四川省基层民主政治建设制度创新的实践与思考，本文主要内容关键词为：制度创新论文,基层论文,民主政治建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D6 ［文献标识码］A ［文章编号］1001—4527（2007）04—0090—04
2005年6月9日，香港《大公报》发表文章指出：“近年以来特别是去年十六届四中全会以来，在四川激活的一连串党内改革试点，比如党代会常任制、党委书记直选、党委全委会票决干部、减少党委副书记指数等，使四川在一定意义上成为了中共党内改革的‘试验田’”。[1] 文章认为，“实际上，四川的政改步伐一直走在全国前列。”时隔不久，2005年9月15日，《南方周末》也发表署名文章：“四川：中国基层民主试验田？”，[2] 从而使四川的基层民主建设再度成为人们关注的焦点。2006年7月下旬，由越南共产党河内市委组织部一行12人组成的代表团专赴四川取经，非常关注四川省基层民主建设及党员管理等问题。那么，作为“基层民主建设试验田”的西部大省，四川省基层民主建设的制度创新发展进程究竟如何，取得了哪些经验和成效，还存在哪些问题有待于进一步研究和解决？本文试图对这些问题作一初步探讨。
一、四川省基层民主政治建设的实践成效
1.四川省基层民主政治建设已经走出了自己的道路，建立了自己的制度基础和思想基础，形成了从基层民主推进高层民主、以党内民主带动社会民主的基本路径。
从四川省基层民主政治建设发展的整体进程来看，基层民主建设先是从村民自治开始，然后又从横向和纵向两个方向继续延伸和拓展，并逐步影响到社会政治生活的其他方面。自1988年开始，村级海选即村民委员会主任由村民直选，就已经进入到实际运作层面。随着村级海选实践向乡镇延伸试点的推进，于是1998年底四川省遂宁市市中区步云乡组织了中国第一次乡长直选。由于受村民自治和乡镇长直选的积极影响，接着又出现了公推直选举村党支部书记和乡镇党委书记的实践探索。于是，四川省党内基层民主建设开始了一系列大胆改革创新实践，如公推直选乡镇党委书记、扩大党代会常任制试点、弱化常委会，强化全委会等等，从而产生了强烈的带动作用和示范效应，有力地推带动了整个社会基层民主的蓬勃发展。
四川省在基层民主政治建设的进程中，取得了许多值得肯定的经验，尤其是在制度创新方面有所突破，并已经初步形成了自己的制度基础和思想基础，这集中体现在两点：第一，积极推动村乡两级基层民主，为民主政治建设打下最坚实的基础。第二，努力扩大党内民主，着重通过体制创新去巩固和发展党内民主，并以此带动社会民主。因为中国共产党是中国唯一的执政党，是政治权力的核心，没有党内民主，社会民主很难有实质性的发展。[3](p86)
四川省基层民主政治建设的改革实践及其制度创新的基本路径：一是从村民自治开始，进而纵向延伸和横向扩展，体现了民主化进程先从基层开始，再渐进式地逐步向高层发展的态势；二是以党内民主为侧重点，在党内民主的带动下，引导社会民主逐步走向实质性发展。简言之，形成了从基层民主推进高层民主、以党内民主带动社会民主的基本路径。
2.四川省基层民主政治建设的制度创新有其普遍价值，它是社会主义民主政治在基层实践中改革创新的具体体现。
四川省在推进基层民主政治建设的实践中，大胆改革和锐意进取，在制度创新方面进行了一系列尝试，取可了较好的效果。这些制度创新主要体现在以下几个方面：
首先，四川省基层民主政治建设的制度创新表现为民主选举制度的创新即公推直选。近些年来，四川省在公推直选农村基层干部的过程中，已经形成了一套成熟的经验和做法，即普遍采取了先试点再推广的办法，经历了宣传动员、公开报名、资格审查、当众演讲、民意测验、按章依法选举和按程序报批等七个比较严密的环节，并在实践过程中取得了良好的效果。在全面总结前几年公推直选实践经验的基础上，2004年8月，四川省委组织部又制定了《党政领导干部选拔工作落实群众公认原则五条规定》。文件出台后，四川全省范围内正式启动了在21个市（州）、181个县（市、区）党委选拔党政领导干部时，提名权交党员群众，实行“两推一述”。通过上述几项规定，就从制度上保证了群众对党政领导干部选任的知情权、参与权、选择权，改变了选任党政领导干部时权力集中在少数人手中的弊端。
其次，四川省基层民主政治建设的制度创新还表现在民主决策和民主管理制度的创新。从党内的授权顺序来看，县级党代会是当地党内最高权力机构，全委会的权力来自党代会，常委会的权力来自全委会，因此，常委会应向全委会负责，全委会向党代会负责。但目前许多地方存在的现实情况是，这一权力顺序被倒置：书记办公会取代常委会，常委会代替全委会，常委会和书记办公会实际成了决策中心，全委会的权力已被弱化，而党代会则成为四年一次的组织形式。为改变这一情况，2002年，四川开始在17个市县进行了党代会常任制的试点，同年12月，四川雅安举行了中共历史上第一次县级党代表直选，并在理顺党内权力授受关系、加强分权制衡方面，进行了具有深远意义的探索。到2005年8月底，四川省委组织部又出台了《关于推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设的意见》，要求从五个方面提出进一步推进党内基层民主，包括扩大公推直选、实行社会评价、实行三联制度、开放基层党务、扩大全委会权力等，其中许多内容都涉及到民主决策和民主管理方面的重大制度创新。
再次，四川省基层民主政治建设的制度创新也表现在民主监督制度的创新。四川省委组织部在认真总结雅安及省外试点经验的基础上，决定大范围试行党代表常任制，并出台了《试行意见》，以指导各地的试点工作，确保党代会代表在5年的任期内可以充分行使选举权、审议权、评议权、监督权和建议权。2005年省委组织部又出台文件明确要求，各县（市、区）党委和所属基层党组织领导班子及成员的工作，要建立社会评价机制。凡是涉及本地区本单位经济社会发展、党的建设和与人民群众生产生活密切相关的重要工作和重大部署，都要作为社会评价的主要内容。社会评价原则上在年度总结和班子换届时进行。评价的结果应注意向社会公开，并同干部考核任用挂钩。几年来的实践表明，实行党代会常任制，建立社会评价机制，对于加强民主监督、规范和约束权力运行，的确具有十分重要的意义。
3.四川省基层民主政治建设的实践成效及其影响。
首先，在基层民主建设实践中，各项民主制度逐步完善，群众意见和群众评价在选人用人以及干部考核过程中的作用日益重要。目前，在四川省，群众公认已成为基层党组织领导班子成员选任的基本价值取向。经过近几年的试点探索和总结推广，四川省不仅在公选乡镇领导干部的组织领导、操作程序、工作方法等方面积累了许多好的经验，创新了制度措施，而且使选人用人必须坚持群众公认的理念日益深入人心。一位曾经参与选举的党员这样讲述自己的亲身体会：“过去是领导提名字，党员划圈圈。现在是先过群众关，再过党员关。”这种看法在试点地区的党员和群众中很具有代表性。并且，群众满意也成为衡量一切领导工作成效的重要标尺。把群众满意和社会公认作为评价领导班子及成员所有工作的标准，四川省各级党组织积极探索社会评价领导班子及成员的途径和办法，推行下评上、民评官、基层评机关等作法，借助民意的推动，改进党委政府工作，有力地促进了领导班子和领导干部作风的转变。
第二，实行基层民主的范围不断扩大，民主程度也逐步增强。在直选村委会主任和公推直选村党支书的实践基础上，四川省进行了对乡镇党委书记选任制度的改革，先后在达县、南充、巴中、遂宁、眉山等地的部分乡镇进行了公选乡镇党委书记的试点工作。经过多年的探索试点，到2001年底，四川省委决定结合乡镇换届选举，在全省三分之一以上的乡镇公推公选乡镇领导干部。全省除三个少数民族自治州外的3871个乡镇，有1792个实行了公推公选，占总数的44.6％，共公选产生乡镇领导干部5447名，占全省乡镇领导干部的17.5％，其中乡镇党委书记787名，占总数的17.5％。泸州、雅安、巴中等市的所有乡镇领导干部全部由公推公选产生。2004年，乡镇党委书记公推直选的试点面扩大到10个市州的30个县（市、区），直接选举产生乡镇党委书记45名。2005年8月，四川省委组织部又将公推直选乡（镇）党委书记的试点工作，进一步扩大到全省18个市（州）和30个县（市、区）全面推开。来自四川省委组织部的调查显示，公推直选产生的党员领导干部，85％以上被组织和群众评价为“好”。
第三，为充分发挥党员、党组织和党代表在联系人民群众中的作用，四川省委在总结宜宾市高县试点的基础上，在全省全面推行了党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的三联制度。从实践来看，三联制度不仅把党委委员、党代表和党员之间的委托关系以制度化的形式确定下来，在党内民主中具有基础性作用，而且进一步整合了党内资源，建立健全了上情下达、下情上达和基层党组织、党员、群众反映意见的便捷通道，使党委在决策中能更多、更好地体现党员的意志和群众的意愿。
第四，基层民主的逐步延伸和不断扩展，还促进了乡镇以上各级党组织党内民主的发展，促进了决策的民主化、科学化进程。在总结各地基层民主发展实践经验的基础上，为了充分发挥党的全委会职能作用，在四川省委组织部统一部署下，各地党组织进一步明确全委会职责，相继取消了书记办公会，适当增加全委会的次数，重大问题由全委会讨论和决定。凡涉及县市区中长期发展规划，党的建设方面重大问题，关键部门、重要岗位的人事任免和监督，重大的经济社会发展项目，以及关系人民群众切身利益的重大事项、影响社会稳定的重要问题等，都要直接提交全委会进行讨论决策，提高了决策的民主化、科学化水平。
第五，基层民主建设也是一场伟大的民主培训实践，在实践中，广大农民及基层干部的民主素质、民主观念和民主能力得到了很大的提高和锻炼。基层民主建设过程也是对广大农民和基层干部进行民主法制教育和培训的过程。人们在进行民主实践中逐渐培养起规则意识、法律意识，有利于增强广大干部和群众的民主意识和法制观念。对此，雅安市委副书记张锦明深有感受地说：“在基层选民的现实生活中，民主其实很简单，它很多时候仅仅是一个发言权。选民对规则的尊重与遵守，实际是对规则制定机关的尊重和对法规的遵守。因此，在民主实践中培养和锻炼干部比培养和锻炼选民的任务更加迫切。”[4]
二、四川省基层民主政治建设中存在的问题与思考
第一，民主政治建设进程与经济发展、文化教育水平还不够适应。由于四川省是农业大省，经济发展和文化教育比较落后，于是在相当程度上制约了民主建设及其制度创新的进程，制度创新的根基还不够牢固。我们在平昌县调查时了解到，进行乡镇党委班子公推直选时，县财政拨付每个试点乡镇2万元作为选举经费，各乡镇自己还要再筹集一些经费。一次乡镇的直选大约要花费4万元经费。[5] 对于经济发展水平低下、负债难以还清的欠发达地区的乡镇来讲，要进行乡镇党委书记的公推直选工作，这的确也是一个很大的制约因素。同时，不少村民的政治和文化素质也还不能适应基层民主政治建设发展的需要。在一些经济贫困地区还普遍存在着农民文化水平偏低，政治法律知识缺乏，并且由于绝大部分有文化的中青年外出务工，目前许多农村党员普遍年龄老化，因而不少地方出现了村级领导班子难以找到满意人选的情况。
第二，公推直选工作在程序设计上还有待进一步规范和完善。要真正把德才兼备、群众公认的干部推选出来，还需要有一整套严密科学而又切实可行的程序设计来加以保证。从新都区公推直选木兰镇党委书记的过程可以看出，从2003年11月26日，由新都区委组织部开始向上级党委公推直选木兰镇党委书记的请示到12月7日产生全国第一位公推直选书记，历时12天。[6] 从整个过程来看，只用12天的时间就完成如此复杂的程序，并保证能够选出一位好书记是困难的。从我们调查过程中接触到一些其他乡镇的参选者反映出来的意见看，也确实存在着一些问题：比如说外地的候选人很难用两天时间就摸清当地的基本情况并提出科学合理又切实可行的施政方案；又比如说在选举的过程中，也没有候选人之间的竞选和辩论，普通党员群众对候选人的选择实际上是通过候选人的就职演讲来确定的。[7] 因此，在以下一些环节上还需要进一步完善：其一，如何在整个选举过程中充分体现选民的知情权？其二，如何让外地的报名者有较充分的时间来调查了解该镇的基本情况从而提出切实可行的施政方案？其三，如何保证外地的参选者享有公平的竞争机会？
第三，进一步健全和完善党的代表大会制度问题。从目前情况来看，党代会作为同级党组织的最高权力机关、决策机关、监督机关的实际作用并不明显，有的甚至往往是流于形式，还有许多相关工作有待加强和完善：一是从代表主体看，党代表的履职意识、能力和素质有待提高。从试点运行工作情况看，党代表在数量上偏大，其履职意识有待提高。就党代会期间的提案情况看，参与提出议案的党代表少，质量不高，涉及党的建设方面的更少。2006年眉山市人代会代表建议、批评和意见87件，政协提案96件（其中审查立案的90件），党代会提案只有17件。二是从实践层面看，党代会常任制运行机制有待理顺。党代会作为党内“最高权力机关、最高监督机关”地位体现不明显。目前作为常任代表的经常性联络机构“代表联络办公室”，只能作为党委的一个职能部门和附属机构提建议，不具备党内权力机关的职能、性质和地位，因而不能对全委会的日常工作进行有效监督。并且，党代会、全委会、常委会“内三会”职能不明晰，党代会、人代会、政协会“外三会”关系不顺畅。三是从组织保障看，党代会试点工作的保障机制有待健全。党代会常任制目前尚处于试点阶段，在组织机构、人员、经费上没有明确规定，在实施过程中还有一定难度。[8]
第四，基层民主政治建设中的制度创新与原有制度的衔接与配套问题。来自基层的自下而上的改革实践将必然会遇到来自上面的各种阻力。的确，从实际情况看，四川省许多基层试点的步伐都是在谨慎探索中艰难前行。中国社会科学院政治学研究所研究员史卫民也认为：“基层民主政治的发展，日益显示出整体联动的必要性。党内民主与人民民主的关联关系，在基层已经充分显示出来。单一推动的任何举措，如果不考虑与其他制度的接轨问题，都可能带来一定的负面效应。”“实际上村民自治、居民自治（社区发展）、基层政权建设和基层党组织建设，已经确立了密不可分的整体关系，单项独进的局面必将被整体推进所取代。整体推进基层民主政治发展的战略构想以及相应的制度安排，已成为摆在我们面前的重要任务。[9]
总之，四川省近十多年来在狠抓基层民主建设方面做了大量工作，取得了显著的成效，积累了丰富的经验，但也面临着不少困难和问题需要在实践中继续探索和解决。并且，四川省的地方性经验还需要进一步上升到整个民主政治制度建设的层面，与现有法律法规和党章党规结合起来，使之相互衔接和配套，从而才能从系统整体上保障和推进民主政治建设的发展。因此，这就迫切需要加强研究总结和理论指导，使基层民主得以在实践中不断巩固、健全和完善，为其持续发展开辟更加广阔的空间。
［基金项目］本文是国家社会科学基金西部地区项目“四川省基层民主政治建设的制度创新研究”（批准文号04XZZ004）的阶段性研究成果。
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