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中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1000-2804(2007)01-0026-08
改革开放以来，为建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，我国进行了行政管理体制的持续改革。在变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具，努力提高政府的效能。被誉为政府官员手中“最有效管理工具”[1] 的公共组织绩效评估，由此走上了我国的舞台。
本文立足于实践，对改革开放以来我国的公共组织绩效评估进行系统回顾和评价。第一部分涉及绩效评估实践的历史沿革、主要类型和基本特征等，为随后的讨论提供背景。第二部分描述我国公共组织绩效评估的主要形式以及各自的特点。第三部分着力分析目前实践中值得关注和思考的几个问题，旨在推进绩效评估实践的健康发展。
(一)历史沿革、主要类型和基本特征
1.组织绩效评估发展的三个阶段。评估是绩效管理的一个关键环节。要改进绩效，必须首先了解目前的绩效水平是什么，不测量就无法改善[2]。如果这意味着绩效评估是一种需求导致的必然活动，那么可以说，绩效评估是任何组织都无法回避的，区别只在于评估的科学性和合理性程度。这一结论对我国同样适用。在计划经济时代，我国的政府管理具有某种运动式特征，部门目标明晰化不足且经常变化，加上薄弱的信息基础，实施科学的组织绩效评估不大现实。因此，这时的绩效评估主要针对领导者个人，其特点包括非经常化、上级评估下级、评估主要基于个人经验和主观判断，等等。
现代意义的组织绩效评估进入中国是在改革开放时期，其发展大致经历了三个阶段。第一阶段从20世纪80年代中期到90年代初期，组织绩效评估主要在“目标责任制”的旗帜下实施，并构成目标责任制的重要组成部分。这一时期目标责任制的实施具有自愿性质，中央没有提出统一要求，也没有相应的规范和实践指南。
20世纪90年代初期，我国政府绩效评估实践进入第二阶段，持续大约十余年。这一时期的实践具有两个特征：第一，目标责任制依然是绩效评估主要的载体之一，但采取了自上而下系统推进的方式，关注焦点是经济增长；第二，政府改革和创新的努力加上国际经验的影响，各种类型和方式的组织绩效评估相继出现，呈现出某种百花齐放的态势(具体参见第二部分的讨论)。
进入21世纪后，随着最高领导集体的更替，我国政府的施政理念发生了明显变化。新施政理念要求政府治理模式的转型，组织绩效评估由此进入了发展的第三阶段。响应高层领导“构建科学的政府绩效评价体系”的要求，学术界和实践界付出巨大努力，构建能体现科学发展观的评价体系：“绿色GDP”、“小康社会”评价指标等的学术研究，走出象牙塔并逐步在实践中得以体现；人事部课题组提出了由三个一级指标、33个二级指标构成的比较系统的“地方政府绩效评价指标体系”[3]。可以说，新施政理念和治理模式转变不仅明确了组织绩效评估的地位，而且带来评估模式、实施机制、关注重点和覆盖范围的重大变化。我国的组织绩效评估由此进入了一个新的发展阶段，并将形成一个具有特色的中国模式。但是，由于现有基础薄弱和实施的时间很短，这一新模式还处在萌芽和试验阶段。
2.我国公共组织绩效评估的实践可以大致划分为三种主要类型。
第一是“普适性”的组织绩效评估。普适性组织绩效评估有两个特征：(1)绩效评估不是独立存在、独立实施的，而是作为特定管理机制或管理技术中的一个环节，实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议，等等；(2)随着特定管理机制的推广和普及，其中的绩效评估成分被广泛应用，而且应用于多种公共组织和部门。
第二种类型称为“行业组织绩效评估”。行业组织绩效评估应用于某个行业内部，一般具有自上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。实践中的例证包括卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系(如普通中小学教育质量综合评价、成人中等专业学校评估体系、大学本科教育合格评价体系等)，财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部、国家计委联合推出的企业效绩评价系统等。
第三种类型是“专项组织绩效评估”。绩效评估针对某一专项活动或政府工作的某一方面。实践中的例证如教育部门的普通中小学全面实施素质教育评价，科技部制定的“高新区评价指标体系”，北京市的机关网站政务公开检查评议，江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”，珠海市的万人评政府，深圳市的企业评政府，山西省运城市的机关工作效率标准，等等。
值得说明的是，三种类型的组织绩效评估在实践中有一定程度的交叉，类型划分并非泾渭分明。
3.迄今为止，我国公共组织绩效评估实践呈现出几个比较明显的特征。
(1)评估的“内向性”，即组织绩效评估主要是一种政府的内部行为，由政府部门发动和实施，评价结果主要用于“内部消费”。从政府/社会关系的视角来看，政府绩效评估的内向性也就是对社会的相对封闭性。虽然近年来对顾客满意度日趋重视，但这种形式的公民参与范围有限且明显具有被动性；评估过程和结果利用的透明度不足，问责和公众监督作用还没有得到有效发挥；社会团体作为第三方对政府部门独立进行绩效评估刚刚起步，而且评价的影响和作用相当有限[4]。
(2)评估的“单向性”。从政府层级关系看，绩效评估主要是上级对下级的评估；从行政机关与其他公共部门的关系来看，重视政府主管部门对所属企、事业单位的评估，忽视企业、事业单位对各自主管部门的评估。简言之，绩效评估的“单向性”主要体现为自上而下。
(3)评估的“控制取向”。政府组织绩效评估虽然服务于多重目标，但可以划分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。发达国家的政府绩效评估偏重于外部问责即报告绩效水平以推动公民监督，我们的政府绩效评估则更多着眼于内部控制和监督。这一目标定位，必然会在评估主体、内容和侧重点、评估过程和结果利用等方面相应得到反映。
(4)评估的“自发性”。组织绩效评估是部门和地方政府提高绩效的努力和尝试，其实践相应呈现出多样化的趋势，迄今未能形成一个统一的模式和实施规范。这种意义上的自发性在发展初期是不可避免的。但由于自发性，我国组织绩效评估实践的连续性明显不足，评估内容框架、侧重点、实施程序、结果利用方式等方面处在不断变化之中。此外，领导特别是一把手高度重视是评估实践得以推行的必要条件，但不同领导者的不同偏好又给连续性带来巨大影响，使绩效评估的统一和规范化更加困难，最终影响到评估的科学化和效果。
(二)实践中的组织绩效评估
总结和评价必须立足于基本事实，因此有必要对组织绩效评估的多样化实践进行系统的描述。由于三种类型的组织绩效评估在实践中相互交叉，各地的具体做法差别较大，加上绩效评估缺乏连续性，对这些进行系统概括还相当困难。因此，本部分集中于“普适性”绩效评估，选择具有代表性的实例，对实践中的具体做法作简要介绍和描述。
1.目标责任制与组织绩效评估。目标责任制在我国始于1980年代中期，是国际流行的“目标管理”(MBO)技术在我国的变通应用。目标管理包括组织目标的确立、目标的分解、目标进展状况的监测反馈、目标完成情况的考核评估等多个环节，而目标完成情况的考核实际上就是绩效评估。从技术角度看，目标管理中的绩效评估与现代意义上的组织绩效评估有着明显的不同：组织目标分解具体到各个工作岗位，目标完成情况的考核相应针对各个工作岗位，实际上考核的是岗位任职者对组织目标的贡献，而不是组织绩效状况的系统评估。不过在我国，目标责任制更多采取“首长目标责任制”的形式，而首长的目标责任与所在政府层级或部门的目标责任基本一致，因此，首长目标完成情况的考核与组织绩效评估又有很大的相似之处。
1988年中国城市目标管理研究会成立时，共有13个大中型城市参加[5]，表明目标责任制在我国的应用比较普遍。作为其中的一个必要环节，组织绩效评估随目标责任制的广泛实施而应用到许多政府层级、部门和政府工作的诸多领域。遗憾的是，除了少量简评性质的文章外[6]，这一时期目标责任制的实施情况缺乏完整的记录和描述，难以对其进行系统的总结和评价。
与1980年代的实践相比，1990年代的目标责任制具有两个明显特征：自上而下的系统推进；关注焦点是经济增长。中央和上级机关制定各项数字化的经济增长目标，以指标和任务的形式分派给下级单位，形成一个目标的金字塔结构；这些指标、任务的完成情况是评价、考核政绩的主要依据；下级单位与官员的升迁、荣辱都和上级单位下达指标的完成情况挂钩。层层经济目标责任制推动了我国经济的快速增长，但也带来了一些值得注意的问题。
进入21世纪以后，目标责任制在我国依然被广泛应用。实践中的最大变化是，目标设定和绩效评估的内容得到扩展，突出了社会职能和公共服务，体现新一代领导集体提出的新施政理念，并通过目标责任制推动新理念的贯彻落实。以青岛市为例，按照2002年开始实行的《青岛市目标责任制管理实施细则》，政府机构目标责任的内容涉及两大类：一类是市委、市政府部署的重点工作任务，具体包括经济社会事业发展、党风廉政建设、精神文明建设、维护社会稳定等方面；另一类是有关职能部门的目标和责任，具体包括年度重点工作目标、经济责任、重点建设项目、公务员管理与队伍建设等，还包括部门在履职过程中的依法行政、政务公开、工作效率、服务态度和服务质量等方面的要求。从全国情况看，各地都把工作目标和责任进一步分解为详尽程度不等的具体指标体系，并给不同类指标赋以不同的权重。
目标完成情况监测和考核是目标责任制的一个关键环节，也是组织绩效评估在目标责任制中的主要体现方式。还以青岛市为例，这一工作采用“监控督查”和“年终考核”两种主要形式，监控督查又分为日常监控、季度调度和半年督查。年终考核由市目标管理委员会统一领导，市目标考核办公室具体实施，参与考核的单位和部门进行了明确的职责分工。考核结果分为优秀、良好、合格、基本合格、不合格五个档次。完成年度工作目标的优秀单位将受到精神和物质奖励，对当年未完成工作目标的单位的主要领导实行诫免，连续两年未完成工作目标的单位，其主要领导将被降职、免职或责令辞职。为了突出某些工作，考核时实行了一票否决制。
2.社会服务承诺制与组织绩效评估。社会服务承诺制度源于1991年英国的“公民宪章”运动[7]。1994年6月，山东省烟台市建委借鉴英国和香港的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制。1996年7月，在总结烟台市社会服务承诺制度经验的基础上，中宣部和国务院纠风办决定“把宣传和推广社会服务承诺制度，作为今年下半年加强行业作风和职业道德建设，推进社会主义精神文明建设的一项重点工作”。随后，社会服务承诺制度在全国范围和多种行业普遍推开[8]。
社会服务承诺制度的基本内容是：公开办事内容、办事标准和办事程序，确定办事时限，设立监督机构和举报电话，明确赔偿标准，未实现承诺的责任单位和责任人要按规定给当事人以赔偿[9]。社会服务承诺制中的绩效评估的主要特点是公众导向：承诺制应用于公用事业和窗口行业，与公民的日常生活密切相关；绩效标准设立立足于公众，以公众满意为目标；绩效评价以公众为主体，即广泛的公众介入、公众评价、公众监督。但是，社会服务承诺制中的绩效评估属于合格评价，只有低于预先确定的标准的事件发生时才会启动纠正机制，这点与一般意义上的绩效评估明显不同。
3.效能监察与组织绩效评估。效能监察在我国始于1989年。1989年12月举行的第二次全国监察工作会议提出：行政监察机关的基本职能“既包括效能监察，又包括廉政监察”。从效能监察入手，目的在于把监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防范在先，使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心，更好地为经济建设服务。到1999年，全国已有23个省不同程度地开展了效能监察工作[10]。
效能监察就是对效能的监督检查活动，其主体是党和政府的纪检和监察部门，对象是党政机关和国有企事业单位，内容是管理和经营中的效率、效果、效益、质量等。从实践来看，各地的效能监察在内容和侧重点上存在着差别。黑龙江省把管理作为效能监察的重点：“围绕管理问题立项是效能监察工作的着眼点；从管理入手查找问题是效能监察的切入点；解决管理上的问题是效能监察工作的着力点；围绕加强管理整章建制是效能监察的落脚点。”[11] 北京市的效能监察旨在提高行政效率，保证政令畅通，重点在行政审批中的不规范行为，行政执法中的滥用权力，行政不作为问题，行政机关工作作风方面的突出问题[12]。
作为对组织履职和管理活动的效率、效果、质量等的考察和评价，效能监察是组织绩效评估的一种特殊形式。它与一般意义上的组织绩效评估具有几个方面的区别：效能监察以发现组织中存在的违纪、违规行为和浪费、低效、低质量等为着眼点，而组织绩效评估则着眼于组织绩效的客观、准确的评价；由于问题导向，效能监察必然选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域和环节立项，覆盖面比较小，而组织绩效评估则是对组织绩效的系统全面的评价。
4.效能建设与组织绩效评估。效能建设于1990年代中期发端于福建省漳州市等地，后在福建省委、省政府的指导和推动下，在福建全省乡镇以上各级机关和具有行政管理职能的单位全面展开。
作为一种综合性的管理机制，效能建设的领域十分广阔，内容非常丰富。首先，各单位各部门根据各自的工作职责加强制度建设：以岗位责任制来明确工作职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以公示制来推行政务公开，以评议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律。第二，强化内部管理规范，严格依法行政，同时优化管理要素，简化工作程序，提高办事效率。第三，牢固树立服务意识，努力提高服务水平。具体措施包括首问责任制、否定报备制、一次性告知制、限时办结制等。第四，强化监督机制，严肃行政纪律。最后是科学规范绩效考评，并将考评结果与奖惩相结合，与干部使用相联系，增强部门、单位及其工作人员的责任感和紧迫感。显然，绩效考评是效能建设的一个重要组成部分。在实践中，各地各部门根据行业特点和具体业务工作实际，制定科学、量化的绩效考评标准，对机关工作人员目标完成情况、政策执行情况、制度落实情况、工作作风和效率状况实施考评，并运用考评结果，落实奖惩措施。福建省效能建设办公室会同人事厅等部门制定了《机关效能建设工作考评办法(试行)》等，推动了绩效评估的规范化。
与效能监察相比，效能建设中的绩效评估特点有三：属于组织绩效的全面评价，而不像效能监察那样着眼于发现组织中存在的违纪、违规行为和浪费、低效等行为；组织绩效评估的覆盖面比较宽，而不像效能监察那样选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域和环节；组织绩效评估的主体多元化，即“在党委统一领导下，党政齐抓共管，纪检监察组织协调，部门各负其责，群众广泛参与”，而不像效能监察那样基本上是纪检监察机关“孤军奋战”。
从上面的讨论可以看出，在我国行政管理现代化过程中，各级政府都在进行管理创新。创新形成的多种新管理机制中，以公共组织为对象的绩效评估成为一个不可分割的组成部分，随着这些管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织。除了这种普适性的组织绩效评估外，面向行业的组织绩效评估和专项活动绩效评估也得到长足进展。
(三)实践中值得思考和关注的问题
从仅关注公务人员的个人业绩考评到以组织为对象的绩效评估，从经验式的主观评判到客观评价体系的建立，我国公共组织绩效评估从无到有，在内容和重点选择、绩效指标体系设计、绩效评估程序和方法、绩效评估结果利用等方面取得了明显的进展，为“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，做出了一定的贡献。
但是，与发达国家相比，我国的公共组织绩效评估的规范化程度明显不足，缺乏统一规划和指导，分散在多种管理机制中并由多元主体实施，由此带来了评估内容和侧重点上差别大、评估标准不统一、评估程序和方法不一致等特点，构成了公共组织绩效评估科学化的障碍，影响了评估在实践中的效果。绩效评估技术层面的上述问题，又与管理理念和机制等有着密切的联系。为推动我国公共组织绩效评估的制度化、规范化和科学化，充分发挥其在政府管理现代化中的作用，有必要从价值、理念、制度和技术等多个层面，对我国公共组织绩效评估实践中的主要问题做系统的反思和分析。
1.政府角色与绩效评估。政府部门角色的合理定位，是科学的组织绩效评估的前提。绩效评估评什么？当然是评政府该做的事情；绩效评估适用于哪些领域或活动？当然适用于政府部门份内事或法定职责。在政府越位基础上实施组织绩效评估，是我国实践中存在的一个值得关注的问题。在目标责任制、效能监察和效能建设等管理机制中，组织绩效评估的一个显著特点是围绕中心工作展开，而不少地方政府和部门确定的中心工作，并不一定属于政府的份内职责。比如，有的地方把农业产业化为振兴农业的突破口，有的地方则立足于科技兴农，多数采取了强制推广某种经济作物或兴办科技示范园的形式，列为政府中心工作，严格绩效考评。其结果是，所有政府部门的绩效考评中，推广种植某种经济作物就成为一个重要指标；几乎所有政府部门，都用股份制形式投入到兴建科技示范园或示范点的活动中[13]。这不仅违反了中央关于党政机关不得经商办企业的规定，而且用行政手段剥夺农民的经营自主权，无疑是一种政府角色的越位。
另外，招商引资目标考核，凡完不成招商指标的部门和官员将面临着通报批评、扣发补贴、离岗、引咎辞职的处理[14]。当面临巨大的招商压力时，部门难免会利用自己掌握的权力进行交易：法院可以给商户提供偏袒的许诺或某种默契，治安警察可给商人提供特殊安全保护，交警可以赠予交通违规的免罚权，教育部门在子女上学上可以提供特殊照顾，劳动部门对恶劣劳动条件或欠付工资/保险睁一只眼闭一只眼，土地管理部门可以提供用地方面的优惠……在一个为招商引资而展开政策拍卖或优惠竞赛的大环境下，政府部门会成为“公正仲裁者”或良好市场秩序的缔造者吗？政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，扭曲政府部门的行为，造成政府与群众的矛盾，损害政府形象和政治合法性。
2.政府管理方式与组织绩效评估。“运动式行政管理”是我国政府管理方式的特点之一。改革开放以前，运动式行政管理表现为频繁的政治运动和大规模的公众动员。改革开放以来，运动式行政管理则表现为管理的被动性和防御性：当某一方面的问题成堆，社会反应强烈时，才采取诸如“严打”、大检查、专项调查、大评比等方式谋求纠正。运动式管理存在的成本高、资源浪费、问题反复和成果难以巩固等弊端已广为人知[15]，更重要的是，运动式行政管理实际上是一种奖励失败的机制。以公共安全为例，只有当犯罪率上升，治安成为公众关注的焦点问题时，政府才会发动“严打”之类的运动，警方由此获得更大的权力、更有力的政治支持、更多的资金和其他资源。奖励失败的结果是产生荒谬的刺激，导致组织绩效每况愈下[16]。
作为一种管理工具，组织绩效评估的目的是通过科学的监测、评价和反馈，实现组织绩效的持续性改进。换句话说，“持续性改进”是组织绩效评估的目标和精髓，这有利于纠正我国长期存在的运动式行政管理的弊端。但在我国的实践中，运动式行政管理依然相当普遍，组织绩效评估围绕领导确定的“中心工作”或社会热点问题展开，就从克服运动式行政管理的有效方法演变成阶段性突击方式解决问题的工具。更值得关注的是，“严打”、大检查、专项调查、大评比等活动往往备受重视并高调推进，对活动效果的评价相应受到高度重视，组织绩效评估就“嫁接”在运动式管理活动之上，不仅有悖于绩效持续性改进的宗旨，而且会成为组织绩效持续性改进的障碍。
3.绩效评估与组织使命的相关性。作为推动政府机关有效履行职责的一种管理技术，组织绩效评估的内容和侧重点必须严格围绕组织使命和法定职责。其中最重要的是，绩效目标必须与组织使命保持高度一致，绩效评估指标必须与组织的任务高度相关。然而，在我国公共组织绩效评估的实践中，绩效指标与组织使命和任务脱节甚至冲突的情况时有发生。
绩效目标与组织使命不一致甚至完全冲突的例子实践中比比皆是：交通警察的使命是创造并维持良好的公共交通秩序，但主管部门为交警单位确定罚款额指标的现象时有发生；环保监察目的是为了环境质量的改善，但许多部门确定罚款额指标、考核排污费征收率的做法实际上给企业传达了一个错误的信息，即足额交纳排污费后可以放心去排。这不是目标主次位置的颠倒，而是目标对使命的错位。在绩效目标与组织使命不一致的情况下，组织绩效评估会成为组织使命和核心价值实现的障碍。
绩效目标与组织使命冲突的危害性已为人们所认识，并在采取措施逐步解决。但是，具有同等危害性却难以被人们认识的问题是，绩效指标与组织任务和责任的脱节。最典型的例证表现在处理政府和市场的关系上。人们都认为，经济体制转型期政府的主要责任是培育市场、服务市场、规范市场，但长期以来这些责任领域的绩效目标并不明确甚至不存在，GDP增长率实际上成了衡量地方政府绩效的主要的甚至惟一的刚性指标。从理论上说，这种做法有悖于管理市场经济的客观规律：既然市场经济下政府的主要经济职能是规范和服务市场，那么政府绩效指标就应围绕市场的规范程度和服务优劣来设计；既然政府的职责是为所有企业提供良好经营和公平竞争的环境，那么其绩效就不应仅仅体现在所属企业的经济效益之上；市场经济要求国内市场一体化和企业的横向联合，以经济增长率为核心的绩效评估则立足于地域或部门经济，因而带有明显的计划经济的痕迹。从实践看，在地方财政利益和官员“政绩”意识的驱动下，绩效评价标准单一性已经产生了“诸侯经济”的严重后果：封锁市场，排斥外来竞争，导致市场割裂、行政垄断、市场失范……显然，绩效评价指标与组织任务和责任的脱节产生了南辕北辙的后果，应该引起高度重视，并采取措施加以纠正。
4.绩效评估中的价值取向。政府的职责千差万别，部门履职归根到底都是为社会和公民提供公共服务。因此，绩效评估中应坚持公民导向的原则。在迎接入世挑战，推动管制型行政向服务型行政转变的时期，绩效评估中的公民导向尤为重要。公民导向首先要求，公共组织绩效评估必须立足于公民，评估内容、标准和指标体系设计应从公民的立场出发，坚持从群众中来的原则。前已提及，我国绩效评估的特点之一是围绕政府的中心工作展开，各地所确定的中心工作是否从群众中来，是否切实反映了人民群众的要求和愿望，目前还存在一些值得深入思考的问题。在笔者看来，与老百姓的要求和愿望相比，“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”更有可能成为地方政府的中心工作。克服这种状况，不仅需要领导者理念的转变，更重要的是制度建设，即建立公民需求的评价机制，以保证绩效评估的内容和侧重点与公民需求有机衔接。
绩效评估中的另外一个重要理念是“结果导向”。哈佛大学教授巴达赫(Bardach)说过，作为当代政府改革的实践指南，新公共管理“最核心的观点是为结果而管理(managing for results)，而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的结果之一则是使‘顾客’满意”[17]。反观我国的绩效评估，投入和过程导向依然是其特征之一。以治理超载为例，出动了多少次警力，设立了多少个检查站，检查时间从过去的××小时延长到24小时，发现并处罚了多少个违规车辆等，都是成绩汇报的着力点。投入和过程导向正在固化成一种模式：领导重视、组织保障、组织的活动、服务对象得到的实惠，各占四分之一的比重。问题在于：领导重视也好，组织保障或组织的活动也好，都属于部门的投入或付出的努力，如果没有落脚到服务对象受益这一结果上，它们的意义到底体现在什么地方？如果说高绩效政府是我们追求的目标，那么用最少的投入获取最大可能的效果，就是高绩效政府的真谛。当投入和付出的努力占据了绩效评估75％的比重时，它所鼓励的只能是形式主义。
5.评估的公开性与结果利用。从评估活动的性质和所要达到的目标来看，公开性应是公共组织绩效评估的重要特征之一。公开性既包括评估内容和标准的公开，也包括评估过程的公开，还包括评估结果的公开。与发达国家的实践相比，公开性与透明度不足是我国公共组织绩效评估中的一个值得关注的问题。即使是中央大力推动、各级政府普遍实施的领导岗位目标责任制，其考核的过程和结果同样存在透明度和公开性不足的问题。这不仅剥夺了公民的知情权和监督权，造成民众对目标责任考核的冷漠，而且影响了目标责任制的效果。
公共组织绩效评估服务于多样化目的，评估结果的利用相应采取多样化的形式。在我国的实践中，需要关注并避免绩效评估结果利用中的两个极端：一是评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节；二是绩效评估结果利用上急功近利，不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进、实则不尽科学的制度。从实践及其发展趋势看，第二种倾向更值得警惕。
国际公共管理实践表明，把奖惩作为评估结果利用的惟一形式，简单化的“荣光或现丑”(fame or shame)之类的排行榜，会导致相关人员对组织绩效评估的抵触情绪，加剧弄虚作假和“玩游戏”的行为，形成“破坏性竞争”，抵消组织绩效评估的效果[18]。这就是早期的“荣光或现丑”策略日益被建设性策略所取代的原因。学术研究中，绩效评估的“3D模式”——即诊断、发展和设计(diagnosis,development and design)日益受到推崇[19]。从实践来看，发达国家实施的“责任与灵活性交易”就是一种制度化设计，通过授予高绩效单位或部门更大的管理自主权，调动其提高绩效的积极性；另外一种信息利用的策略是绩效预算，其目的是打破传统管理中“奖励失败”的做法，把绩效水平和预算拨款有机联系起来[20]。有学者把这归结为一句话：绩效评估就是要“欢呼成功，原谅失败”[21]。
我国的公共组织绩效评估处于初级阶段，在基本理念、实施原则、评估能力和操作技术层面存在着诸多不足。尽管绩效信息质量存在的缺陷，但评估结果的高调应用似乎毫不含糊，“一票否决”、“末位淘汰”等着眼于处罚，而且相当严厉。高压之下，部门和官员往往靠杜撰假数据、假信息来应付。笔者始终坚持一个观点：当某种不良行为非常普遍的时候，我们不能仅仅从个人身上找原因，更应该做的是审视有关的制度。甘肃省几个缉毒警察为摆脱末位排名，竟设套陷害百姓，致使三个普通百姓成为“毒枭”并被判死刑(后来被无罪释放)的案例，更向我们敲了警钟[22]。绩效评估是为了提高政府绩效，政府绩效的核心是人民满意。如果绩效评估导致了类似祸国殃民的犯罪行为，会令每个推动者汗颜，那还不如不搞。政府管理要创新，创新需要脚踏实地，不能着眼于轰动效应，更不能成为另一种形式的形象工程。
(四)结论与建议
(1)作为政府现代化努力的一部分，公共组织绩效评估随着我国的改革开放走上实践舞台。(2)公共组织绩效评估在我国经历了三个发展阶段，有关实践可划分为三种类型，其中普适性组织绩效评估的应用最为广泛。(3)公共组织绩效评估为提高政府效能做出了一定的贡献，但与发达国家的实践相比，我国的公共组织绩效评估的规范化程度明显不足。(4)技术层面的种种问题，又与政府管理理念、机制等有着密切的联系。(5)从管理理念和机制角度看，组织绩效评估实践中需要思考和改进的问题有：政府角色定位以保证绩效评估切实评价政府该做的事；政府行为方式变革以促进组织绩效的持续性改进；保证绩效评估与组织使命的相关性；组织绩效评估中突出公民为本和结果导向；评估的公开性与评估结果的合理利用。
我国政府绩效评估实践中的种种问题，迫切需要深入研究，从理论上探讨解决方案，使有关实践有一个高的起点并建立在先进理念的基础上，避免重蹈昙花一现的覆辙。
应加强对公共组织绩效评估理论和实践的研究。我国公共组织绩效评估实践中的种种问题，都与有关方面的研究不足有着密切的关系。由于缺乏系统深入的研究，学界关于公共组织绩效评估的基本概念范畴、作用机理、操作原则等，还没有形成共识，组织绩效评估与公务员考绩混为一谈，政府绩效的不同层次没有明确区分，对国外公共组织绩效评估的理念与实践也缺乏系统的介绍和研究。理论研究的落后是公共组织绩效评估实践中盲目性和出现偏差的重要原因。从发展角度看，推动我国公共组织绩效评估的规范化将是一个重要任务，而规范化的前提是深入研究。根据发达国家的经验，许多学者提出通过立法来推动组织绩效评估的普遍化和规范化。问题在于，在缺乏科学研究的基础上实施统一规划和指导，只能固化目前存在的问题。
绩效管理理论研究的深入，需要从三个方面着力。第一，绩效管理的内涵及基本范畴。绩效管理是舶来的新生事物，其基本内涵和范畴国际上也存在不同看法。如何结合我国国情和学术研究的现状，构建一个合理的绩效管理的研究范畴和内容框架体系，依然是面临的一项基本任务。第二，需要对绩效管理的性质及其在政府管理中作用做科学定位。绩效管理被视为提高政府绩效的“最有效的工具”，但毕竟是一种技术工具。任何技术都不能决定自身的发展路径，也不能保证被理性使用，更不可能决定应用技术时人们追求的价值和目标。目前有种拔高的倾向，比如“绩效管理有利于实现从‘全能政府’向‘有限政府’的转变，有利于实现从‘管制政府’向‘服务政府’的转变”云云，显然颠倒了技术和制度之间的因果关系。其危险性在于，给公民和社会的承诺和期望越高，达不到时人们的失望程度就越高，绩效管理名誉扫地的可能性就越大。第三，需要分门别类，聚焦于特定领域踏踏实实研究一些具体问题。仅以政府部门绩效目标的确定为例，如何建立一种公民愿望和需求的确认机制，确保政府部门的目标与公民需求衔接？怎样保证部门目标与组织的职责和使命相一致？如何克服模糊性达到目标的可测定？如何在目标的“挑战性”和“可行性”之间实现合理的平衡？类似的具体问题在绩效管理的每个环节都大量存在，需要认认真真做深入研究。
同时，需要大力推动学术界和政界的交流与合作。行政管理学的实践性、应用性很强，公共组织绩效评估尤为如此。这要求学术界和政界的交流与密切合作。发达国家学界与政界的交流与合作的主要形式之一是经常性的人员流动，这一点是我国目前无法比拟的。这要求强化其他形式的交流与合作，而目前的情况并不令人满意。在公共组织绩效评估领域，可以说学术界和实践界在话语系统上都存在巨大的差别，其他方面的情况可想而知。这既不利于学术研究的深入和本土化，也难以充分发挥公共组织绩效评估的作用，推进我国政府绩效的持续性改进。加强学术界和政界的交流与合作并不能满足于号召，而应该建立一套有效的机制。
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