“未实行区域自治少数民族”辨析，本文主要内容关键词为：少数民族论文,区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“未实行区域自治少数民族”概念的提出
“未实行区域自治少数民族”是相对“实行区域自治少数民族”的概念提出来的。
我国是一个统一的多民族的国家，实行民族区域自治制度，是我们党和政府处理民族问题的一项基本国策，是国家的一项政治制度。早在中华人民共和国成立以前，我们党以马克思列宁主义理论为指导，并根据历史的和现实的情况，创造性地确立了少数民族聚居的地方实行区域自治这一处理我国民族问题的基本制度，在实践中，于1947年建立了内蒙古自治区。
中华人民共和国成立时，民族区域自治就作为国家的一项重要政治制度载入《中国人民政治协商会议共同纲领》，以后又庄严地载入《中华人民共和国宪法》。为了推动民族区域自治制度在少数民族聚居区的普遍实行，1952年中央人民政府还颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。实践证明，民族区域自治是完全适合我国国情的正确制度，是解决我国民族问题的钥匙。尽管在几十年的风风雨雨中，经历过挫折，但到80年代中期，这一解决民族问题的基本制度，最终以基本法律的形式确立下来。
《中华人民共和国民族区域自治法》于1984年5月31日在第六届全国人民代表大会第二次会议上通过，这是我国民族生活中的一件大事，是以法律的形式进一步确立了我国“平等、团结、互助”的新型的社会主义民族关系，并在社会主义现代化建设中，不断得到巩固和发展。
众所周知，国际上处理民族问题的方式、方法、政策是很不一样的，在存在剥削制度的国度里，我们姑且不去论它，即使在原苏联、南斯拉夫等社会主义国家，对处理民族问题所采取的政策也不一样。俄国十月革命取得胜利之后，在处理民族问题时采取了“联邦制”的做法，并建立起以俄罗斯为中心的苏联社会主义加盟共和国；南斯拉夫在取得革命胜利以后，则把几个不同的邦联合起来，建立起社会主义国家，在民族问题上，以“邦联制”的形式出现。虽然各自都是根据不同的历史情况和现实状况，在处理民族问题时采取的不同政策，但随着历史的演进，无论是“联邦制”亦或“邦联制”都逐渐暴露出其中固有的问题，并最终在20世纪90年代的资本主义演变中，葬送了社会主义，也葬送了统一的国家，各自以民族为集团，分崩离析，原苏联分裂成15个国家，南斯拉夫分裂成6个共和国，加上其它原因，至今仍是很不安定的地区。从此可以看出，实行民族区域自治，是我国处理民族问题唯一可行的基本政策。
民族区域自治制度，在《民族区域自治法》中得到了全面体现，它既不同于“联邦制”，也不同于“邦联制”，是在“各少数民族聚居的地方实行区域自治”。我国自实行民族区域自治制度以来，到目前为止，已建立自治区5个，自治州30个，自治县（旗）122个，共157个民族自治地方。建立这么多的民族自治地方，充分赋予实行区域自治的少数民族自己管理自己的自治权，是中国历史上从未有过的。
然而，中国的民族分布情况是很复杂的，并不是某一个民族就聚居在某一个县、或州、或自治区，而是小聚居，大散居。除了自治区、自治州、自治县（旗）三级较大的民族聚居区外，还有民族乡以至更小的民族聚居区。大散居在我国是名副其实，55个少数民族散居到了广大农村和城市的各个角落。因此，在实行区域自治的主体民族享受到民族区域自治制度所规定的权利之外，还有相当一部分少数民族及成份，未能或不具备条件享受《民族区域自治法》中所规定的权利。根据《宪法》所规定的各民族一律平等原则，未实行区域自治的这些少数民族及成份也应该受到法律保障。
所以，在《民族区域自治法》颁布以后，给没有建立起自治地方实行区域自治的少数民族制定一部法律，来保障他们的权利和利益的工作，便摆到民族立法工作的议事日程。事实上从1986年开始，全国人大民委就在着手这一法律的起草工作。
在法律的起草过程中，首先遇到的就是有关法律名称问题。如何给这部法律一个科学的名称便成了争论的焦点。鉴于人们提出的法律名称为“散居”或者“散杂居少数民族权益保障法”，我认为都不科学，原因在本文后面详细论述。那么怎样才算给这部法律以比较科学的名称呢？从《民族区域自治法》中“实行区域自治少数民族”的科学概念得到启示，提出了“未实行区域自治少数民族”的概念。为了弄清楚“未实行区域自治少数民族”这一概念的科学含义，首先必须弄清楚“实行区域自治少数民族”的确切含义。在《民族区域自治法》第二条第一款规定得很清楚：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。”跟着第二款规定：“民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。”具体地说，实行区域自治的少数民族必须具备：(1)以聚居为基础，它既可以是一个民族的聚居地方，也可以是两个或两个以上的民族聚居地方；(2)无论是多少个民族聚居的地方，都必须达到县或县以上的范围，才能建立民族自治地方，行使宪法和有关法律赋予的自治权，县以下范围的民族聚居区，不能建立自治地方，行使自治权。在民族聚居区域内，建立了民族自治地方的那一部分少数民族，被称为“实行区域自治少数民族”。
“实行区域自治少数民族”是一个法定概念，指建立了自治地方、享有自治权的那一部分少数民族。我们可以说有44个少数民族建立了民族自治地方，但不能说建立了民族自治地方的44个少数民族是已经全部实行区域自治的少数民族。因为这里所说的44个少数民族，是根据斯大林关于民族的定义划定的，他们当中有的可能居住在本民族聚居区，并建立了民族自治地方，享受到了自治权；有的则虽然也居住在聚居区，却由于聚居区的范围比较小，达不到建立自治地方的要求，因此不能享受到应该享受的权利；还有一部分，因为各种原因迁徙到了别的地方或城市，不能象已建立了民族自治地方的本民族同胞一样，享受到法律赋予给他们的自治权利。所以，建立了民族自治地方的少数民族和实行区域自治的少数民族不是同一个概念，不能混淆。
显而易见，“未实行区域自治少数民族”的涵义范围，便是“实行区域自治少数民族”不能包含的所有少数民族了，给这一部分少数民族制定一部权益保障法，既是宪法赋予给他们的权利，也是他们的强烈要求；同时，也是当前社会主义市场经济体制下，社会稳定和发展的需要。
二、“未实行区域自治少数民族”概念的含义
在前面的论述中已提到能够实行民族区域自治的民族聚居地方只能是自治区（相当于省）、自治州（相当于地区行署范围）、自治县（旗）（相当于县），而县以下范围的民族聚居区不能实行自治，如民族乡、民族村。民族乡的行政地位在县（自治县）一级之下，《宪法》第三十条规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”很明显，民族乡不是自治地方，是因为区域太小，人口太少，事实上不能行使自治权，不宜设立自治机关，它是在相当于乡一级范围内民族聚居区建立起来的基层行政组织，是为保障不能建立民族自治地方、享受自治权的一部分少数民族的平等权利，加强党和国家对这类地区的领导，体现我们国家的民族政策得以深入贯彻而采取的组织上的措施。民族村，也是一种民族聚居的形式，只不过聚居的范围比民族乡更小，小到连基层政权组织都不能建立，只能建立村一级组织。另外，在城市里的民族区、民族聚居的街道都不能建立自治地方或设立自治机关，事实上，由于各种原因，往往被忽视，他们的经济、文化、教育发展水平，大多低于当地汉族发展水平。
在我国辽阔的土地上，历史上形成的各民族分布格局，既有一定的聚居区域，又有杂居、散居的情况。加上《宪法》、《民族区域自治法》明确规定的民族聚居区必须相当于县或县以上范围才能实行自治，这就使得没有享受到自治权的少数民族居住情况更加复杂。那么，如何对这部分少数民族在概念上作出科学的界定，便摆在了民族立法工作者面前。
在新中国成立以后，对我国的民族分布状况，一些文件里用了“聚居”、“散居”、“杂居”三个词来概括其特点，而人们在习惯上，往往把少数民族人口比较多的地区叫“聚居”，几个民族居住在一起，且人口相对来说比较少的地区叫“杂居”，分散居住在城市或者乡村的少数民族叫“散居”。仔细推敲起来，“聚居”、“散居”、“杂居”的内涵和外延都无法作出准确的界定，很难做出科学的解释，而且每一个人都可以从不同的角度理解和解释，容易造成概念上的混乱；但是，象法律这样的规范性文件所规定的条文、内容以及法律本身的名称，是不允许有含糊概念出现的。
在《民族区域自治法》中对“实行区域自治的少数民族”作出了科学的定义，这就给我们制定保障“未实行区域自治少数民族”权益的法律提供了依据。我认为“未实行区域自治少数民族”是一个法定概念，有其确切的含义。它包括：11个没有建立民族自治地方的少数民族，这是理所当然的，并不难理解；除此之外，还应当包括居住在民族自治地方以外的其他少数民族，以及居住在民族自治地方以内，但不是实行区域自治的少数民族。自然，民族乡、民族镇、民族村里的少数民族也包括在没有实行区域自治的少数民族范围内。
“未实行区域自治少数民族”的概念明确以后，制定“未实行区域自治少数民族权益保障法”所要调整的对象和关系也就十分清楚了，即是调整实行区域自治少数民族以外的所有少数民族的关系，保障他们的权利和利益，并促进他们的经济、政治、文化、社会的发展。
三、“聚居”、“杂居”、“散居”不是科学的法定概念
由于我国的民族比较多，经过识别已经确认的少数民族就达55个，且分布状况很复杂，人们便往往根据各民族的居住情况称为“聚居”、“杂居”、“散居”。在我们党和政府有关民族方面的各种文件里也多次出现这类名词，甚至在《宪法》、《民族区域自治法》、《地方组织法》等法律中，都使用过。如何理解“聚居”、“杂居”、“散居”的词义，对于起草“未实行区域自治少数民族权益保障法”至关重要。
1、“聚居”。从字面上看，是不难理解这个词的，按词义上讲，就是很多人聚集并居住在一个地方。那么，多少人才算聚居呢？成千上万，当然算是聚居，难道几十人、几百人聚集居住在一个地方，就不算聚居了？我们是不能这么看的。按照国人的习惯，三人在一起，即称为“众”，有聚的意思，所以，“聚居”一词如何界定，很是困难，因其内涵和外延不清楚，这就造成人们理解上的歧义。
尽管在《宪法》、《民族区域自治法》、《地方组织法》等法律条文中，出现了“聚居”的名词，但都没有对这个词的具体含义进行界定，或者量化。我们可以把大到相当于省的范围的民族居住区叫“聚居”，也可以把小到乡、镇、村范围的小块民族居住区叫“聚居”，由此可以看出“聚居”的伸缩延展性很大。有鉴于此，《民族区域自治法》把少数民族聚居区以区域来限制，使自治地方有一个明确界定。《民族区域自治法》第二条第一款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，紧接着第二款规定：“民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。”即是说，仅是少数民族聚居的地方是不够的，只是实行自治的条件之一；聚居的地方还必须达到一定的范围，至少达到相当一个县的范围，才能建立自治地方，实现自治。民族自治地方，既可以由聚居在一起的一个少数民族建立，也可以由聚居在一起的几个少数民族建立，但不管其情况如何，聚居的地方一定是要相当于一个县或县以上范围，否则，就只能建立民族乡、或者民族镇了，这在第十二条规定得很清楚：“少数民族聚居的地方，根据当地民族关系，参酌历史情况，可以建立一个或者几个少数民族聚居区为基础的自治地方。民族自治地方内其他少数民族聚居的地方建立相应的自治地方或者民族乡。民族自治地方依据本地方的实际情况，可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇。”所以，《民族区域自治法》不能叫“民族聚居自治法”或其他名称，因为少数民族聚居的地方实行自治，区域是很重要的条件，不是任何一个聚居区域都能实行自治的。这从另外一个角度说明“实行区域自治少数民族”有它确切的科学含义。
2、“杂居”、“散居”。“杂居”、“散居”两个词在中央、国务院、国家民委等部门下达的文件里，经常放在一起使用，如：《国家民委党组关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》（1979年7月9日），《中共中央、国务院批转国家民委党组关于做好杂居、散居少数民族工作报告》（1979年10月12日）。“杂居”是两个或两个以上的民族居住在某一个区域内。以此来判定，我国的很多地方都有两个或两个以上民族居住着，因而在由全国人大民委办公室编写的《中华人民共和国民族区域自治法讲话》中说：“我国的少数民族在分布上处于杂居”状态。“散居”的解释，最早出现在1952年2月22日政务院第一百二十五次会议通过的《政务院关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》中：“即星散地居住在汉族地区”。这种解释是不完全的，星散地居住在汉族地区的少数民族，只能算是其中的一种情况，事实上在民族自治地方内，也星散地居住着其他少数民族，所以，“散居”也应当包含此类情况。
从法定概念看，“杂居”的说法是不科学的，不仅整个中国的民族形态是属于“杂居”，就是在民族自治地方内，仍然有其他民族居住，即使在我国少数民族聚居状况最好的西藏自治区，尽管藏族成份达到93%以上，但还是有7%左右的其他民族居住在那里。由此看来，什么情况下，才算民族杂居，是很难界定的。“散居”的界定跟“杂居”的情况一样，很难划分出明确的界限，什么情况下为“散居”，什么情况下为“杂居”，什么情况下为“聚居”？从大范围看，的确是少数民族象星星一样，散居在汉族地区的城市、乡村以及民族自治地方。如果具体到某个省（市、自治区）、地区（州）、县（自治县、旗）看，情况就不同了，原以为是“散居”的，在那里可能是“小聚居”或者“杂居”，真正散居的不多。比如：山东、河南、江苏、浙江等，从少数民族分布情况看，完全是一个散居的格局，但是，这些省内又存在少数民族小聚居区的民族乡、民族镇、民族村，甚至在城市还有民族区的存在，也有几个民族居住在一起的杂居区。因此，“散居”用来概括某个地区大体上的少数民族分布情况是完全可以的，但用来作为法律用语，就不那么确切，甚至引起人们的误解。在制定“未实行区域自治少数民族权益保障法”的过程中，曾经有人用过不同的名称，有人提出用《散居少数民族权益保障法》（简称散居法）、《散杂居少数民族权益保障法》等，因为“散居”、“散杂居”是否能包括小聚居的“民族乡”、“民族镇”，很多人提出异议，其理由是：第一，民族乡从来都是聚居的少数民族建立的一级政权组织形式，我国历来的政策和法律都是如此规定的。例如：1954年《宪法》以及刘少奇在第一届全国人大第一次会议上所作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》；国务院于1955年12月29日同时发出的三个文件（即关于建立民族乡若干问题的指示等）；1983年12月29日国务院《关于建立民族乡问题的通知》；1984年颁布实施的《民族区域自治法》；1993年9月15日经国务院批准由国家民委颁布实施的《民族乡行政工作条例》，对此有明确的说明或规定。第二，民族乡不是民族自治地方，但也不同于一般的乡，现行《宪法》第九十九条、《民族区域自治法》第五十条、《地方组织法》第五十一条都有明确规定。《宪法》规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”民族乡可以依照法律和有关规定，结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育和卫生等事业。1994年9*
29日李鹏总理在国务院召开的第二次全国民族团结进步表彰大会上的讲话，也充分说明了这一点。第三，民族乡出现于1956年初（在此之前统称为自治区），1958年政社合一被取消；1982年宪法规定恢复民族乡建制，国务院于1983年12月发出《关于建立民族乡问题的通知》，迄今在全国已建立了1000多个民族乡。从民族乡的发展历程（50年代的3年和80年代以来的10多年）来看，民族乡是小范围聚居少数民族地区建立的一级政权组织形式，是民族区域自治的重要补充形式，把不存在自治问题的散居少数民族成份同民族乡一样作为散居少数民族看待，是两类不同性质问题的混淆。
出现上述的异议，原因就是对“聚居”、“杂居”、“散居”含义上的界定不清和理解上的偏差造成的。目的是为了保障“未实行区域自治少数民族”的合法权益，使他们同“实行区域自治少数民族”公民一样，享有民族平等的权利，而在法律的名称上却是“散居”或者“散杂居少数民族权益保障法”，与要保护的很重要的少数民族聚居的民族乡（镇）的实际情况不符，这就不能不让人提出异议了。
那些提出异议的人虽然不同意把建立民族乡（镇）的少数民族看成是“散居”或者“散杂居”，但都承认民族乡不是自治地方，仅仅是民族区域自治的补充形式。反过来，我们可以这样理解，民族乡（镇）里的少数民族尽管是居住在小范围的聚居区域内，却不是实行区域自治的少数民族。
有了“实行区域自治少数民族”含义很明确的法定概念，那么，凡是没有享受到自治权的少数民族，无论他们是聚居在一个乡（镇），还是一个区（街道），或是象星星一样散居在各地的少数民族成份，都应是“未实行区域自治少数民族”。
尽管民族区域自治制度是我们党和政府处理民族问题的基本政策，并以法律的形式固定下来，但在我国能享受到自治权的少数民族人口只占少数民族总人口的70%，而少数民族总人口已达1亿以上，即是说有3000多万人口不能或者没有条件建立自治地方，享受不到自治权，其中包括11个少数民族。要在我国实现民族平等，居然有11个少数民族享受不到自治权，有3000多万少数民族人口的合法权益没有民族方面的法律保障，作为我们这样的社会主义国家怎么说得过去呢？因此，在《民族区域自治法》早已出台的今天，希望《未实行区域自治少数民族权益保障法》能尽快出台。
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