日本陆军与“蒙疆联合委员会”，本文主要内容关键词为：日本论文,委员会论文,陆军论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
日本发动全面侵华战争后，伴随着“察哈尔作战”和“绥远作战”的进行，由关东军独自占领察南、晋北和绥远已成定局。按照日本陆军中央和关东军最初的计划，关东军此次出兵主要是南下策应华北日军消除北平以西中国军队对平津的威胁、支持德王的蒙古军政府、巩固“接满地带”的安全。但当关东军占领张家口后并未停止行动，反而连续致电陆军中央要求将以张家口为中心的西部战线全部划归关东军负责。早在1937年8月18日，关东军参谋长东条英机就致电参谋本部次长多田骏和陆军省次官梅津美治郎，提出：伴随着对张家口的攻略，为了对内蒙施策更加容易，天津军（指华北驻屯军）可将重点放在平津及山东、山西方面，张家口地区由关东军设置特务机关以进行统治。对此，陆军中央表示认可。（注：［日］《中日战争》(1)，美铃书房1964年版，第112页。）10月1日，关东军制订出《蒙疆方面政治工作指导要纲》，进一步扩大了其统治范围，决定由张家口向西沿平绥铁路进入山西，建立“赤化防壁”。《要纲》中说：“伴随着关东军在察哈尔平绥沿线的经略，蒙疆方面政治工作的一般方针是：肃正该地域，特别是巩固接满地带的安定，推进对内外蒙古及山西工作，以图把打倒国、共及汉、蒙融合的基本方针明朗化，同时建成赤化防壁，把该方面掌握在我方实际控制之下，满足军事上的要求，使得对苏联、中国的施策容易进行。”（注：［日］《中日战争》(1)，美铃书房1964年版，第120页。）关东军决定在大同地区建立一个与察南类似的傀儡政权。加上内蒙军政府对绥远的接收，这样整个平绥铁路沿线就全部成了关东军的统治范围。为此，关东军决定将这一地区的三个傀儡政权逐步统一起来，“由上述三政权派遣委员若干名，在张家口设立蒙疆联合委员会，以就三政权关系事项中的重大问题进行协议统治”（注：［日］《中日战争》(1)，美铃书房1964年版，第120页。），由关东军统一控制。关于关东军要独立在平绥铁路沿线建立统一伪政权的计划，据金井章二回忆录讲，是他起了关键作用，他说在他当初离开长春到蒙疆赴任时，关东军的参谋曾对他说：“该蒙疆地区是隶属于华北之下好，还是作为一个整体成为独立地区好，要由你来判断。”金井认为：“根据经验判断将察南、晋北、厚和地区作为一个整体，成为高度自治区域是非常妥当的。”（注：［日］金井章二：《内蒙自治政府成立以前》(2)，《北信每日新闻》1961年4月27日。）
关于蒙疆联合委员会的组成，关东军规定联合委员会包括总务委员会和金融、产业、交通三个专门委员会，由金井章二担任最高顾问并兼任总务委员长。总务委员会是联合委员会最高权力机关，三政权派出的委员比例为内蒙三、察南二、晋北二，关东军司令官可向联合委员会“推荐”最高顾问一名、参议一名及各专门委员会的顾问二名。委员会的决议要经过最高顾问及关系各顾问的合议。作为联合委员会掌管的事务包括：统一管理平绥铁路、邮政电信，改组、扩大察南银行，统一三政权的货币，为调整财政将盐务、鸦片、烟草的经营统归联合委员会，煤炭、钢铁及主要电业企业归联合委员会统制。为防止蒙古自治政府脱离蒙疆联合委员会，在蒙疆联合委员会协定中还专门规定：“非经各政权之同意，不得脱离本委员会。”迫使德王接受。
根据关东军的内定，三个傀儡政权分别派出了参加联合委员会的委员，蒙古联盟自治政府是卓特巴札普、陶克陶、金永昌；察南自治政府是于品卿、杜运宇；晋北自治政府是夏恭、马永魁。1937年11月22日，在张家口签订了《关于设立蒙疆联合委员会的协定》，蒙疆联合委员会成立。《协定》中说：“蒙古联盟自治政府、察南自治政府、晋北自治政府认为在蒙疆方面利害休戚相同，有必要对相互关联的重要事项进行协议统制，为此决定设立联合委员会。”（注：［日］《日中战争》(2)，第123页。）委员会最高顾问金井章二并代理总务委员长、村谷彦治郎为参议，委员包括卓特巴札普、陶克陶、金永昌、杜运宇、马永魁等。1938年8月1日，联合委员会进行改组，将各专门委员会改为总务、产业、财政、保安、民生、交通六部。卓特巴札普任总务部长、野田武为总务顾问，金永昌任产业部长、高津彦次、森田清为产业顾问，马永魁任财政部长、寺崎英雄、久间猛为财政顾问，陶先陶任保安部长、伊藤祐为保安顾问，杜运宇任交通部长兼任民生部长，满尾君祐、赤板亮一任交通和民生顾问。
蒙疆联合委员会是由关东军一手扶植的，为正式确定两者的关系，在该委员会设立之际，联合委员会与关东军司令官植田谦吉便签订了《秘密交换公文》，通过该《公文》，蒙疆联合委员会完成了由关东军控制的傀儡政权。其内容有：“（一）鉴于贵帝国在此次事变中出兵的本意，本委员会在蒙疆地方的一切命令及行动要适应贵军占领的要求并要仰仗日满两国的充分协力，特别是深刻感到要求得贵军司令官的内部指导。（二）本委员会的最高顾问、参议、顾问及委员会的主要职员由贵军司令官推荐的日满两国人士担任，在三政权内的日满系顾问也以此为准。（三）本委员会管理或统制的重要交通及重要产业根据其必要委任给贵军司令官指定的日满各机关经营或合办，在合办事业中要给予方便。以上企业根据合议，在脱离本委员会时，不向政府进行任何补偿。（四）关于本委员会管下的金融事项，根本方针是把蒙疆银行作为中央银行，将来与此关联的诸事项请求给以援助，（五）本委员会当前希望贵帝国军驻兵，为此，在管理和经营事业的财政有余力时，对于贵军驻兵的经费应以现金或实物的方式进行分担。（六）将来签定正式条约时，关于蒙疆地方的以上各条在蒙疆政权的权限内进行变化调整。”（注：［日］《日中战争》(2)，第124-125页。）
蒙疆联合委员会是关东军制造的第二个“满洲国”，关东军建立蒙疆联合委员会和“满洲国”的目的，都是为了扩大对华侵略，准备对苏作战。为协调二者的关系，在关东军策划下，联合委员会与“满洲国”签定了关系《议定书》，该文件的主要内容是要解决二者的边界划分问题和相互合作，并要二者共同配合关东军的对苏作战准备。《议定书》在序言中说：“满洲帝国政府与蒙疆联合委员会及其所属的各政权，不但在防共、民族协和上有相同的理想，而且由于地域相连，在政治、经济等各方面有密切的联系，为了使现在的密不可分的关系愈益巩固，实现共荣提携，确保东洋的和平特签定此协定。”“满洲国”的建立将东西部内蒙古分割，关东军要蒙疆联合委员会对此承认，所以《协议书》的第一条就是“永远确认其国境的划分”。对于“防共”，其中规定：“鉴于共产‘国际’的活动已经不仅严重威胁到国家安宁和社会秩序，而且威胁到东洋固有文化及全体的和平，双方要相互协力，为了防卫进行广泛的举措。鉴于在双方所辖地区内重大治安问题相关，共产‘国际’进行扰乱治安活动，在维持治安所必要时，满洲国在可能的范围内对蒙疆联合委员会予以援助。”另外，《议定书》还规定了双方在经济上相互提携、在可能限度内相互提供方便，“为求得政治上共通理想的达成在司法、行政上进行密切协力”。（注：［日］《日中战争》(2)，第162-163页。）在双方签定的《附属协定》上，具体地对国境线、防共措施、经济交往等作了规定。（注：详细内容参见《附属协定》，载《日中战争》(2)，第163-164页。）由于蒙疆政权和“满洲国”均为关东军所建，在人事上双方也有千丝万缕的联系，蒙疆的两任最高顾问金井章二是伪满滨江省省长、大桥忠一是伪满外交部次长。蒙疆两任总务部长，关口保原为伪满首都警察副总监，沼田不二男原为伪满交通部第一司司长。察南政府最高顾问竹内元平原为热河省专卖署副署长，晋北政府最高顾问前岛升原为伪满参事官。另外还有许多蒙古族官吏来自于“满洲国”境内的东部内蒙古。
二
关东军建立的蒙疆联合委员会是在蒙古军政府之外包括了察南、晋北地区，而这两个地区原来是属于华北范围的，这样，在日本陆军内部对于联合委员会的地位问题发生了争论，陆军中央一部分人和华北方面军主张该地区应隶属于华北的伪“中华民国临时政府”，但关东军却坚决主张在该地区建立一个独立的且与关东军和“满洲国”有密切关系的重点是在对苏与向中国西北内陆乃至中央亚细亚发展的傀儡政权。1937年11月29日，关东军参谋长东条英机致电陆军省次官梅津美治郎和参谋本部次长多田骏说：“关于蒙疆方面与华北方面的关系，根据与华北方面政权素质相应的微妙作用，将来应建设成与中央政府的关系。为适应现实情况的发展，应在实行中有强弱、缓急，特别是为适应现实事态，在华北应分别指导，适当考虑调整与华北的利害关系，特别是不能失掉在原来施策上对皇军的信赖。”（注：《日中战争》(2)，第165页。）表达了关东军的想法。
12月10日，关东军参谋长又致电华北方面军参谋长、特务部长和陆军中央军务局长、总务部长，强调对蒙疆联合委员会要与华北方面分别进行指导，并提出在对联合委员会及各自治政府的关系上要维持蒙古方面各项工作的现状。（注：《日中战争》(2)，第172页。）但是，华北方面军主张察南、晋北应属于华北政权，陆军中央也倾向于这种观点。为此，12月15日，关东军参谋长再次向上述各方发电，阐述意见，关东军认为：“对于蒙疆方面的施策，从中国全局和该方面的特殊性考虑，我们有自己的看法，对于现在的晋北取消论深感意外，对于重生的中国从新观点考察，那些表里不一、精明的中国人的一部分好不容易对皇军有了信赖，这是从现地事情得出的成果，如果无视这一事实，我们断然不能同意，望予谅解。”（注：《日中战争》(2)，第173页。）随后，关东军司令官植田谦吉致电陆军大臣杉山元、参谋本部总长载仁亲王说：“近来传闻中央决定不久将把察南、晋北两自治政府与华北新政权合流，对此我们已经多次陈述了意见，并派遣幕僚对蒙疆地方统一指导的必要性加以说明，本军在此事变中所坚持的大义名分之一是民族协和、防共主义，并考虑到将来与中央政权的关系而特别对蒙古独立运动加以抑制，这些确信已被理解。特别是根据相互协定、已组成了联合委员会，相互调整利害关系，这些均已完成，已打下牢固的政治经济基础，民心融合安定。在这种情况下如果将察南、晋北与华北统合，就是无视既成事实。将丧失皇军的威信，会破坏好不容易进行的各项工作的基础。晋北、察南与蒙古联盟地区有唇亡齿寒的关系，作为统治蒙古的重要因素，上述地带联合为蒙疆对山西、华北人士不过是面子问题，如果合流则带来实际损害，所以本军断难同意，以上意见对于皇军今后的指导也有重要意义，请速回示。”（注：《日中战争》(2)，第174页。）关东军态度强硬。12月28日，陆军次官梅津美治郎致电关东军参谋长：“关于蒙疆各政权的处理已报阁议，其决定体现在事变处理要纲（甲），察南、晋北两政权将视情况与华北新政权合流，另外，决定华北政权与内蒙自治政权保持密切联系。政府的意见，对蒙疆的处理，现在维持现状，察南、晋北地方政权的存废也照此办理。虽然根据蒙疆的现情大体承认内蒙和察南、晋北的关系，但当华北政权发展为全国性政权时，由于在对华指导上会有问题，将来在适当时期，换言之，在华北政权发展后，能够确立其与蒙疆政权的关系时，对察南、晋北两政权的地位关系再作调整。”（注：《日中战争》(2)，第174页。）关东军的目的达到了。
驻蒙兵团组成后继承关东军的作法，要求将察南、晋北、蒙古三自治政府统一起来并独立于华北政权，驻蒙兵团致电陆军中央：“我们认为在蒙疆地方大体上将现有机构如察南、晋北及蒙古联盟自治政府合为一体，在华北政权之外单独指导使其发达是最为合适的。”（注：［日］《华北治安战》(1)，朝云出版社1968年版，第80页。）驻蒙兵团的意见为陆军中央接受，在驻蒙兵团改编为驻蒙军纳入华北方面军时，陆军中央下达了《蒙疆政务指导要纲》，规定：“对于蒙疆的政务指导，当前要按照以上的内容由华北方面军司令官、驻蒙军司令官实施。（一）对于蒙疆的政务指导要承认在该地域的广泛的自治、并保持其特殊性。（二）保持蒙疆的行政机构、行政区域的现状。（三）蒙疆的金融由蒙疆银行承担，将来对全中国的金融进行根本改革时也应充分考虑蒙疆金融组织的特殊性。（四）蒙疆的经济开发（包括交通、通信等）要与华北统一进行，但在实施时要充分考虑到蒙疆的特殊情况。（五）华北方面军司令官对蒙疆的政务指导在依据以上各项外，重要的事情要接受陆军大臣的认可，另外对于涉及到满洲国的事项要与关东军司令官密切联系。”（注：［日］《华北治安战》(1)，朝云出版社1968年版，第80页。）1939年3月，陆军中央再次提出对于蒙疆地区的政务指导要直接受陆军大臣的指示，蒙疆地区“高度自治”终于形成。
虽然在关东军和驻蒙军的坚持下，察南、晋北和内蒙联盟自治政府组成了蒙疆联合委员会，但是关于该政权的性质与地位却长期存在着不同意见和争斗。这一方面来自于华北方面军的华北统一派，另一方面来自于德王等的内蒙独立派。对此，蒙疆联合委员会首任最高顾问金井章二就说：“那些主张该蒙疆地区应隶属于南京政府或华北政权的人，对于这个联合委员会的设立是决不欢迎的。另一方面想建立蒙古国和成为国王的德王也不喜欢这个委员会。开始时是消极地不就任总务委员会委员长，最后即使当上了，也大多由我这个最高顾问代行。”（注：［日］金井章二：《内蒙自治政府成立以前》(37)。）“日本的青年将校特别是中国班的那一伙人对于提倡蒙疆政权高度自治、建立单一政府心中不满。企图将蒙疆各政厅及盟公署直接隶属于华北政权之下。这是王克敏等的华北政权屡次提出的。”（注：［日］金井章二：《内蒙自治政府成立以前》(38)。）“华北政权的一伙人把蒙古自治政府视为眼中钉。想把蒙古政府解体，作为各自的省或盟隶属于华北政权。他们向华北方面军哭求说提出高度自治、甚至实行单独币值，这对于华北政权的权威性来说是无法忍受的。从陆军中的关系来看，我们在蒙疆的活跃行动也就是关东军的行为，作为在中国日军一部分的华北方面军，对我们也许有一种微妙的感情。”（注：［日］金井章二：《内蒙自治政府成立以前》(40)。）不过，金井章二坚决认为：建立蒙疆联合委员会“这从对苏作战的立场来看是有决定性意义的”。（注：［日］金井章二：《内蒙自治政府成立以前》(38)。）
三
德王对于建立蒙疆联合委员会是不满的，他并不完全了解关东军的意图，他是把蒙古联盟自治政府作为自己实现“蒙古独立”的依托，所以在开始时他对于关东军建立联合委员会的行动未加关心。正如他在《自述》中所说：“我对伪‘蒙疆联合委员会’的成立，起初是采取置之不理的态度，委员派谁就派谁，来了通知或指示，合乎我心意的就执行，不合乎我心意的就放在一边。”“总之，我对‘蒙疆联合委员会’的态度，不敢积极反对，只有消极抵抗。”（注：《德穆楚克栋鲁普自述》，内蒙古政协1984年版，第79页。）
德王对于“蒙疆”一词是十分反感的。他说：“我总觉得，‘蒙古’与‘蒙疆’二字，不是微不足道的字义问题，而是有重大意义的政治和民族问题。因为‘蒙古’二字不仅代表民族，并代表土地、人民。而且一提到‘蒙古’二字，世界上是无人不知的。这是历史上早就确定的名称。如果改称‘蒙疆’，就意味着仍是中国的边疆，不是独立的蒙古政权，是隶属于中国的地方政权。”（注：《德穆楚克栋鲁普自述》，内蒙古政协1984年版，第82页。）为此，德王利用举行蒙古联盟自治政府成立一周年的时机召集各盟长和札萨克要各盟旗共同提出反对意见，德王责成民政部长特克希卜彦起草反对蒙疆联合委员会的公文。公文中所提出的理由是：张作霖曾当过“蒙疆经略使”，对东部蒙旗横加压迫，引起蒙人对“蒙疆”二字的极大反感。现在仍沿用“蒙疆”二字，作为代表新政权的名称，是对蒙古民族的莫大侮辱，等等。其后，德王又让各旗派代表到张家口见驻蒙军司令官莲沼和田中参谋及金井最高顾问，反对“蒙疆”二字。金井对代表们解释说：“蒙疆”是蒙古之疆域的意思，既能包括察南、晋北，代表新的政权，又能起到“协和民族”的作用，并且，“蒙疆”二字早已成了常用的习惯语，你们蒙古还是蒙古，不会因为沿用“蒙疆”二字，而把蒙古取消了。德王等的目的没有达到。
德王反对蒙疆联合委员会的最终目的是想建立一个独立的蒙古国。正如金井章二所说：“独立的蒙古国始终是德王脑海里的愿望。我三次伴随德王来内地（日本）。每回赴日的目的都是蒙古国及其国王。”（注：［日］金井章二：《内蒙自治政府成立以前》(39)。）德王在日本利用直接接触军部上层的机会提出蒙古建国问题。1938年10月，德王利用第一次访问日本之机，向日本陆军大臣板垣征四郎提出了蒙古建国方案。按照德王意见，提出了两个方案。第一案，以蒙古联盟自治政府为基础，向外长城纯蒙旗地带发展，放弃外长城以南汉人居多的察南、晋北两个自治政府，进一步扩大蒙古政权逐步实现蒙古建国。第二案，以蒙古联盟自治政府为基础，吸收察南、晋北两个自治政府进一步扩大蒙古政权，逐步实现蒙古建国。德王倾向第一案。但是当德王与已在日本的吴鹤龄商量时，吴却说：“察南、晋北过去都是蒙古地方，为什么不要呢？我们蒙古现在没有力量，如果有力量的话，连北京、河北都想要呢！”吴鹤龄说他在日本为了实现蒙古建国曾向日方建议对中国实行“分块统治”的政策。象“北京临时政府”、“南京维新政府”这样的政权，无妨多来几个。德王改变主意，也认为当时吸收察南、晋北，扩大蒙古政权，比较接近实际，易于实现。便把第二案定为甲案，第一案定为乙案，交给板桓。几天后，板垣答复说：“关于蒙古独立建国问题，时机还不成熟，条件尚不具备，俟将‘外蒙’收复，实现内外蒙的统一，才能帮助蒙古独立建国，这是我们大日本帝国的对蒙古的国策，希望大家相信。”（注：《德穆楚克栋鲁普自述》，第81页。）
在德王反对“蒙疆联合委员会”和提出蒙古建国的甲案之后，驻蒙军决定让德王出任联合委员会的总务委员长，这既可以封住德王的口，又可以巩固蒙疆政权。德王开始时不愿就任，并让各旗代表出来反对，但由于驻蒙军已经决定，经李守信、陶克陶的劝说，德王当时考虑到：“胳膊怎么也扭不过大腿，既然日本军部已经这样决定，各盟旗代表反对也不行，也只好就任了。”（注：《德穆楚克栋鲁普自述》，第85页。）驻蒙军很快以“商量要事”为名把德王召到司令部，金井表示辞去代理总务长职务，莲沼司令官即宣布任命德王为总务长，然后发给德王赏金1万元，仪式非常简单，德王有被玩弄的感觉，十分不满。嗣后，当德王再向驻蒙军大桥雄熊参谋提出蒙古建国问题时，大桥嘲弄说：“你们蒙古独立得了。”“干脆你们蒙古独立，我们日本撤退好了。”二人不欢而散。德王“蒙古建国”理想始终未能实现。
四
当蒙疆联合委员会机构逐步健全，运作基本正常之后，驻蒙军便要进一步促进察南、晋北和西部内蒙的统一，决定以蒙疆联合委员会为基础，将察南、晋北、蒙古三个傀儡政权合并，建立统一的“蒙古联合自治政府”。驻蒙军提出建立统一的蒙古联合自治政府，是出于以下两点考虑，其一是由于德王等关于蒙古独立建国的要求日益强烈，驻蒙军要有对应。其二是汪精卫要与日本合作在南京建立全国性的伪政权，驻蒙军要保持住蒙疆地区的“高度自治”。1939年5月8日，驻蒙军制定出《蒙疆建设基本计划》，其主要内容为：“在促进蒙疆地区统合，民生向上，民族协和的方针下建成强有力的防共特殊地带。为此，对于蒙疆的建设要在驻蒙军实质性的内部指导之下，在1941年达到目标，应对以往的计划重新进行研究，迅速作成关于将来的具体方案。”（注：［日］《华北治安战》(1)，第224页。）驻蒙军就《蒙疆政权强化方策》进行了研究。8月11日组成了咨询性质的“政权统合审议会”。该“审议会”提出了建立“蒙古联合自治政府”的方案。该方案本来计划要建立“蒙古联合自治国”，但由于日本军部和驻蒙军考虑到该政权与南京伪政权的关系而将“国”改为“政府”。因为，根据汪精卫与日本签定的日华新关系调整方针：“蒙疆地区为高度自治区域，承认中国的宗主权，内政独立。”日本政府也予以认可。日本战史专家认为：“这一方案（指“蒙古联合自治政府”方案——笔者）暂时巧妙地把希求在中央政府下统一全中国的汪精卫和热望蒙古独立的德王的意见囊括起来。”（注：［日］《华北治安战》(1)，第225页。）实际上德王对此是相当不满的。德王由于在蒙古建国问题上与驻蒙军几次交涉未果，已决定投靠重庆国民政府，所以这时对于驻蒙军的计划再未多加反对。（德王通过军统特工人员秘密与蒋介石联系，由于赴重庆困难，蒋介石让德王“留在当地训练军民，忍辱负重，以待将来”。此事后为驻蒙军发现，德王和李守信主动到军部自首，日军为了继续利用德王未予深究。）
根据《蒙古联合自治政府组织大纲》规定：“（一）新政权以蒙疆地域为中心，以东亚民族构成之；（二）新政权称蒙疆联合自治政府；（三）新政权之首长称主席；（四）新政权本东亚之道义，施政以民意为本；（五）首都奠定于张家口。”（注：卢明辉：《德王“蒙古自治”始末》（下），内蒙语文历史研究所1977年版，第274页。）其《施政纲领》主要有三方面：一是“宣扬东亚道义”、“大同协和诸民族”。二是“团结友邦，同志相契，以奠定东亚新秩序之建设”；三是“从共产主义毒害中解放诸族，以资强化世界‘防共’战线。”另外还有“新兴民生，确保安宁”，等。（注：卢明辉：《德王“蒙古自治”始末》（下），内蒙语文历史研究所1977年版，第274页。）关于蒙古联合自治政府的“国旗”，原来的三个自治政府有各自的旗帜，此次统一政权建立后，专门制定了统一的“四色七条旗”，该旗帜赤色条在中间，表示以日本为中心，其次上下两条为白色，象征回族，接着的上下两条是兰色，象征蒙古族，最外两条是黄色，象征汉族。在蒙古联合自治政府的《成立宣言》中说明了该政权的性质与目的：“我蒙古、察南、晋北三自治，夙具同戚同休之心，誓共防共安民之志，必须标本兼治，通力合作，因而肇建蒙古联合自治政府，以期防止共产，协和民族。爱承友邦日本之提携，密切联系日、蒙、满、华，达成巩固之一环，向建设东亚新秩序迈进，发扬东亚道义之精神光彼世界，冲进人类之福祉，功垂金帛。”（注：卢明辉：《德王“蒙古自治”始末》（下），内蒙语文历史研究所1977年版，第276-277页。）
1939年6月11日，在金井章二的导演下，德王与于品卿、夏恭一起面见莲沼司令官，表示三个“自治政府”愿意合并，成立统一的新政权。8月29日，德王召开了第四次蒙古大会，决定与察南、晋北合并。9月1日，蒙古联合自治政府在张家口成立，德王担任自治政府主席，金井章二任最高顾问，于品卿、夏恭为副主席，村谷彦治郎任主席办事机构——秘书处的处长。卓特巴扎普任行政院院长、李守信任蒙古军总司令兼咨询性质的参议府议长（聘杨桑为名誉议长、特任吴鹤龄为参议）。政务院下设总务部、民政部、治安部、司法部、财政部、产业部、交通部及牧业总局、电报局、榷运清查总署、税务监督署、兴蒙委员会、经济监察署以及蒙疆银行、蒙疆学院、蒙古文化馆、中央警察学校、蒙疆新闻社等。驻蒙军对蒙疆政权的控制手法与关东军对满洲国的控制手法一样，由日系官吏掌握总务厅，架空“总理”，各部次长也由日人担任，掌握实权。
日本军方对于蒙古联合自治政府的控制依然是由驻蒙军司令官“统监政务”，具体由兴亚院蒙疆联络部（长官岩崎民男少将）实行“内部指导”，这种“内部指导”是以该政权内的最高顾问及以下的日系职员组成了掌握政权的核心。最高顾问金井章二于1941年11月27日“勇退”。12月20日，大桥忠一接任，但由于大桥同驻蒙军不和，不久便回国。此后，军部就未再派来最高顾问，由驻蒙军直接操纵蒙疆政权。在蒙疆政权初建时各政厅内，日系官员占百分之十，在警务行业达到百分之二十二。（注：［日］《华北治安战》(1)，第68页。）其后经过两次机构改革，到1941年4月1日，在蒙疆政府中，共有日系官吏1993名，其中在中央官厅及直辖官厅856名、在各政厅752名、在各市县旗公署及直辖官厅385名。另外，在警务系统还有500名左右日系警官。（注：［日］《华北治安战》(1)，第499-500页。）日系官吏在蒙疆政权内飞扬跋扈，控制一切。德王回忆说：“在各级政权及各会社公司中，日本人自成一个统治的系统，掌握一切权利。凡是重要事情和机密文件，都由日本军部或兴亚院蒙疆联络部通知蒙疆联合自治政府最高顾问或总务厅长，由总务厅长通知各部局次长、各省、盟公署次长或参事官，各公司或会社的日系负责人，再由省、盟公署下达各旗、市、县日系参事官或顾问做秘密处理，不使当地人首脑知道。其中有的事情，需要当地首脑讲话时，给他作出文稿，让他当众宣读。所以各级政权、机关首脑，大都成了签名划行的傀儡，有时仅起传声筒的作用。就是特别接近日本方面的金永昌、陶克陶、杜运宇之流，也不能参加日本系统的会议。”（注：《德穆楚克栋鲁普自述》，第122-123页。）长期担任政务院长兼察盟盟长的卓特巴扎普很少过问政事，要去盟公署时先要给公署的日本顾问送去名片，以示要去上班，对此，日本顾问非常欣赏。驻蒙军司令官冈部直三郎也承认：“在政府内部，日系官吏和现地人官吏完全脱离，即使在日系官吏内部也有派阀之争。军的幕僚及司令部军官特别是下级军官有简单、任意驱使政府，强制推行的倾向。联络部在驻蒙军司令官指导之下，如果没有驻蒙军的势力为依靠做事，或者达不到目的，或者在推行政令时撇开现地方面，不是没有这种忧郁的。”（注：《冈部直三郎中将日记》，转引自《华北治安战》(1)，第224页。）
德王一直追求蒙古独立建国，由于驻蒙军还要利用德王在蒙古族中的号召力，所以在一定程度上对德王也有妥协。另外，在军方内部也有人主张建立“蒙古国”。金井章二就说：德王“每回来日本的真正目的就是蒙古国及其国王。对此，内地的参谋及陆军省周围的军人也不是不接受的。作为最高顾问的我自始自终都受来自这两方面的夹板气。”但是，金井章二坚持认为：“陆军的奇怪的地方是即使在上述的气氛中，无论如何也要给予蒙古独立地位的狂热意图，由于这些人在下面许多属于盲动，却不容易作成。”（注：金井章二：《内蒙自治政府成立以前》(39)）1941年，吴鹤龄从日本回来就任政务院院长，德王有了得力干将，两人具体策划蒙古建国事情。吴鹤龄主张“建国”分两步走，第一步是建立蒙古自治邦，第二步才是建立蒙古国。他们曾对蒙古国的国体进行过研究，吴鹤龄对德王说：“蒙古建国的国体问题，如仿照日本和‘满洲国’，应当采取君主国体或君主立宪政体，比较容易行得通。但如从远大目标说，我们不是还希望吸收外蒙建立大蒙古国吗？为了实现这个远大目标，应当采取民主共和国体。”又说：“无论采取共和国体或君主国体，主席（指德王）当国家元首是没有问题的。建立蒙古共和国你是终身总统，如建立蒙古帝国，你是民选皇帝。”（注：《德穆楚克栋鲁普自述》，第112页。）对于未来蒙古国的年号，德王说：“我认为最好是用‘成德’二字。因为‘成’是成吉思汗的成字，‘德’是我名字的头一个字，合起来就是我继承成吉思汗之德。”（注：《德穆楚克栋鲁普自述》，第112页。）为了蒙古建国，吴鹤龄向驻蒙军提出，将蒙古联合自治政府改为“蒙古自治邦”，开始驻蒙军不同意，到苏德战争爆发，驻蒙军意识到要进一步利用德王等，才同意改为“自治邦”，但对外仍称“蒙古联合自治政府”。1941年8月4日，“蒙古自治邦”正式命名，但没有举行任何仪式，只是换了一块牌子。德王坚持主张建立“蒙古自治国”，吴鹤龄劝说：“‘国’与‘邦’在汉文解释上虽有不同，但用蒙文翻译过来，都叫‘敖洛斯’，对蒙人也能说得过去。”自此，蒙疆政权在内部改称“蒙古自治邦”。