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养老保险是中国社会保障体系的重中之重，中国养老保险制度经过了50年的探索和深化改革，特别是1995年的“统账结合”与1997年的“统一制度”的实施，更是一个里程碑，形成了在世界上首创的一种新型的基本养老保险体制。但是，由于制度转轨而产生的种种问题，导致养老保险基金缺口越来越大；随着中国人口老龄化进程的加快，这个缺口如不解决，不仅会使中国养老保险制度崩溃，而且会危害到社会的稳定与发展。
一、转制成本：由来与内容
1951年国家颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着中国养老保险制度的开始。由于当时投保对象主要是城镇机关、企事业单位的职工，养老金由单位及企业支付，而国企则由国家统负盈亏，所以采取现收现付(pay-as-you-go)的模式进行养老金的代际转移，其原则是“当代人都为前一代人支付退休金，而从下一代那里领取退休金”。中国当时的国情是人口结构年轻，人口压力小，且在计划经济体制的支持下，这种现收现付的社会养老金保险体系有其合理性和可行性。
20世纪90年代以后，随着中国开始实行市场经济，企业不断改革，积极转换角色，自负盈亏，养老金这个包袱不可能再套在企业身上，这时候养老保险必须走向社会统筹。1991年6月《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》标志着中国的养老保险开始进入到社会统筹。经过4年的改革，1995年3月政府又颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了中国社会养老保险的社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）的制度，1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，预示着中国社会养老保险开始从传统的现收现付制向个人部分积累制过渡。
新制度的设计初衷是：政府希望在社会统筹（这一部分仍然实行现收现付）的基础上，积累达到一定程度的个人账户基金，以应付未来养老金的支付危机。问题在于：实行个人账户后，政府本应收缴到的养老金中必须减去一部分进行个人积累，那么已经退休人员，也就是所谓的“老人”，他们的全额养老金由谁来付？同时，那些在实行新制度之前参加工作而又在之后退休的人员，也就是所谓的“中人”，由于没有个人账户的积累，他们退休之后若按新模式领取养老金，就不能体现其在“统账结合”之前的劳动贡献。要解决这个问题，就是要充实他们的“空账”，那么如何充实？
由此，我们可以得出如下公式：
这就是中国社会养老保险的转制成本。
二、资金缺口与养老基金危机
新制度的设想从长远来说是好的。根据1997年“统一制度”的决议，最迟到2005年，工人个人缴费工资的8%将计入个人账户，且从企业缴费的20%中划出3%到个人账户，企业缴费余下的17%作为社会统筹基金。这样一方面实现了社会互济，另一方面又强调个人账户养老金的激励机制。
但是，这个新的养老保险制度不是建立在全新的基础上的。长期以来没有养老基金预筹积累而形成的“转制成本”不是由政府负担，而是由养老保险基金来负担的（注：孔泾源：《养老保险制度的风险防范与前景展望》，载于《中国社会保险》，1998年第2期，P5.）。换句话说，新收缴的养老基金绝大部分用于退休人员的养老金支付，记入个人账户的资金同时就用作支出了，所谓的“个人账户”实际上成了“空账”。中国当前实行的仍然是现收现付，只不过其风险由原来的企业转移到政府而已（注：周小川：《论当前中国社会保障体系的模式选择》，FROM:www.china028.com.）。
据有关机构估计，中国的转制成本大约在5～8万亿元之间（注：袁志刚：《中国养老保险体系的经济学分析》，http://www.dajun.com.cn/yanglaobaoxian.html.）。每年基金积累大约为100多亿元左右。1995年，全国基本养老保险基金历来滚存结余为429.8亿元（注：孟昭喜等：《养老保险析疑》，经济科学出版社，1999年3月，P12.），2001年基金总收入2498亿元，总支出2329亿元，全年积累177亿元，年底滚存结余额为1054亿元（注：见《中国社会保障》，2002年第7期，P47.）。若按这种积累规模，大约需要几百年时间才能把整个转制成本付讫。
一方面，统筹基金在不断透支个人账户，“实行个人账户制度四年来，资金缺口已增加到2000亿元”（注：汤姆·霍兰：《中国的养老金难题》，载于《远东经济评论》，2002年5月期.）。另一方面，据劳动保障部根据现行的体制预算，统筹基金在未来的30年间，也将会出现年约1000亿元左右的赤字（注：郑京平：《银色浪潮考验养老大堤》，《中国社会保障》，2002年第1期，P17.）。
由于养老金要求“刚性发放”，但保费却不得不“弹性收缴”，很多地方的养老保险基金入不敷出，赤字运作。财政部副部长高强直言：“实际的问题并不完全是未来的支付困难，而是当前应缴纳的养老金已经出现了严重的缺口。”（注：引自《社保资金不能全靠财政》，《中国经济时报》，2000年8月12日.）
根据艾伦(Aaron)的叠代模型，养老金的增长取决于两个因素（注：袁志刚：《中国养老保险体系的经济学分析》，http://www.dajun.com.cn/yanglaobaoxian.html.）：
(1)人口的增长率
(2)劳动生产率的增长率
不幸的是，根据第五次全国人口普查的资料，2000年中国已经步入了老龄化社会了。据世界银行对中国人口的预测，到2020～2030年间，中国的劳动力人口将不再增长，2030年以后开始下降，同时65岁及65岁以上的人口将稳定而迅速增长，其结果是，人口依靠率或者说老龄人抚养率（65岁及以上人口数与15～64岁人口数的比例）从1990年8.7%增长到2050年的31.2%（注：韩大伟：《养老金体制—国际比较、改革思路、发展对策》，经济科学出版社，2000年2月，P111,P112.）。见下图：
数据来源：世界银行，1997
从上图可以看出，人口结构的老化与人口依靠率的不断攀高，严重影响我国养老保险基金的宏观增长。中国的计划生育国策始于20世纪70年代，据此推断，2030年左右将是退休高峰期，“中人”的过渡期在理论上也告完成，届时中国65岁以上的老龄人口将达到2.3亿，占人口比重14%，人口依靠率达到21.4%，这是一组令人吃惊的数字。
当初新制度设计者正是考虑应付这个高峰时期而实行养老金部分积累制的。可是现在看来，资金的缺口可能提前引发“基金崩堤”。
三、“辽宁模式”与解决措施
为了解决当前养老基金的缺口和尽快消化转制成本，国务院于2001年在辽宁进行试点。辽宁试点的一个重要内容，就是在坚持社会统筹与个人账户相结合的制度的前提下，调整个人账户规模，加强个人账户基金管理（注：仲伟志：《辽宁社保试点一周年》，载于《经济观察报》，2002年07月19日.）。具体措施如下图所示：
在“辽宁模式”中，实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理，个人账户实账运营，保值增值。这样做的好处是：避免个人账户基金被挪用，造成恶性循环。为了真正做实个人账户，辽宁全省要支出好几百亿元用于支付中人的过渡性养老金和调剂金。
“辽宁模式”在总体上是行得通的，但是个人账户的做实需要巨额资金的注入。这对于大部分省份来说是力不从心的，辽宁的成功运作是因为其作为试点而得到国家财政拨款支持。因此，要解决资金危机还得另谋出路。
事实上，围绕这一个论题，不少专家、学者及社保人士都提出过自己的观点。他们的观点可以归纳为四个主要方面：
(1)在“税”字上作文章。有人提出可以将现成税种如个人所得税转化成养老金。我认为，征收个人所得税的主要目的是避免社会贫富悬殊，其本身就是个人应得收入的一部分。如果把它转化为养老金，等于是“劫贫济贫”，无实际意义。也有人提出“应该开征新税”，如开征特别消费税，用于养老金的筹集。但是许多劳动市场专家早就警告：过多依靠开征新税只会加重人民负担，失业更加严重，过高的劳动成本也会鼓励“地下经济”的发展。也有人认为，单靠行政命令征缴养老保险金只会削弱基金来源的稳定性，因此建议“费改税”。本人认为：首先，现在主要的问题不是企业不愿缴费，而是它缴不起；其次，目前的税收体制并不完善，“费改税”后也不见得可比原来的缴费方式更稳定。所以，“费改税”应该缓行。
(2)考虑国有资产。涉及到国有资产，目前有三种意见比较流行。第一种是国有资产的变现，第二种是从国有资产中直接拨款，第三种是国有股减持。它们的性质差不多，而且都是基于同一个理由：计划经济时代中国实行低工资，工人大部分劳动收入并没有积累变为养老基金，而是转化为对国有企业的投资和国有资产。现在要解决养老金的缺口问题，动用国有资产最具合理性。但本人认为，国有企业目前的养老金负担是最重的，其缴费水平也是高居不下，如果再动用国有资金对企业来说是雪上加霜，最终直接受损害的还是职工的利益。
(3)发行国债、养老彩票。这两种方法实际上就是向社会融资。通过发行国债，可以把转制成本分摊，可以作为养老保险资金增值的一个投资方向。而发行养老彩票只可以暂时舒缓资金的紧张；整个转制成本实在太庞大，单靠发行彩票不能解决实质性的问题。
(4)基金上市。这是一个实现增值的好方法，但存在较大的风险，因此必须作科学的投资组合。
四、方案选择
一个完善的、可持续发展的解决方案应该着眼于当前的困难，还必须兼顾到长远的发展。具体地说，就是既要有效地堵塞当前养老保险基金的缺口，又可进行消化转制成本的资金储蓄。因此，本人认为，社会养老保险要应该采取“开源节流”。
所谓的“开源节流”包括以下两个方面的内容：
第一，提高养老保险覆盖率。通过对社会保险征缴的因素分析，要想保费较前有所增长，就是要努力扩大覆盖范围（注：见徐新民：《因素分析法的应用》，《中国社会保障》，2000年第8期，P38.）。养老基金经常出现“收不抵支”的局面，是因为现行体制覆盖对象主要就是国有企业，非国有单位拥有50%以上的就业人员，但其被覆盖员工仅有20%。虽然各地政府试图把非国有单位正式纳入养老金体系，可是由于企业缴费率过高，而福利又不确定，大多数非国有公司都不愿加入（注：韩大伟：《养老金体制—国际比较、改革思路、发展对策》，经济科学出版社，2000年2月，P111,P112.）。那么，怎样办呢？
仔细分析我国各地区老龄人口比重以及老龄人抚养比，本人发现，经济最发达的东部沿海省份及华中部分省份的老龄人抚养比普遍比全国水平高，最严重的是上海，高达15.12%；西部省份都比全国平均水平低，其中青海只有6.2%。如果老龄化过高，地区的劳动生产率就低；过低也不行，会导致劳动力过度闲置。根据艾伦的叠代模式，最理想的方法是，把两个极端进行互补。
上海等地本身就是民工的主要流向地，对于那些新到城里工作的农民工应该逐步纳入养老保险的范畴。这样做，既可以通过扩大缴费基数来缓解养老金支付的矛盾，也可以通过降低高危地区的抚养比，舒缓养老基金的压力，特别是对“中人”过渡期所需的过渡金与调剂金的筹集提供了一个很宽阔的渠道。
需要注意的是，在征缴扩面的同时，必须要进行中国户籍制度的改革，只有户籍随人员流动才可以使养老保险征缴扩面工作顺利开展。否则，就有可能出现“A地缴费，B地养老”的怪现象。而且，松动严格的户籍制度以后，会加速和刺激人员的流动。
第二，调整退休年龄。中国现在的人口平均寿命是70岁，可是退休年龄仍然按照解放初订立的标准：男60岁，女干部55岁，女职工50岁。国际上通行的做法是退休年龄应该随着人口平均寿命的延长而延长，使工作时间多于养老时间。目前，我国职工工作时间与养老时间比例越来越小了。而且，根据“统一制度”：“基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。”这种算法是以职工退休后只活10年为依据的。10年以后，职工的个人账户用完了，以后就要靠政府来负担，显然将给国家养老金的支付带来更大的困难。
因此，建议政府提高工人的退休年龄，首先将女职工与女干部的退休年龄统一为55岁（女性退休年龄分为两种为中国特有，而且也不能适应市场经济发展潮流）；在此基础上，男退休年龄提高到65岁，女提高到60岁。既可以增加就业者缴纳的养老金，又可以减少基金的支出，可谓“一石二鸟”。
但是，提高退休年龄是一个敏感的重大问题，涉及到群众的心理承受力，必须分步实行。我认为，可以根据各省份和自治区的老龄人抚养比的高低，把各地分层次，以先高后低的顺序逐步提高退休年龄。
也有人担心延长退休年龄后将会加重目前的就业压力。从目前来说，确实如此。但从长期看，由于这些退休人员仍具有相当的工作能力，实际上是“退而不休”，继续在社会上就业，并没有给社会腾出多少空缺岗位。因此，尽快调整退休年龄，把长痛变成短痛，才是明智之举。
五、结语
其实，解决问题的方案还有很多，比如对基金进行多元化投资、加快养老保险立法、降低养老金替代率等等。但是，无论那一种方法，都要遵守循序渐进的原则，不可以一蹴而就。像其他国家一样，中国有其本身的特点与问题，其制度改革还是处于一个不断探索、不断完善的过程。我们要做的，是在解决转制成本的过程中，健全和完善整个养老保险体制，真正为国家，为人民造福。
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