路径选择、私有化与土地市场的演进——俄罗斯土地制度转型十五年的历程与进展，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,十五年论文,化与论文,路径论文,土地市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号；F311 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2007)03-0077-08
一、引言
作为一个划时代的重要事件，苏联解体已经过去了十五个年头。作为苏联的法定继承国，俄罗斯也走过了十五年的转型之路。就时间维度而言，解体是一个时点，而转型是一个时段。在这个时段里，既有对旧体制的解构，又有对新体制的建构，或曰转型本是解构与建构的统一。另一方面，转型不同于转变，转变无时无刻不在发生，属于历史常态，而转型却有一个相对明确的历史阶段，具有不同于转变的特殊含义。就俄罗斯转型而言，它是以制度变迁为核心，主要表现为由高度集权的计划经济与一党体制向现代市场经济与民主法治体制的转换。其中，俄罗斯土地制度转型是整个社会转型的重要组成部分。
作为重要的生产要素，土地之于农业，犹如水之源，木之本，意义重大，自不待言；不仅如此，土地还是城市扩张与工商业发展的空间载体；是住宅的基本组成部分，住宅消费关涉人的基本福利。可见，土地制度转型决定土地资源的配置，关乎整个经济乃至社会转型的成败得失，所以备受人们关注。在中国，事关“三农问题”、城市化或房地产业发展等诸多热点问题的讨论中，土地制度转型问题往往被置于异乎寻常的重要地位。详尽研究俄罗斯土地制度转型十五年的历程与进展，对于思考中国土地制度转型问题不无裨益。
二、路径选择
由于转型本身的复杂性及其所包括的深刻内容，以及由转型所产生的相互影响和频繁的变动性，俄罗斯土地制度转型的起承转合与内在逻辑包含于错综复杂、盘根错节的转型过程中，如何使其以清晰可见的形式展现出来，首先需要研究者对俄罗斯土地制度转型的路径选择做出深入考察。
与以往任何时期的国际剧变相比较，冷战结束以来的各国内部转型与国际变化大体是在和平方式下进行，而不似此前绝大多数，国际变局和国内转型非得在兵戎相见下方可完成。在和平方式下，无论是激进式转型，还是渐进式转型，转型的主要设计者、决策者和推动者都是政府本身。政府为社会转型过程中的制度变迁提供着强劲动力，这种动力既代表了精英阶层在全球化推动之下要求思想解放和探索民族自强道路的诉求，也反映着千百万人改善物质生活与精神生活状态的冲动。对于俄罗斯土地制度转型而言，政府在转型路径上的选择不仅反映了其执政理念，也刻画了转型的内在逻辑。通过对土地制度转型中的政策工具、中间目标和最终目标三者的研究，可以鸟瞰俄罗斯土地制度转型路径的全貌。
（一）政策工具的选择
结合俄罗斯土地制度转型历史以及俄罗斯的政治结构状态，研究者发现，在土地制度转型中，行政工具和法律工具是政府可以使用或施加重要影响的两种工具。之所以把法律工具作为政府可以施加重要影响的工具，连同行政工具一起放进政府的工具箱，是源于以下两个方面的基本事实。其一，行政工具是政府的基本工具，政府是转型的主要推动者，决定了行政工具在转型过程中具有强大力量，必将对其他工具施加重要影响。而转型的核心内容是制度变迁，包括法律制度的变迁。在行政工具强有力的干预下，法律在转型过程中很难保持自身独立性，往往深受政府政策的影响，成为政府在土地制度转型过程中可以施加重要影响的工具。其二，从俄罗斯取得独立以来的政治结构看，根据俄罗斯宪法，总统对于议会和司法系统而言实际上具有至高无上的权力。而且，在俄罗斯目前的政党制度中，总统的这种权力又因为实际上获得了议会多数党的支持，而具有超党派面目，从而使得总统的权力可以超越代议机构。另外，具有俄罗斯特色的“无执政党的多党体制”，又使得各个政党基本上难以聚集力量来与国家行政决策权力相抗衡（冯绍雷，2005）。
1、行政工具。政府通过使用行政工具来贯彻自己的政策意图，在转型过程中，政府行政力量就像一只“看得见的手”，强有力地支配着制度变迁。俄罗斯土地制度转型中，以联邦政府层面为例，总统令作为最高行政工具的象征，发挥过重要作用，规定着土地制度转型的进度和方向，尤其以叶利钦执政时期最为显著。表1归纳整理了叶利钦执政时期发布的与土地制度转型有关的总统令。
表1 叶利钦执政时期发布的与土地制度转型有关的总统令
发布时间总统令
1991年12月27日《关于实现土地改革紧急措施的命令》
1993年4月23日 《关于向公民划分土地的补充措施》
1993年10月27日《关于调解土地关系和发展土地改革的命令》
1994年7月22日 《关于保障不动产物体的所有者购买位于不动产物体之下的土地地段所有权》
1996年3月7日 《关于实现公民的宪法土地权利的命令》
除了总统令，联邦政府、联邦共和国和市政府运用了大量的行政手段来推进土地制度改革。
2、法律工具。除了行政工具之外，政府在转型时期可以对法律施加重要影响，法律工具往往成为配合行政工具推动土地制度转型、并巩固和确立土地制度转型成果的重要手段。以俄罗斯联邦层面为例，转型以来，尤其在1991～2002年期间，俄罗斯联邦会议通过了一系列法律法规，基本确立了俄罗斯土地制度的新框架，如表2所示。
表2 与土地制度转型紧密相关的三部俄罗斯联邦法律（1991～2003年）
通过时间 法律法规
1991年4月21日 《俄罗斯联邦土地法典》
1993年12月12日《俄罗斯联邦宪法》
2001年10月25日《俄罗斯联邦土地法典》
2002年6月26日 《农用土地流通法》
除了以上四部法律之外，俄罗斯联邦、联邦共和国以及市立法机构也出台了一系列法律法规，来确立和规范转型中的土地制度。
虽然政府在转型时期能够对法律施加重要影响，但是俄罗斯立法机构也具有相对独立性。尽管行政工具与法律工具在许多时候目标是一致的，但事实并非总是如此，工具之间的冲突时有发生。譬如，1997年8月，俄国家杜马通过了新的土地法典草案，由于没有规定农用土地可以自由买卖的内容，总统拒绝签字批准。后来，代表激进力量的政府和代表保守力量的立法机关激烈争论并彼此妥协，2001年10月10日，新土地法典才获得总统签字批准。行政力量对于立法机关的影响由此可见一斑。
（二）中间目标的选择
俄罗斯政府推动土地制度转型，希望达到某些最终目标，比如完善的土地市场等，但它并不能直接影响这些目标，它有一套可供使用的工具（比如行政工具以及可以施加重要影响的法律工具），可以在一段时间后间接地影响这些最终目标。在最终目标与工具之间，俄罗斯政府选择了一些中间目标，作为实现最终目标的关键步骤。中间目标的确定对于转型路径的选择意义重大，甚至可以说，在中间目标上的不同选择，可以作为各国转型类型分类的标准。
苏联解体之后，俄罗斯施行了“休克疗法”，而同样发生政权剧变的另一些原东欧社会主义国家，则选择了不同的向市场经济转型之路。有些经济学家往往将向市场经济转型区分为“休克疗法”(Shock Therapy)和“渐进主义”(Gradualism)两大类，比较二者的长短优劣（吴敬琏，2004）。这种分类隐含的标准是转型速度。正如匈牙利经济学家科尔奈(Janos Kornai)指出的那样，速度不应该成为划分转型类型的主要标准。他对向市场经济转型的类型作了与此不同的总结。他认为，从纯粹形态上说，向市场经济的转型有两种战略。其中战略A被称为有机发展战略(the Strategy of Organic Development)，战略B被称为加速私有化战略(the Strategy of Accelerated Privatization)。战略A的主要任务是创造有利条件使私人部门由下而上生长(bottom-up development)；战略B的主要任务是尽可能快速地消灭国有制（科尔奈，1999）。在我们看来，两种战略具有相同的最终目标，相异之处在于选择了不同的中间目标，作为达到最终目标的关键步骤。根据中间目标的不同，我们提出了划分转型类型的新范式，如表3所示。
表3 以中间目标划分转型类型的新范式
转型类型战略A（有机发展战略）
战略B（加速私有化战略）
中间目标私有部门
私有化
主要内容创造条件使私有部门得以自下而上地生长起来
通过国有资产私有化，尽可能快地消除国家所有制
代表国家匈牙利、波兰
俄罗斯
作为整个社会转型的一部分，在土地制度转型方面，俄罗斯政府选择的中间目标是土地私有化，或者说是以土地私有化为核心内容的土地所有制变革。他们试图通过使用行政工具以及对法律工具施加重要影响，来摧毁旧的国家土地所有制形式，通过立法形式确立土地所有权的私有化，在此基础上，建立一个健康、有效的全国土地流通市场。
（三）最终目标的选择
俄罗斯土地制度转型的最终目标是建立完善的土地市场，以市场机制来配置土地资源。俄罗斯的改革家们信奉“私有化与市场经济的天然联系”，同时也信奉“民主体制与市场经济的天然联系”，憧憬在短时间中，通过以私有化为核心内容的中间目标，来达到市场经济的最终目标，建立一个既有民主又有市场的发展模式。通过对俄罗斯土地制度转型的政策工具、中间目标和最终目标的研究，我们可以清晰地勾勒出其转型路径。如图1所示，俄罗斯土地制度转型如同美国宇航局发射宇宙飞船一样，当美国宇航局（俄罗斯政府）计划将宇宙飞船（土地制度）发送到月球（最终目标——完善的土地市场）时，它将选定一个中间目标，运用飞船的推进器（政策工具——行政工具与法律工具）推动飞船进入正确的位置（中间目标——通过土地私有化形成合理的土地所有制结构）。美国宇航局要检查宇宙飞船离开大气（旧有的土地制度）时是否进入了正确的位置（中间目标）。如果宇宙飞船在这一阶段偏离了轨道，美国宇航局的工程师们（俄罗斯的改革家）就要调整飞船的推进器（政策工具）使宇宙飞船回复到正确位置（中间目标）。当宇宙飞船进入正确位置（中间目标）之后，美国宇航局运用推进器（政策工具）进一步推动，使宇宙飞船朝最终目标的实现方向变动，最终抵达月球（最终目标）。
图1 俄罗斯土地制度转型的路径选择——工具、中间目标与最终目标
三、私有化与俄罗斯土地所有制结构
（一）俄罗斯土地私有化
作为俄罗斯土地制度转型的中间目标，土地私有化备受俄罗斯政府的关注。土地私有化的实质是改变土地所有制结构，即由原来单一的土地国有制变为以土地私有制为主的多种土地所有制并存形式。1991年4月25日的《俄罗斯联邦土地法典》取消了单一的土地国家所有制，确立了土地的国家所有制、集体所有制、集体股份所有制与公民所有制并存和平等发展的土地所有制结构。国家所有制分为联邦所有制和共和国所有制；集体共同所有制是指为集体共同所有的财产，但不为其中的每个公民确定具体的土地份额；集体股份所有制是指在确定每个公民的具体土地份额后，土地私有权转交给公民个人所有；公民所有制是指俄罗斯公民在从事家庭农场、个人副业、个人住宅与别墅建设等活动时，有权获得土地私有权，并终身继承占有权或租赁权。在《俄罗斯联邦土地法典》颁布之后的1991～1996年的五年间，叶利钦总统接连发布了三个旨在促进土地私有化的总统令，随之而来的是俄罗斯实施了大规模的土地私有化改革。1991年取消了国家对土地的垄断，进行土地的非国有化改造；1992～1993年将集体农庄和国营农场的土地分成份额，大部分无偿转让给农民所有；从1994年开始，在经济上实行农户（农场）经济，以及农村庄园、果园、菜园的土地股份制和土地私有制（冯绍雷，2004）。
俄罗斯土地私有化主要是农地私有化，俄罗斯农地私有化采用平均分配“土地份额”而非实物土地的方式，公民得到的并不是土地而是土地份额——对国家所有形式的耕地的权利份额，而耕地仍由农业生产单位管理。划分到土地份额的公民需要交纳微薄的土地税，才能从政府的有关机构得到土地所有权证明（西爱琴、张宁，2005；冯绍雷，2004）。截止2004年底，俄罗斯有1190万人成为土地股份的所有者，其中获得土地所有权证书的有1090万人，占总数的91.6%，尚有100万人的土地份额没有得到所有权证明（谢文心、熊利，2005）。2001年10月25日《俄罗斯联邦土地法典》（简称《土地法典》）的出台在俄罗斯土地私有化改革进程中具有划时代的意义。《土地法典》使俄罗斯土地私有化的结果得到承认和维护，不仅如此，《土地法典》开始实行以后，不会再给予公民对土地长期使用并继承的权利，但是，如果公民是在《土地法典》通过之前就已得到了属于自己的土地，那么他们的权利会受到保护。由此可见，《土地法典》的出台标志着主要通过制度变迁方式重新划分土地所有权的时代基本告一段落。
（二）俄罗斯土地所有制结构
俄罗斯土地制度转型中的私有化改革，目的在于形成合理的土地所有制结构。俄罗斯的土地所有制包括四种形式：联邦所有制、联邦主体所有制、市政所有制、公民所有制和法人所有制（包括集体所有制和集体股份所有制）。截至2004年，前三种所有制形式（总称为“公有”）占全国土地的92.4%，公民所有制和法人所有制（总称为“私有”）占全国土地的7.6%。在私有土地中，有97.3%属于农业用地，2.7%为工业和城市用地，如图2所示（刘燕平，2005）。
（三）俄罗斯土地私有化改革绩效分析
俄罗斯通过土地私有化改革，形成了多元的土地所有制结构，结束了国家对土地所有权的垄断，私人所有制和法人所有制形式得以发展，尽管比例不大，但面积达1.29亿公顷，超过法、德、比、荷、英、爱等欧洲六国土地面积之和，多元的土地所有制结构为土地市场的形成提供了基本条件。从俄罗斯土地制度转型的初衷看，土地私有化改革的成就不可否认。然而，对照俄罗斯土地私有化改革的预期目标，即形成以土地私有制为主的多种土地所有制并存的所有制结构，这一改革并未达到预期目标（黄军甫、姜琦，2001）。究其原因，概括为两个方面。其一，俄罗斯土地私有化主要是以农业用地和建设用地（居民用地与工业及其它专项用地）为目标，而并没有以全部土地为目标。根据2001年《俄罗斯联邦土地法典》，土地被分为7类，其类别及所占比例为：农用地(23.0%)、居民用地(1.1%)、工业及其它专项用地(1.0%)、特别保护区及目标用地(2.0%)、林业用地(64.6%)、水资源用地(1.6%)、储备土地(6.7%)。农业用地和建设用地只占全部土地的25.1%。其二，俄罗斯农业用地私有化方式具有特殊性。大量集体农庄和国营农场的土地以“土地份额”的形式无偿分配给个人。这种所谓的“土地份额”是一种细碎化的抽象意义上的土地所有权，是对集体土地的一部分拥有所有权的书面证明。正如Stephen K.Wegren(1997)所言“土地份额充其量不过是票面权利，农场里的农民对他们的土地份额并不清楚”。它只是一种抽象的与实际地块相联系的票面权力，并不是真正意义上的土地所有权。这表明，俄罗斯进行的以土地私有化为核心的土地改革，虽然已经改变了改革前土地由国家所有的单一所有制结构，但仍然有相当部分的原属集体农场和国营农场经营的土地的所有制形式并没有发生根本性变化，份额所有者只是拥有抽象的土地所有权，并不拥有实物土地，大部分土地仍然保留在原集体农场和国营农场，这就解释了为什么表面上看俄罗斯土地私有化程度很高，但实际上只有7.6%的土地真正掌握在个人和法人手里。
图2 2004年俄罗斯土地产权结构
四、俄罗斯土地市场的演进
（一）俄罗斯土地市场的形成
建立一个健康、有效的土地市场是俄罗斯土地制度转型的最终目标。与土地私有化改革同步，俄罗斯在土地流通市场上的改革也在加紧实施。1991年，叶利钦发布命令，规定允许实行土地抵押和有条件的土地买卖。公民只有在退休、继承或为建立农户经济而迁移，把出售土地所获资金用于兴办农村加工企业、商业企业、建筑企业和服务企业的情况下才能出售土地。1993年5月30日，俄罗斯政府做出批准公民有权买卖土地的决定，但仅限于作为个人副业、别墅园地、果菜园及个人住房建设使用的地块进行买卖。1993年10月27日，叶利钦发布命令，规定土地所有者有权出售自己所有的一切土地，规定“公民和法人是土地所有者，有权出售、继承、赠送、抵押、出租、交换以及把全部土地地段或一部分作为股份或法定资金而投入股份公司”。1996年3月7日，叶利钦发布实现公民的宪法土地权利的命令，重申土地所有者有权不经其他所有者同意便可出售土地股份。2001年10月25日，《土地法典》出台，使土地私有化的结果得到承认和维护，使土地走向市场进入流转有法可依。2002年6月26日，俄罗斯国家杜马通过了俄罗斯联邦《农用土地流通法》，结束了俄国在农用土地买卖方面长达十年的争论，首次从国家法律上明确农用土地可以买卖。《农用土地流通法》的出台在俄罗斯土地市场的演进过程中具有划时代的重要意义。与以往有关土地自由买卖、自由流通的法规相比，该法实现了很大突破。主要表现在三个方面：其一，该法打破了农用土地流通的数量限制；其二，该法解禁了农用土地改变农业用途的限制；其三，该法明确了农民所获土地份额及所有权，不仅对土地份额的自由买卖，而且对土地份额如何从共有产权中划分出来，都作了十分详细和明确的规定。《农用土地流通法》的颁布结束了俄罗斯社会十余年来关于农用土地自由流通方面的激烈争论，为俄罗斯建立一个健康、有效的土地市场，实现俄罗斯土地制度转型的最终目标提供了法律基础。
（二）俄罗斯土地市场的现状
俄罗斯的土地市场已经形成，这是从上世纪90年代开始的土地改革的明显成果之一。俄罗斯联邦的民法、土地法及其他一系列联邦标准法律法规、联邦主体的类似法律法规都规定了法人和自然人可以买卖土地地段、出租、赠予、抵押等。表4给出了1999～2001年俄罗斯土地市场上的交易类型以及各种交易类型所占比重。从表中可以看出，在俄罗斯土地市场上，多元的交易主体已经形成，包括各级政府、法人和公民。交易类型已呈多样化趋势，包括土地使用权的交易、土地所有权的交易以及土地的赠予、继承和抵押。
（三）俄罗斯土地市场演进绩效分析
正如美国宇航局发射宇宙飞船一样，如果飞船偏离中间目标，将必然影响最终目标的实现。在俄罗斯土地制度转型中，土地私有化改革虽然结束了单一的土地国家所有制，确立了多种所有制并存的所有制结构，但是在多种所有制形式中，国家和市政所有制占据绝对优势，公民和法人所有制所占比例甚小，以2004年为例，前者为92.4%，后者仅为7.6%。这种所有制结构与俄罗斯政府在土地制度转型中选定的中间目标，即以私有制为主体、合理的土地所有制结构相去甚远。国家和市政仍然是土地的主要支配者，在土地市场上，国家和市政既进行土地使用权的交易，也进行土地所有权的交易，在各种交易关系中，国家和市政明显和稳定地占据优势（平均占90%以上）。国家和市政土地的租赁价格与出售价格由国家权力机关和地方自治机关规定，价格决定于许多因素，要想完全查明这些因素是很困难的，特别是涉及用于农业生产的土地。未予以分析和汇总的主观原因继续对价格的形成造成很大的影响。由于在交易数量上占有绝对优势，国家和市政规定的土地租赁价格和出售价格在很大程度上决定着整个市场的租赁价格和出售价格，市场在土地资源配置中的作用受到很大制约。
正如前文所述，如果宇宙飞船偏离中间目标或者最终目标，美国宇航局的科学家将调整推进器，改变宇宙飞船的飞行方向，使其回复到正确轨道，进而抵达中间目标和最终目标。科学家之所以能够成功地控制宇宙飞船，达到预定目标，是因为他们能够有效地掌握宇宙飞船的推进器。相比而言，俄罗斯政府却没有宇航局的科学家那样幸运。他们掌握的推进器（政策工具）或者由于彼此经常发生冲突，或者由于恶劣的操作环境（政策环境）而难以发挥效力。在这种情况下，任凭科学家频繁地调整推进器，都难以改变宇宙飞船偏离轨道的状态。就俄罗斯土地制度转型而言，来自两个方面的因素制约了政策工具的有效性，进而影响到土地市场的演进。
首先，时常存在的政策工具之间的相互抵触制约了土地市场的演进。俄罗斯从1990年到2001年总共通过了41项联邦法、33项总统指令及近百项政府决议；除此之外，不同的地区也都通过了自己的法规，使土地立法呈现出非系统化、水平参差不齐、又互相抵触的局面。1993年俄罗斯通过的宪法中，虽明确规定公民拥有土地所有权，土地所有者可自由掌握、使用并处理属于自己的土地。但与此同时，在法规中有关土地的流通的实施办法却相互矛盾，相关法律无法贯彻执行，土地买卖无章可循，法律成为一纸空文（谢文心、熊利，2005）。
其次，政府机构工作效率低下、贪污腐败盛行，阻碍了土地市场的发育。我们以俄罗斯土地审批制度为例进行考察，管中窥豹，可见一斑。俄罗斯政府为了防止土地市场化过程中可能出现的社会政治问题，设置了严格的土地审批制度。该制度规定了繁琐的审批环节，政府部门工作效率低下导致每个审批环节都需要花费大量的时间。另外，由于俄罗斯政治现代化远未完成，政府的“寻租愿望”在市场力量的强烈刺激下，导致土地审批权力的滥用，土地分配和出租的程序不透明、执法不公正。根据2004年FIAS对俄罗斯联邦15个地区的典型调查，为了获取以工商业建设为目的的土地，土地的购买者或租赁者平均需要历经11个审批程序、涉及8个不同的政府部门、准备17个不同的文件、经过220天的时间、花费7万卢布。不仅如此，在土地审批过程中还存在着普遍的贪污腐败行为，以最经常碰到的9种土地审批程序为例，如图3所示，政府官员收受贿赂的比例大多在一半以上（刘燕平，2006）。通过以上考察，我们可以得出这样的结论，没有现代政治制度和法律制度就不可能有完善的市场经济，更不可能培育有效的土地市场。前人之鉴后人之师，考察俄罗斯土地制度转型的得失成败对于中国土地制度改革不无裨益。
图3 俄罗斯9种土地审批程序收受贿赂的比例
收稿日期：2007-02-02