价值冲突与权益均衡：县级人大监督制度创新的机理分析，本文主要内容关键词为：机理论文,县级论文,制度创新论文,冲突论文,权益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2011)01-0114-08
改革开放以来，中国地方层面的制度演进和制度创新具有其独特的政治生态条件和机会结构条件。正是基于中国地域的广阔性和地方实际情况的多样性，30多年的市场化改革与分权化改革又为中国地方层面的制度创新提供了适当的政治空间和足够的激励机制，地方政治层面的制度创新成为近年来中国制度建设的一道亮丽风景线。因此，对地方政治层面制度创新成果的总结及其内在机理的研究，有利于我们更深入地把握中国社会整体演进和制度变迁的基本规律。就中国政治制度设计的价值结构而言，党的领导、人民当家作主与依法治国三者的内在张力在人大制度与地方人大组织中体现得最为突出，而地方各级人大组织在不断调适这种具有内在张力结构的制度价值体系的过程中，逐步成为相当活跃的制度创新主体。从2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》以来，围绕地方人大监督权的有效实现，各地推行了一系列的制度创新。自然，这些地方人大的监督制度创新也是现有政治生态条件下中国制度变迁内在机理的集中体现。本文试图以地方治理结构的演进为基本背景，以县级人大监督制度创新的具体实践和内在机理为研究对象，考察地方制度创新与制度化建设的基本规律，进而探究中国制度整体性变迁的内在动力机制。
作为政治过程的地方人大监督制度创新
长期以来，学术界特别强调中国政治过程的主要特点是讨价还价和庇护关系，因而制度化程度不高，制度建设的成效受制于现行高度集权的政治权力结构。人们一般认为中国的政治制度创新空间受到了诸多因素不同程度的限制，尤其是在高度中央集权的单一制国家结构模式下，现行的政治权力格局没有给地方政治行动者的自主制度创新提供多少机会结构和政治空间。而基本的制度事实则是我们国家目前定型的仅仅是基本制度、整体的制度原则和制度精神，而在制度的具体运行规则上，转型中国的政治生活中则不乏大量的制度创新和制度变革。本文核心的问题意识是：中国现行的政治权力结构并没有给地方性的自主制度创新提供足够的机会结构和政治空间，为什么在基本制度的具体运行规则与运作机制方面，能够涌现大量的制度创新和制度变革？
从国内外的研究现状来看，对地方或县级人大研究存在一些理论模型，每种理论模型都总结了地方人大制度的成长模式或制度创新机制，指出了地方人大制度变迁的基本动力机制。“权力扩张”模式认为地方人大制度的成长过程其实是一个县级人大常委会的权力扩张过程，县级人大常委是地方人大制度变革的主要推动力量，其权力的扩张则成为地方人大制度变革的基本趋向，而县级人大制度变迁的动力机制则是各政治行动主体间的权力竞争。“机构成长”模式认为中国县级人大制度的成长首先集中体现为不断完善自身的内部机构和规则，尤其是它的人员、机构和内部议事规则，把自己建设成为一个成熟的制度体系，机构和组织建设是县级人大制度变迁的基本内涵和主要动力。“过程嵌入”模式认为县级人大的制度成长不仅包括内在制度的成长，还包括与其他政治机构之间关系的建立。人大工作的开展与人大制度的成长，主要体现为县级人大的工作部门与党委、“一府两院”的对口部门建立工作联系，进而为自己的权力行使提供必要的现实基础。“制度贯通和网络联结”模式认为人大制度的成长除了要与各种政治机构建立工作联系之外，还要编织与人大系统内部的各级主体之间的制度性联系，是中央、省级的人大组织建设和制度建设带动了县级人大的制度成长[1]32-37。吕晓波则用“组织内卷化”来描述中国制度建设的内在困境，即中国的政治发展有制度的制定和增加，但没有真正实现组织的制度化，不断制定出来的制度被仪式化，发生了目标和规则的替代[2]。现有的研究忽视了制度研究中的两个核心问题：首先，没有解释在现有的结构性约束下，地方政府创新何以可能？其次，很少关注制度创新的实际政治、社会后果，尤其是意外后果。中国制度发展的现实经验表明，制度的发展是很复杂的，其展开的逻辑不是简单的制度化和非制度化可以概括的。在制度环境、制度载体和制度自身的逻辑的互动过程中，制度有了中国特色的变迁逻辑。捕捉这些富有中国特色的“制度创新”逻辑，可以看到中国制度建设的内在脉络，也可以看到中国政治制度建设所具有的各种丰富的可能性。
由于中国特殊的政治制度背景，人大制度的设计不是基于竞争性民主的原则和理念，而是相信社会共识的存在，认为公民能够在党的领导和引导下，抛开自己私人的、局部的和短期的利益，以公共理性、整体利益和长远利益作为自己行动的依归。在这种理念的指导下，各国家机构都是执政党权力组织网络的构成要件，其相互关系在更大程度上也就成为一种通过分工和合作实现共同利益的关系，而不是一种分立和竞争的关系。中国政治机构设置与运行的原则，也不是基于职能分化的原则，而是围绕一元化的权力中心实现体制内资源有效集聚与整合的过程。在这个意义上讲，各级地方人大既是实现执政党有效执政的政治空间，也是把各种政治力量聚集在一起形成良性互动的人际关系，构建一个特定行政区域内各政治行动者之间相互交往的“熟人社区”的高度组织化与制度化的载体。在这里，地方人大的制度创新更多基于体制内各政治行动主体的相互配合与支持，至少是默许，人大制度创新的边界与限度十分明显，这种制度化妥协的舞台也仅仅出现在体制当中，而不会扩散到广泛的社会公共事务的治理过程之中。转型中国制度变迁的重要特征就在于，基本制度设定的原则与精神是制度变迁的前提性约束条件①，多重制度体系之间的相互冲突是制度变迁的动力与源泉，各种政治行动者之间的价值、权力与利益平衡是制度变迁最终得以成功实现的根本保障，制度变迁过程是一个典型的政治过程。在转型中国，县级人大制度创新恰恰是多个政治行动者之间相互“磨合”、“协商”、“妥协”、“折中”的过程，是不断寻求各方价值、权力和利益平衡点的过程。而人大监督权的有效行使涉及体制内众多的权力主体，支撑县级人大有效行使监督权的制度创新需要得到执政党的支持与认可，尤其是地方权力枢纽的党委书记的大力支持，以及县级人大常委会的主动争取和“一府两院”的配合和协助。县级人大监督制度创新的过程是各方寻求最佳平衡点的过程，是一个涉及各政治行动者价值、权力、利益博弈与均衡的政治过程。纵览中国成功的地方政府创新案例，我们不难发现一个基本的规律，也就是地方政府创新之所以能够得以顺利推进，关键是在各种冲突的制度体系和社会力量之间寻找到了有效的平衡点，因其更好地体现和落实了我们基本制度体系所设定的价值原则而具有坚实的合法性和正当性。总体而言，地方政府层面的制度创新没有突破现行的制度框架，而是更好地落实了基本制度框架所设定的核心精神，以利于更好地提高基本制度的运作绩效。
政党权力：转型中国制度变迁的发动枢纽
我们的时代是一个充满价值冲突的时代，西方的现代价值体系、中国的传统价值体系、传统社会主义的价值原则都在影响着中国政治现代化的历史进程。在构建社会主义核心价值体系的历史征程中，我们的国家、民族与社会将长期面临“众神狂欢”的文化冲突与价值冲突，剧烈的价值冲突和迷茫的价值选择成为我们这个时代的基本特质。也正是这种价值冲突，为维持我们政党权力的领导格局提供了机会，也为我们人大制度的成长和变革提供了契机。有学者认为：“权力集中和转移现象可能与社会中有争议的政治问题的数量有关。当冲突多的时候，就会发生政治权力集中。这时，官僚机构认同什么样的价值观念就很重要。相反，在一个价值认同非常一致的时期，就会发生政治权力转移，因为以更小的代价就能满足自治官僚机构的需要。此外，当价值观念一致时，自主的官僚机构最有效，并且还会激发其他相同的价值观念，忽略冲突。”②官僚机构具有扩张性，代表的是专业知识和规则；而选举出来的国家机构具有扩张性，其表现出来的是国家意志和全民代表权。权力集中和转移理论可表述为：价值冲突导致权力集中，反之，价值一致导致权力转移。在现代社会，政党、政党制度以及议会、代议制度是化解价值冲突、进行利益表达和实现权力均衡的主要政治空间。如果议会软弱无能，这时候政党通常变得更强大，议会软弱而政治权力集中于政党，导致了“政党国家”的出现。
在中国，基于特殊的“党建国家”逻辑，政党相对于人大获得了更多的权力空间，政党与政党制度也成为转型中国各社会主体之间进行利益表达和利益博弈的核心制度管道。更为重要的是，地方人大制度内部日益充满了价值张力，多重制度体系与制度话语之间竞争主导权的现象也愈演愈烈，为地方人大制度的创新与变革提供了难得的机会结构。在中国政治体系中，党是国家政权体系的核心，履行着对政治系统全面的领导功能，“党的领导”是中国政治制度价值结构中最核心、最稳定的部分，也是最为强势的制度话语，有最为强大的政治支持力量。地方各级党委是地方的权力核心，掌握着中国政治运作的核心要素——人事任免权，而地方各级政权组织仅仅是“中共的辅政结构”，是执政党推行其路线、方针、政策的政治工具。这种高度集权的制度安排，与党的领导制度有机结合，确保了地方党委在地方政治权力格局中的关键地位，政党权力是地方制度变迁的发动枢纽，党的意志，尤其是“一把手”党委书记的意志在很大程度上决定了制度创新的方向和范围。同样，地方人大的制度创新也离不开一个开明的、具有民主法制意识且支持人大工作的党委书记的默许、支持和推动，权力的中心节点也成为制度变迁的发动机，作为政治企业家的党委书记的改革理念和改革抱负直接决定了制度创新的可能性和现实性。在温州乐清的案例中，市委书记黄正强肯定了人大的监督工作，认为人大的调研深入、掌握情况准确、选点比较准，比较客观、比较准确，应该坚持。他讲述到：“当然，被监督的人总是不舒服的。这个政策一推出也有人来找我说，人大怎么搞了这么个制度？把我们耍了一样。我对他们解释，人大的做法符合监督法，这是它的职责，它如果不监督，就失职了。”[5]该市人大常委主任也认为：“这次改革能够进行，黄正强书记的支持很重要，党的领导是第一位的，要在党委的领导和法律的框架内进行。”[6]
人们一般认为，在中国，由于制度制定权力集中，在不允许体制外的力量加入制度制定过程的情况下，社会各种利益的表达，各种力量的斗争与博弈的目标和结果，在大多数情况下都不是正式制度的改变，不是新的游戏规则的产生及其制度化，而是正式制度下权力的非正式运作，以及利益的非正式的谈判和妥协，因而通过多种力量的博弈而达成“制度性妥协”，推动国家政治制度的最终变革的情况就难以实现[7]。但在中国现实的制度变迁案例中，正是基于改革开放对制度创新的强烈需求，制度创新成为衡量地方官员政绩的一个重要指标，在地方制度创新层面有所作为的领导大都得到了不同程度的提拔，如江苏宿迁市委书记仇和、四川雅安市委书记和湖北咸宁区委书记宋亚平等。这种示范效应给予地方官员强烈的冲动与刺激，尤其是对负有全面领导责任的一把手——地方党委书记，开始有作为一个政治企业家推进制度创新的强烈冲动，尤其是在一些不能通过经济发展与财政贡献体现政绩的地方，制度创新成为地方官员寻求政绩的一个重要途径。正是基于地方党委书记激励结构改变的政治生态背景，中国高度集权的权力结构不仅没有成为制度变革的桎梏，反而成为制度变革的动力，党委书记的权力成为确保制度创新得以实现和推进的保障条件。
在中国，基于“落后国家建设社会主义”的特定历史情境，高度集权的政治权力结构在建国后长期得以延续，中国共产党成为一些学者所称谓的“领导党”或者“统治党”。新中国的国家政权建设逻辑是：政党构建国家政权体系，国家培育社会。领导党通过全面垄断行政资源，主要通过体制内的人事任免、调配权实现自身的领导和执政，并通过有效的资源垄断体系，长期延续了革命时期高度集权的政治权力结构。改革开放以来，多元化的社会结构与一元化的领导体制之间存在尖锐的矛盾冲突，中国共产党的执政基础在改革开放过程中发生了极大的变化，直接推动了政党的适应性调整与体制变革的进程。一方面，价值冲突时代政党权力集中的现实需要，使中国共产党成为化解价值冲突与利益冲突的核心组织载体，政党权力依然是制度变迁的发动枢纽和关键环节，是制度变迁链条上的首要否决点，所有的制度变革应该顺应强化或者至少不危及中国共产党执政安全的现实需要；另一方面，市场化改革与全球时代的来临，在民主与法治的制度话语体系之中，中国稳步推进了政党——国家体制的转型，党内民主制度得以建立和发展，执政党为国家政权组织释放了大量的权力空间，这些新兴的权力空间为地方人大制度创新提供了新的机会结构。也许，这就是集权国家发育现代制度体系的基本逻辑。
诚然，由县级党委书记支持乃至启动的县级人大监督制度的创新，具有典型的人格化特征，既是中国政治过程依然具有浓厚人治特征的集中体现，也是现有权力结构约束条件下的地方人大制度创新必然呈现的基本景象。因此，地方治理制度创新的成功与否，在很大程度上取决于是否具备一个具有改革创新精神的有强烈意愿推进制度创新的政治行动者——“一把手”。这个党委一把手必须具备良好的个人素质，尤其是锐意改革、积极进取的精神；或者有比较好的政治仕途，有在政治上继续进步的良好前景，通过制度创新以创造自己良好的政绩、口碑与社会形象。另一方面，这也是中国地方制度创新具有偶然性特征的重要原因，“改革孤岛”现象十分明显，这表明在中国目前的体制与制度背景下，构建可持续的地方治理制度创新的动力系统尚存有结构性的缺陷，也就是制度创新行动的发动者基本是地方政治精英的主动选择，而缺乏有效的地方制度创新的自下而上的社会压力机制。我们认为，要使这种个别性的地方治理创新具有可持续性，在改革干部选任制度的基础上，提高选人用人的社会公信力，提供具有改革创新精神的优秀人才脱颖而出的社会土壤，更为关键的是建构中央政府——地方政府——公民社会善意互动的良性机制，提高公民社会组织化与制度化的水平，培育民主的公民品格，使之成为支撑地方治理创新主要的动力之源。
人大组织：多重制度价值体系矛盾冲突的焦点
在中国政治制度的价值结构中，“党的领导”、“人民当家作主”与“依法治国”之间的内部紧张由于中国社会的转型和中国的现代化纳入全球化背景下而进一步加剧，三者之间的“有机统一”的缝隙进一步扩大③。而价值体系为制度体系提供了最深层的合法性基础，多元价值体系的张力与冲突为中国的制度变革与制度调整提供了关键性的动力基础，中国的制度创新在很大程度上其实是制度体系必须主动或被迫适应价值体系内在张力运动的结果。作为多重价值体系矛盾冲突焦点的地方人大制度与地方人大组织，为了有效调适多元合法性基础之间的张力与冲突，自然成为制度创新的活跃主体之一。
在中国，地方人大组织充当了多重制度角色，也被要求实现有时甚至是相互矛盾的多种制度功能。在正式的国家法律制度中，各级人民代表大会是最高权力机关，党必须遵守宪法和法律，人民代表大会有权监督宪法和法律的实施，对政党违反宪法和法律的行为有权追究。这种正式的国家法律制度安排，对各级人大组织的自身定位和社会预期发生了重要影响，各级人大组织不仅是实现人民当家作主的组织载体和制度要件，也是代表社会需求、人民意愿和实现利益表达和利益综合的重要政治空间。按照这一套制度体系，县级人大的运作逻辑应该基于辖区内选民的直接授权，是地方国家权力机关，也是当地的政治权力中心，是所有社会、政治组织权力合法性的唯一源泉。而基层民众则可以通过各种途径直接行使对县级国家机关和工作人员的监督权力。在这一套制度体系下，人民群众通过直接选举产生的地方代议机关来治理公共事务，体现的是社会主义民主政治的基本原则——人民当家作主。如果严格贯彻这一原理的制度要求，则县级人大只对选举它的选民负责，“一府两院”则只对选举产生它的县级人大及其常委会负责。然而，社会主义国家在政治实践中建立的是高度中央集权的政治体制和党的一元化领导体制，人大组织要接受党的领导，县级人大常委会通过其党组而对同级党委负责。经过建国后长期的历史实践，党的领导在人大组织和人大制度中不仅赢得了坚实的组织支撑，而且形成了完整的制度网络体系，并且“坚持党的领导”这一套制度话语赢得了对“人民当家作主”和“依法治国”的相对优势。同时，中国是典型的单一制国家结构形式，地方政权从性质上说并不是独立的地方自治单位，仅仅是中央在地方的一个分支机构，其权力来源于上级国家政权。因而在县级人大的职权设定中，最重要的不是对地方利益的代表、地方公共事务的处理以及地方公共产品的供给，而是保证宪法和法律在本区域内的贯彻执行。
很明显，高度中央集权的政治体制和党的一元化领导体制，与地方人大作为地方最高国家权力机关的法律定位之间，以及“党的领导”、“人民当家作主”与“依法治国”之间存在一定的内在张力结构。改革开放以来，党委推荐的候选人在各级人大选举中落选已经不是个别案例，党委体现的组织意图和人民代表表达的人民意愿之间出现了不和谐，这种矛盾和冲突随着人大代表民主法治意识的增强，随着多元社会利益的逐渐成型，必将有更多和更剧烈的表现。县级人大及其常委会必将最先感应到这些压力和冲突，因为它离社会变动的距离最近，同时县级人大代表的直接选举制度也为底层利益直接上达国家体制提供了最为便捷的通道。对这些不同制度体系与制度话语之间冲突的回避、消解和规制必将为县级人大制度创新提供强大的动力，因为这些冲突的持续存在对县级人大及其常委会的组织生存、机构合法性的巩固都有消极和负面影响。正如斯科特所强调的，当一个组织有多个制度系统时，制度之间的交叠和汇合之处正是新的制度和规则产生的最丰富的源泉。在这种互动中，蕴含了制度变迁的多种可能性④。在转型中的中国政治制度体系中，这种双重乃至多重制度系统的存在正是制度变迁重要的内在动力。权力集中有一整套坚实的制度支持系统，但另一方面，整个政治体系又有以“依法治国”和“有效政府”等制度话语支撑并建立起来的另一套制度系统。在当代中国，合法性系统作为一种制度系统是多重的，处于不断争夺主导权的过程当中。在许多情况下，多套合法性话语的相互争夺使得制度环境复杂化，从而影响了制度变迁过程。
在地方人大制度中，核心的能动者是人大代表和基层的人民群众，地方人大运转的力量和动力主要来自人民群众。制度理论认为，公民参与是制度创新的根本来源，人类一切重要的制度都不是理性设立的产物，而是来源于长期博弈的结果，制度的改进更是长期实践的结果[9]。随着市场化改革的逐渐深入，基于社会分化基础之上的现代社会稳步成长，中国社会有了更为清晰的利益格局，为社会力量的再组织和新兴边缘化利益的重组提供了社会前提，更为地方人大制度的创新提供了主体性力量的支撑。因此，以公民参与为价值诉求的民意表达就不仅是推动人大制度有效运转的力量，也是推动人大制度变迁的基本力量，人大代表和市民代表在激活人大制度当中具有十分重要的作用。在温州乐清的案例中，有代表认为：“这届人大，我作为代表，感觉还挺好的，人大机关自己感觉也应该很好，因为一说话有人听呀。”有人认为：“人大原来有很多退休干部，或者是53岁还提拔不上去的，可能就到人大来了，或者没到53岁，也可以到人大再干一届退下来，而现在大家的年龄要轻一些，年纪轻的还是有冲劲的，他会想，自己离退休还早呢，还是要做出成绩的，就要找点事情做做。所以就有朝气，而不是暮气，都想好好休息，更不愿得罪人。”[10]
基于县级行政区划独特的地域范围，使得县级人大完全有望成为民众表达利益、维护权益的重要舞台。首先，县级人大代表是直接选举的，为社会利益的表达提供了基本的制度管道。同时，县级行政区划足够大，大到有适量的公共事务需要民众的直接参与管理；县级行政区划又足够小，小到每一个政策措施、公共管理活动都与每一个民众的切身利益和日常生活息息相关。从这个意义上讲，县级人大的地方性恰恰使之成为满足和回应民众需求最佳的组织载体，也成为民众实施和维护其合法利益的基本途径。人类代议制度的发展史表明，代议制度的成长与定型与新的社会基础性力量的支撑和推动密切相关，代议制度是各种社会力量在现有制度框架之中进行利益博弈和权力斗争，并最终达致均衡的产物。在中国，也是改革开放以来社会利益格局的变动为地方人大制度创新提供了动力和刺激，新型阶层和社会力量的成长为地方人大制度不断注入活力，如以预算监督为重点的“广东现象”，2003年以独立候选人的出现为核心的“北京现象”和“深圳现象”，以及全国各地人大代表和人大常委会委员为履行职权的积极主动参与，为激活地方人大制度提供了主体力量和动力源泉。
组织利益与赋予其合法性的制度目标之间的张力，成了制度与制度化发展的内在动力。其中，组织和组织中的个人作为行动者，制度作为行动者可资利用的资源和压力机制，制度环境作为建立制度公意性的基础，三者共同推动了制度变迁，即便表现出来的是外在于制度的行动者的安排，但推动其进行制度变革的动力还是在于制度系统内部的这种张力[7]197-198。正是制度环境变迁导致制度预期的改变，地方人大在不断变换自身的行动策略，为赢得自身的自主行动空间而努力，当然这种制度性的努力不是凭空产生的，而是基于制度赋予地方人大的法定职责和职能。地方人大在整个地方政治格局中试图成为一个“有为”的角色，这就出现了县级人大及其常委会不断争取党委领导和支持的各种努力，如重大事项的请示汇报，争取重要工作得到党委的批转，主动了解党委的意图，以及与党委联合组建工作组等[1]185-188。如在乐清的案例当中，县级人大常委会的委员们对官员们的施政进行“独立调查”，通过实地调研，准确了解情况，为监督政府提供准确和详细的资料和信息来源。其中教科文卫体工委主任吴安武证实，一个月内，他几乎每个工作日都在调研。为保证调研的真实性，乐清人大在工作调研过程中，大多要求政府官员回避，如调研社会治安，派出所所长不再被邀请。翁烊镇人大主席陈峰回忆自己参与的县人大法工委组织的一次调查，“一开始，派出所的人也在，市民怕得罪派出所，不敢说什么。后来法工委的人说，你们回避一下。结果派出所人一走，警察的不作为、派出所的一些内部问题就被反映出来，社会治安等问题也出来了。群情汹涌。”该市人大常委会主任赵乐强说，过去人大讨论，由于不了解情况，往往都顺着政府思路发言，难有不同意见，现在录像画面里频频有人举起手要求发言，而当天代表的到会率，也创新记录[11]。
正是由于地方人大制度对社会需求的敏感性，它也是最先感应到社会变动的国家机关，县级人大及其常委会的构成也往往集中反映了一个地区的社会利益格局和政治权力结构，县级人大日益成为代表民意和实现社会利益的制度工具；同时现代政党最重要的活动舞台就是代议机关的政治现实，这使执政党日益把地方人大作为自己实现组织意图和有效执政的组织空间和制度平台，面临多重制度体系冲突的地方人大日益成为政治改革和制度创新的关键政治空间。
政府组织：领导权、监督权与执行权的互强与均衡
在中国特定的政治生态当中，执政党是领导权的集中体现，人大是监督权的主要代表，政府则是提供公共产品与公共服务的核心机构。从西方现代国家建设的历史经验来看，现代治理体系的核心要件是现代政府体系的发育。因此，首要的任务是使政府能够治理社会，有效管理公共事务和提供公共产品，确保官僚体制具备足够的制度理性能力，进而在历史发展过程中不断推进国家治理的民主化。在这个意义上，现代议会和代议制度的成长不应该成为现代政府体系发育的阻力因素，而应该提供足够的政治空间确保现代政府体系的良性发育。国家体制的民主化制约了国家的暴力性和官僚化倾向，确保了政治生活的活力，民主政治建设的关键在于增强制度弹性，进而提升国家调控能力。现代议会和代议制度的发展为现代政府体系的发育提供了更为坚实和稳固的体制支撑，代议机关和政府体系的发育可以、甚至必须成为一个有机良性互动的过程。
在温州乐清的案例当中，其人大常委会主任的谈话说明了各种制度体系和制度话语是如何被权衡的：“这样的尝试也和个人在政府的关系、人脉和多年积累的资历有关，别人要认可你，不认可不行。而市委书记不支持，或市长不配合，都是一个问题。如果政府不配合，搞到面红耳赤就没意思了，强制来也能来，但那就没意思了。但这种监督和‘管’是两码事，人大不是管政府。我现在更强调的是，监督的态势形成后，更要注意‘度’，不能过于穷追猛打。在目前，制度化体现的是‘度’，党委、人大、政府几方面取得共识。政府去做，人大围绕这个去监督，党委根据这个去评判，这就是‘度’，越位与缺位都不对。而且我们的监督不是为监督而监督，不是为它（政府）垮台而监督。从目前来看，老百姓是满意的，政府如果是一个开明的政府，他一定欢迎，如果你拒绝就不是开明的政府。人大也能体现自己的意志，代表感觉到了自己是在参与，而不是凑人数的举手机器，人大不能是有你不多，没你不少，那是你的戏还没演到位。如果能够引起上面的关注，对民主政治的建设肯定是有促进的，对政府与人大的良性互动也是一个尝试。”[6]因此，地方党委的领导权、地方人大的监督权和地方政府的执行权，在中国的政治格局中不是分权制衡的关系，而是一个分工合作的关系，是可以相互增强的权力关系，但共同服务于执政党的执政效能和执政安全。但执政党的领导权在很大程度上需要人大监督权的有效补充，对政府执行权的监督在一定意义上是执政党领导权的具体落实。因而，执政党的领导权和地方人大的监督权是可以双赢和良性互动的。在乐清的案例当中，赵乐强认为县级人大监督制度的创新更多是出于各方面内在需求。“我只是找到了一个平衡点，迎合了他们。”该市市委书记黄正强承认，这样的需求确实存在。“当书记的，文山会海、迎来送往，能有多少精力去调研，能了解多少事情？”而人大的工作，提供了不同于政府的了解渠道，有利于把握政府的真实状况。因为政府说的时候，“照例都是说好的多。现在也知道我们政府工作哪些是有成绩的，哪些是做得不够的，清清楚楚。”[11]
变革外在制度需要政治行动，外在规则的变革取决于集体性决策。在这个过程中，政治企业家的活动十分关键。同时，制度变迁要得以最终成功实现，并有效地运转起来，则离不开特定制度的利益相关者的认可和支持。在这个过程中，对相关主体的利益均衡与核心制度精神的遵从就变得十分重要。的确，确定现代国家性质的那些“游戏规则”是在各个精英集团之间的协议中产生的，但是，只有当这些游戏规则变成一种第二天性，变成一系列使创造这些规则的那些政治力量本身也不得不尊重的机构和制度时，它们才能维持下去。而这本身也就要求那些政治力量从一开始就放弃强制的同一性和整个社会活动的政治化[12]。中国政治制度创新成功的关键就是不断寻找这样各方可以接受的平衡点的过程，是一个制度化妥协不断生成的过程。
夏明认为加强人大的独立性与人大的能力之间并不一定互为消长的，人大并不是一味地追求制度化的独立，也不是一味地依附于既有体制来获得力量，相反它是通过一种与行政机构的“磨合”策略来实现其公共主张，实现其独立与监督能力之间的微妙平衡[13]。而Young发现，地方人大对于司法的监督，并没有沿着加强两者以制度为基础的相互独立的权威的方向发展，相反，两者都力图利用一切机会来扩展各自的权限，这使得它们之间的关系盘根错节，制度化的体系远远没有建立，比如“个案监督”、“工作评议”、“错案责任追究制”、“案件请示制度”等[14]。在地方人大制度的成长过程中，基于地方人大及其常委的资源约束，争取“一府两院”的理解和支持十分重要。如县级人大及其常委通过增加事前协调沟通的渠道，来获得“一府两院”对自己权力行使的理解和支持，如部门之间的对口联系；相互列席对方的重要会议以及全面的“磨合”与“通气”等[1]188-194。更为重要的是，随着县级人大及其常委会地位的逐步上升，出现了地方党委对人大工作的支持与领导，一些地方的县级党委明确支持人大及其常委会开展工作，这种支持明显体现在一些人大工作创新的落实上。近年来，地方党委也明显加强了对人大常委会的领导，直接表现就是党委书记开始直接兼任人大常委会主任，如浙江和安徽在全省范围内实行县委书记兼县人大常委会主任。也有的地方在更大程度上加大了党委与人大常委会机构和人员的融合程度，如甘肃白银市于1991年实行了市委书记兼任人大常委会主任，组织部、宣传部、统战部的部长同时也是市人大常委会的组成人员。另外近年来的“公推公选”就有可能把县级人大常委会置于相当边缘的位置⑤。在县级人大制度变迁的历史中，我们发现了十分复杂的图景，有的有利于县级人大职权的实化，有的制度创新则进一步把人大职权“悬置”。当然，所有的制度创新也没有从根本上改变现行的基本制度框架和政治权力结构，但是推动制度演化的是“千百万细小的反叛”和众多其他人对这些“细小反叛”的评价[3]475。但是，可以基本肯定的是，地方人大制度创新至少暂时没有抛弃现行的基本权力格局，以及社会主义国家设定的一些基本制度原则和制度精神，其制度创新的可能性和效度都取决于现行政治行动主体之间的妥协与协调。为了构建一个更具责任性与回应性的现代政府，在中国的政治格局中，执政党的领导权、人大的监督权与政府的执行权可以成为一个相互配合、相互协调与相互依赖的制度有机体，县级人大制度创新的限度也基于这一核心的国家制度架构原理。
基本结论
在中国的政治制度安排中，人大存在多重身份，这种多重身份其实也是一种多重制度。各级人大既要“体现社会主义的民主法治原则”，人大制度是实现人民民主最重要的政治空间，人大组织是人民当家作主、参政议政、民主监督的制度平台，也是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的核心组织载体；更要“坚持党的领导”。在长时期的历史发展过程中，在人大组织系统之中，党的领导不仅意味着一整套完整的制度体系，即以党和国家的领导体制为核心架构的制度原则和制度安排，具体包括党委制和党组制、党管干部制度、归口管理和双重领导制度等具体制度设计，确保各级人大成为党的权力组织网络的一个基本构成要件，人大的监督权成为支撑党的领导权得以全面、忠实地履行和落实的重要保障。更为重要的是，“坚持党的领导”也成为一套制度话语，不仅关联着某个群体的利益诉求，而且成为塑造人大和人大制度场域内相关政治行动者行为模式的根本力量。正是制度体系和制度话语的双重作用，在现行的政治格局下，政党权力，或者作为这个权力人格化体现的党的一把手——书记的认可、配合或者支持就成为发动制度变迁的动力枢纽，也成为决定制度变迁成败的关键。在这里，权力集中没有成为制度变迁的障碍，而是制度变迁的良性推动力量，前提条件则是书记本身良好的政治素质和民主法制意识。
对于中国的人大组织而言，这种制度的相互重叠和多重交织催生了更为复杂的人大组织和制度环境，即人大合法性的公意基础。多重制度系统间产生了复杂的互动关系，对人大组织产生强大的压力，对人大制度的创新与变迁产生重要影响。而人大系统又可能在不同情况下，利用不同的制度系统作为其合法化机制。而制度环境的变化，包括人们普遍的对于人大角色的认定也对于人大的变化产生了重要的影响。人大作为一种制度安排，其发展前景充满了丰富的可能性。但在以后的发展过程中，这种出于多套合法性系统争夺中的制度正是制度变迁最有可能发生的地方，也是充满了相当多的不确定性的地方。从这个意义上说，各级人大组织作为中国共产党有效执政与依法执政的重要平台，作为多重制度价值体系冲突的焦点，其制度的变革将越来越成为地方治理创新的重要生长点。而要有效推进地方人大的制度创新，需要一个高明的政治行动者，不仅能够找到党委的领导权与共产党的执政安全、人大的监督权、以及政府的执行权和公共政策执行绩效之间的有效均衡点，更为重要的是能培育现代公民社会，不断提高基层社会的组织化与制度化的水平，为中国的地方治理制度创新提供可持续的稳固的动力系统。多重制度体系之间的交叉与融合铸就了转型中国多姿多彩的制度变迁画面，中国也面临着前所未有的制度变迁机遇和制度创新的主动选择空间，这是中国制度整体性变迁内在的深层动力机制，也是中国政治发展的希望之所在。
收稿日期：2010-12-01
注释：
①内在制度最终被承认的程度取决于试验性变化是如何与人们的基本价值相关联的，是基本价值引导着制度，并常常体现着具有统率作用的优先性排序，而对各种制度安排的评判要以这样的排序为依据。对于演化中的内在制度而言，共同价值发挥着过滤器和凝聚剂的作用。参见文献[3]第478页。
②转引自文献[4]。
③关于中国政治制度价值结构的内在紧张及其调适，具体参见文献[8]。
④转引自文献[7]。
⑤如何俊志列举了上海市闸北区区委书记对闸北区人大常委会评议活动的明确支持，并要求将人大的评议与组织部门的考核结合，直接推动了该区人大评议工作的开展。上海市奉贤县委积极要求和鼓励县人大常委会采用“行政执法责任制”和“错案追究制”。地方党委通过支持人大常委会的一些监督活动，来规范“一府两院”的工作。参见文献[1]第277～280页。
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