有问题，只有通过公务员对公共权力的行使，才能使制度安排得以实现。在制度安排与制度运行之间，作为公共行政主体的公务员，是极其重要的中介因素。公务员是代表国家和人民来履行社会“公共权力”。而权力一旦被个人所掌握，如果缺乏有效的约束，就难免会被人的个性和私利所侵蚀，公共权力被滥用或转移也就成为可能，腐败也就随之出现了。历史的经验无数次地证明：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”而制度化的各种监督制约机制基本上是外在的，只能触及外部的行为，并不能时刻监督公务员的行为，“负责任的行为除了需要有外部控制因素以外，还要有一种‘心理因素’”。从效果上看，单纯的外部制约机制只能维持最低限度的合法，但不能创造或强化一种更廉洁的政府。这里，公务员的道德观念是保证政府清廉的一个重要的心理因素和主观条件。历史的经验也证明：没有道德的公共管理是不能持久的。因此，保持和提升公务员的职业道德，使外在的监督制约机制内化为公务员心中的良心和自觉，从而对公务员权力的行使构成一种内在的自我约束，是防止权力滥用，遏制腐败，提高工作效能的重要措施。在某种程度上，反腐倡廉的过程首先是一个重塑公务员职业道德的过程。《公务员法》以制度的形式确立了一系列明确的道德规范，以使公务员有正确的道德价值定位和价值取向。
首先，《公务员法》将“德才兼备”的原则纳入公务员的任用、考核及晋升等环节，强化了对公务员道德的要求。
“德才兼备”一直是我们党和政府选拔任用干部的重要原则。在公务员的任用上，总则第七条明确规定“公务员的任用，坚持任人惟贤、德才兼备的原则，注重工作实绩”。这就意味着德行的因素在公务员的任用上占有重要的地位。而《公务员法》关于公务员道德规范的规定充分考虑到个人道德品质、职业道德、政治道德这几方面的因素。
在职业道德方面，《公务员法》规定公务员应当“全心全意为人民服务，接受人民监督”，“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”，应当“清正廉洁，公道正派”，应当“保守国家秘密和工作秘密”。而在个人品德方面，第十一条公务员的任职条件明确规定公务员应当“具有良好的品行”。而在政治道德方面，《公务员法》明确规定公务员应当“拥护中华人民共和国宪法”，“模范遵守宪法和法律”，“维护国家的安全、荣誉和利益”。这些规定从不同的方面体现了一名国家公务员所必需的政治、职业和个人道德素质标准。而这些标准的明确使公务员在任用这一环节上就充分重视了“德”的因素，从人口之处把握了对公务员在道德素质方面的筛选。这对于提倡廉洁精神、杜绝腐败有着积极的意义。
在公务员的考核和晋升中，《公务员法》规定“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。在公务员晋升方面，对公务员思想政治素质的要求也是排在第一位的。而且，《公务员法》首次把“廉”作为公务员的考核内容，使得对公务员“廉”的要求，从政策、法规层面上升到了法律层面，这有利于从源头上防止腐败，保持公务员队伍的廉洁。
其次，通过确立职位分类，打破了传统的“官本位”、“入仕只为求升官”的观念，重塑了公务员价值体系，有利于形成一个全新的公务员价值观。
“职位分类”是现代公务员制度的一个基础性原则。职位分类为公务员制度提供了“因事求才”的用人标准，“它在人事功能中处于核心地位，而且它成为实现效率的工具，以及成为在行政管理中摒除与政治因素种种联系的缩影。”
《公务员法》对公务员分类制度进行了创新。在现实行政管理中，由于公务员的待遇与职务挂钩，但职务的职数毕竟有限，这客观上影响了公务员积极性的发挥，而且造成了跑官要官、买官卖官等腐败现象的发生。《公务员法》在沿袭暂行条例中将公务员职务分为领导职务和非领导职务的基础上，《公务员法》对职务职级的设置有了突破，“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”，同时增加了级别数量，为公务员建立了职务晋升和职级晋升的双重职业发展阶梯，开辟了公务员晋升的多元通道。增加职位类别很好地体现了分类专业化的原则，改变了单一的职务设置体系，这意味着“当官”并不是公务员实现其价值的惟一途径，其他专业技术类的工作同样可以有广阔的职业发展空间；增加职级，并且根据工龄、业务等因素，逐年晋升公务员的职级，可以使公务员在职务职数有限的情况下，①提高公务员的待遇，调动他们的工作积极性。因此，《公务员法》设置的职位分类制有助于弱化公务员的官本位意识，塑造公务员的“公共精神”，这对防止贪污腐败具有十分重要的作用。
二、《公务员法》的更新机制为反腐倡廉创造了前提条件
更新是公务员队伍建设的基本问题之一。《公务员法》确立的更新机制主要包括录用、聘任、退休、辞职辞退、开除和培训等管理环节。录用、聘任、退休、辞职辞退、开除等履行着人员更新的功能，而培训则履行着公务员素质的更新功能。更新机制通过正常的新陈代谢和选优汰劣，调控着公务员队伍的质量。而一支高素质的公务员队伍是建立廉洁政府的不可或缺的前提。
考试录用是各国公务员制度确立的基本标志之一，也是从源头上把住公务员素质、建立廉洁政府的关键环节。《公务员法》强化了公务员的考试录用制度，规定采取公开考试，严格考察，择优录用的办法录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。第二十六条到第三十条详细规定了公务员的考试录用程序，并在第十七章法律责任一章中，对违反考试录用制度的相关责任人规定了行政责任和法律责任，突出体现了“凡进必考”的立法思想。公开考试录用公务员，一方面扩大了选拔人才的范围，有利于吸收优秀人才进入公务员队伍，为公务员队伍的廉洁创造良好的前提条件；另一方面，考试录用程序的制度化、规范化，增加了选拔人才的透明度，有利于防止和克服用人腐败。
在考试录用之外，《公务员法》还专章规定了公务员的聘任制。政府所需的专业人才，不一定能够全部在政府内部生成，而且政府也应该是一个开放性系统，及时吸纳政府系统外的高级专业人才。因此，《公务员法》规定可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，并对聘任合同进行了详细的规定。与委任制不同，聘任制以职位聘任为基础，任职即取得公务员身份，解除职务就不再具有公务员身份。聘任制满足了政府部门对较高层次专业技术人才的需要，同时在公务员的录用中引入市场竞争机制，拓宽了公务员的录用渠道，完善了公务员制度的更新机制，有利于增强公务员队伍的生机与活力。
退休、辞职辞退、开除是公务员系统的人员输出机制，与考任制一起履行着公务员系统新陈代谢的功能，是使公务员队伍保持年龄结构稳定化、素质结构优化的有效手段。《公务员法》在退休、辞职等正常的输出机制之外，还规定了淘汰的办法，较好地解决了能进不能出的问题。根据《公务员法》第八十三条的规定，公务员如果不胜任工作或者工作态度不端正，连续旷工超过十五天，或者累计一年内超过三十天的，应子辞退。开除是对公务员违反纪律的最严厉的处分。根据《公务员法》第九章有关条款的规定，公务员如果有散布有损国家声誉的言论，组织或参加旨在反对国家的游行、示威，玩忽职守，利用职务之便为自己或者他人谋取私利等行为，情节严重的，可给予开除的处分。
针对领导干部队伍的实际情况，《公务员法》确立了领导干部的任期制和引咎辞职制，建立起领导干部的更新机制。《公务员法》第三十八条第二款规定：领导成员职务按照国家规定实行任期制。1978年确立的领导干部离退休制度，废除了领导干部职务终身制，但没有解决“不到退休，决不退职”的问题。任期制作为退休制的一个延伸，优化了领导干部的年龄结构和素质结构。对于引咎辞职制度，《公务员法》规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”这就使领导干部的引咎辞职从以前的道义责任演变为一种法律责任，从法律上解决了领导干部只能上不能下的问题，从而为领导干部队伍的廉洁高效提供了法律保障。
现代人事行政中所谓的培训，是指根据工作需要，通过各种形式，有计划、有组织地对公务员进行以提高业务能力为主要目的的教育、培养和训练。培训是公务员掌握专业技能的重要途径，而且，当今社会正处在一个知识快速更新的时代，据统计和推算，目前，人类的科学知识每三年就翻一番。因此，培训成为公务员更新知识，提高综合素质的必经途径。《公务员法》规定的培训主要有：对新录用人员进行的初任培训；对晋升领导职务的公务员进行的任职培训；对从事专项工作的公务员进行的专门业务培训；对公务员进行的更新知识，提高工作能力的在职培训等。《公务员法》还把公务员的培训情况、学习成绩纳入公务员的考核，并作为任职、晋升的依据，这就使培训制具有了很强的义务色彩，对提高公务员素质具有重要的意义。更为重要的是，2006年2月，温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上指出：“要把反腐倡廉教育作为公务员培训的重要内容，深入开展理想信念和从政道德教育、党的优良传统和作风教育、党纪条规和国家法律法规教育。”通过定期的培训，不断向公务员灌输遵纪守法、廉洁奉公的意识，从而从思想上筑起反腐倡廉的堤坝。
三、《公务员法》的激励保障机制有利于公务员队伍的廉洁
行为科学的研究表明，与人的工作有关的因素有两类。一是激励因素，如晋升、赏识、工作成就、荣誉等，这些因素可以激发人的工作动机，使人产生一种内在的工作动力；另一类是保健因素，如工资福利等，保健因素不能直接激励人们工作，但可以防止产生不满的工作情绪，维持最低的工作标准。否则，如果公务员的收入低于自身人力资本投入且不能保证正常生活时，他们就有理由寻求其他途径获取收入，做自我补偿。“以权谋私，权钱交换”就成为理所当然的补偿方式，腐败之风由此愈演愈烈。《公务员法》规定的公务员的工资福利制度，可以保障公务员有安全、良好的正常生活，增加公务员的稳定感，减少了公务员的腐败动机；而奖励、晋升、权利等事项的规定能够增加公务员在工作中的成就感和职业荣誉感，可以激发公务员内在的对正义和廉洁的追求，根除产生腐败的心理基础。
工资福利制度是现代公务员制度的重要组成部分，健全合理的工资福利制度是公务员保持廉洁、拒绝腐败的必要基础。在公务员的工资及其福利待遇上，《公务员法》明确做出了保障公务员基本生活稳定的规定。首先，实行职务与级别相结合的公务员工资制度，根据工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，确定公务员的合理工资差距，体现了按劳分配和功绩制的原则。除工资外，公务员还享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴和岗位津贴等补贴及住房、医疗等补贴。其次，实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较研究，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。并规定公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应，建立了公务员工资的正常增长机制。再次，《公务员法》还确立了公务员保险制度，公务员在退休、患病、公伤、生育、失业等情况下可以获得帮助和补偿。针对部分地区拖欠甚至扣发公务员工资的情况，《公务员法》明确规定，任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资，公务员工资应当按时足额发放。这些规定有利于保障公务员获得报酬的权益，从制度上体现了对公务员切身利益的关怀，为公务员提供了相对稳定的职业生涯，这在增加公务员职业本身吸引力的同时也加大了失去这份工作的代价，间接地增大了腐败行为的成本。
职务晋升对公务员而言，是一种最重要的奖励形式。公务员晋升职务，不仅意味着工资的增加和待遇的提高，更是地位的提高和社会认同的增加。实践表明，科学的晋升制，能够激发公务员的工作热情和献身精神。为此，《公务员法》在职务升降一章，确立了破格晋升、越级晋升、公开选拔、竞争上岗等激励措施。根据规定，公务员晋升职务，应当逐级晋升。但特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或越一级晋升职务。厅局级正职以下领导职务或副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔；机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。这些不拘一格降人才的晋升方式可以创造优秀人才脱颖而出的氛围，不仅有利于吸引优秀人才到政府部门工作，而且将极大地激发公务员的工作积极性，从而有利于提高公务员队伍的整体素质。
《公务员法》规定了公务员享有的权利，包括工作和身份保障、物质保障、接受培训、申诉控告等八项权利，这些权利都受到国家强有力的保障。而且，《公务员法》还确立了人事争议仲裁制度，这对于保障公务员的合法权利，调动公务员工作的积极性都有重要意义。同时，还可以防止用人上的不正之风和腐败行为，加强机关廉政建设。
四、《公务员法》的行为调控机制有利于遏制公务员的腐败行为
现代人事行政的重要目的之一是通过设定公务员的义务，从宏观和微观上调控公务员的行为，保证公务员系统普遍的道德标准，并建立一套完善的监督制约机制，在公正的基础上惩戒不履行义务的公务员，从而保证整个人事行政系统有序地运行。而这与反腐倡廉的本质要求是相同的。
《公务员法》对公务员行为的要求主要体现在公务员的义务和纪律两方面，前者规定公务员必须做什么；后者规定公务员不能做什么。在义务方面，《公务员法》规定了公务员的九项基本义务，明确将“清正廉洁，公道正派”列入其中，这就意味着保持廉洁成为公务员必要的行为规则。在纪律方面，《公务员法》明确规定公务员不得有“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利”，“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”等行为。不履行义务、违反纪律的公务员将受到警告直至开除的处分。同时，《公务员法》还规定公务员受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。这种规定将公务员的行为与工资挂钩，也增加了公务员腐败的成本。
为减少利益冲突，②《公务员法》规定了公务员的回避制度和严格的离任从业限制。公务员的回避制度包括任职回避、地域回避和公务回避。任职回避是指，公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。除法律另有规定外，公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避。公务回避是指公务员在涉及本人利害关系、涉及亲属关系人员的利害关系、其他可能影响公正执行公务的情形时，应当回避。
《公务员法》规定严格的离任从业限制是防止“权力期权化”这一新型腐败形式的一项重要措施。所谓“权力期权化”，是指某些领导干部在任时利用手中的权力为他人牟取不当利益，但为逃避查处，不图眼前的直接回报而将获得利益回报的时间推移至自己辞职或退休之时的行为。这种腐败行为，具有很强的隐蔽性和欺骗性，不易查处。因此，为加强廉政建设，不仅要对公务员在任时的行为加以严格约束，而且还必须对公务员离职后的从业活动作出严格的限制。为此，《公务员法》规定：“公务员辞去公职或退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”并规定了相应的处罚措施。
五、结束语
广义上说，腐败就是对权力的滥用，而公务员是直接掌握权力的群体，因此，公务员队伍的建设，直接决定着整个国家廉政建设的成败。《公务员法》的出台，以制度化、法律化的形式弥补了之前单纯的法规、条例在反腐倡廉方面的不足，在原则和框架上为反腐倡廉奠定了一个比较完整的基础，并在公务员更新、保障、行为调控等方面进行了具体、科学的制度设计，从而能比较有效地保障“促进勤政廉政”等立法目的的实现。
但毋庸讳言，《公务员法》在具体的制度设计上还存在欠缺，突出地表现为没有确立财产申报制度。作为终端反腐的重要措施，很多国家都确立了财产申报制度。在这种制度下，任职前，官员要向相应机关申报其个人和家庭的所有财产，任职中，官员要随时申报个人和家庭增加的财产，离职时，要接受审计，说明其所有财产的来源。显然，财产申报制度将会使官员个人及其家庭财产“透明化”，有利于及时发现公务员的腐败问题，同时对意欲腐败的公务员也会有一种威慑作用。世界范围内的反腐败实践证明，有力与透明的“终端反腐”制度是有效防止与惩治腐败的利器。《公务员法》对这一重要制度的回避不得不说是一大遗憾。
当然，法制的进步是一个渐进的过程，指望公务员制度的立法一步到位是不现实的，《公务员法》的不足只有在实践中才能不断得到克服。
注释：
①据统计，在我国500多万公务员队伍中，有92％的公务员职务层次在科级以下，县处级只有5.5％，司局级只有0.4％。
②利益冲突(Conflict of Interest)是二十世纪七十年代以来在美洲和欧洲流行的概念，最先由加拿大人提出。所谓利益冲突，是指政府官员公职上所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益二者之间的冲突。防止利益冲突被认为是预防公职人员腐败，建立廉洁政府的一项重要措施。
标签：公务员论文; 公务员考核论文; 公务员退休工资论文; 反腐倡廉建设论文; 公务员分类改革论文; 公务员培训论文; 公务员福利论文; 职位分类论文; 晋升机制论文; 法律论文;