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中图分类号：D 621文献标识码：A 文章编号：1000-9639(2000)06-0120-08
改革开放的20多年中，中国的经济社会获得了巨大的发展，其根本原因是我们进行了大规模的制度创新，对传统的经济政治体制进行了大规模的改造，使其逐渐向新体制过渡。这其中，中央政府的制度创新行为当然是最为根本的，但地方政府也扮演了重要的角色。本文主要就地方政府在制度创新中的动因从理论上加以探讨。
所谓制度创新，是指制度的变迁过程，是制度创新主体为获得潜在收益而进行的制度安排。美国新制度经济学的代表人物、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·C·诺思认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”，“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”（注：道格拉斯·C·诺斯著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第225～226页。）而制度安排则“是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排”（注：L.E.戴维斯、D.C.诺斯：《制度变迁的理论：概
念与原因》，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第271页。）。制度安排包括“个人的”安排、“自愿合作的”团体安排，或“政府的”安排。（注：L.E.戴维斯、D.C.诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第271页。）也就是说，制度创新主体包括个人、团体和政府。其中，政府是最重要的制度创新主体。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。”（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第374页。）这主要是因为：(1)代表国家的政府，是“在暴力方面具有比较优势的组织”，因而，“处于界定和行使产权的地位”，（注：道格拉斯·C·诺斯著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第21，106页。）维护基本的经济结构，并通过提供其他的一系列规则来减少统治国家的交易费用，这些规则包括统一度量衡、维持社会稳定和安全，以及合约的执行程序，等等。尤其是在中国，政府拥有绝对的政治力量对比优势，而且还拥有很大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律等手段在不同程度约束其他社会行为主体的行为，这就决定了政府是最主要的制度创新主体。(2)“国家具有使其内部结构有序化的相应规则，并具有实施规则……的强制力”（注：道格拉斯·C·诺斯著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第21，106页。），使“政府有能力以低于私人组织的成本……进行某些活动”（注：R·H·科斯：《社会成本问题，》，载R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第22页。），从而使制度创新的组织成本和实施成本大大降低。(3)政府的制度创新“没有搭便车问题”（注：道格拉斯·C·诺斯著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第32，386页。），因此，有利于提高人们对新制度安排的认同感，调动他们拥护和执行新制度安排的积极性，从而增加新制度安排的合法性。(4)政府政策的改变可能扩大或缩小制度选择集合。由于某些原因，政府可能把某些制度安排从制度选择集合中剔除出去。因此，“取消一种带有限制性的政府政策的效应，相当于扩大制度选择集合。”（注：道格拉斯·C·诺斯著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第32，386页。）(5)中国的制度变迁是强制性的供给主导型变迁。与以市场经济为基础的分散决策型体制相适应，西方发达国家的制度变迁一般表现为“由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第384页。），是一种需求诱致性制度变迁，制度的创新是行为主体在原有制度安排下无法得到获利机会而产生制度变迁的需求所引发的。而中国的制度变迁是一个由计划到市场的过程。中国的市场化既不是自然地进入市场经济，也不是恢复市场经济，而是在政府引导下创造性地进入市场经济。中国在破除计划体制的同时，市场体制并没有完全建立起来，计划和市场都不完全。在这种情况下，为了保障资源配置的效率，需要政府以制度创新衔接不完全的计划和不完全的市场，因而使中国的市场化带有明显的政府主导性特征。要不要改革、改革什么、怎样改革都由政府最后定夺，因此，它是“由政府命令和法律引入和实行”（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第384页。）的自上而下的强制性的供给型制度变迁，政府创新制度的意愿和能力是决定制度变迁的主导因素。
地方政府作为中央政府的分支机构，它依法管理一个较小区域内的公共事务，可以发挥中央政府不可替代的作用，因此，它理所当然地成为推动制度创新的主体。根据新制度经济学派有关影响制度安排的论述和地方政府的禀赋，以下着重从4个方面分析中国地方政府制度创新的动因。
（一）宪法秩序的变化
地方政府的制度创新能力受到整个制度环境的制约。“制度环境，是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。”（注：L.E.戴维斯、D.C.诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第270页。）而其中，宪法秩序是最重要的，“它规定确立集体选择的条件的基本规则，这些规则是制定规则的规则。”（注：戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，载V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，王诚等译：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第134页。）宪法秩序主要从4个方面影响制度创新：“第一，宪法秩序可能有助于自由的调查和社会实验，或者可能起根本性的压制作用。……第二，宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。第三，……宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。……最后，一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识——一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本或风险。”（注：诺曼·尼科尔森：《制度分析与发展的现状》，载V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，王诚等译：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第12～13页。）
1954年诞生的新中国第一部宪法，虽然确立了地方政府作为制度创新的主体地位，但由于宪法本身存在着缺陷：一是对各级地方政府的职权的规定不具体、不明确，权力高度集中于中央政府；二是宪法秩序本身不稳定，特别是“文革”时期，宪法被任意更改，各级地方政府被“革命委员会”所取代，一般乡和民族乡政府被“政社合一”的人民公社所取代，地方政府的层级混乱、职能丧失。1975年，我国颁布了第2部宪法，基本上是对“文革”的成果的法律确认。1978年春的第3部宪法，实际上是1975年宪法的延续，许多错误的内容没有得到修改。因此，可以说，直到1978年改革开放的路线确立之前，中央高度集权的体制没有根本的变化，中央与地方之间的关系表现为一种控制与被控制的关系，地方政府不是一级的公共事务管理主体，对地方公共事务缺乏管理自主权。在这样的宪法秩序下，地方政府难以发挥制度创新主体的作用。具体表现在（注：见郭小聪：《中国地方政府制度创新的理论：作用与地位》，《政治学研究》2000年第1期。）：第一，地方政府缺乏对本地社会经济状况进行调查研究和试验推行新制度安排的动力。第二，地方政府的制度创新缺乏立法保障和组织保障，因而难以进入政治决策体系。第三，地方政府的权力运用仅限于对中央政府的公共政策进行被动执行的层面。第四，地方政府缺乏处理各种利益冲突的权力，为了减轻政治风险而将对冲突的处理交给中央政府。
1982年，新中国的第4部宪法诞生，同时还修定了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。1984年，制定了《民族区域自治法》，1986年又再次修改《地方组织法》。宪法秩序的这些变化，恢复了建国初期对地方政府的某些规定，如人民政府的称谓，改变了“政社合一”的人民公社体制，恢复设立了乡（镇）和民族乡政府，从而重新确立了地方政府作为地方国家行政机关的地位，并且扩大了地方政府的制度创新权力。具体表现在：
第一，确立了发挥地方政府主动性、积极性的原则，扩大了地方政府的某些职权。新宪法规定“中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”（第3条）新宪法还采取列举的方式，规定了中央政府和省级政府的职权的划分原则，这是以前的3部宪法所没有的。根据新宪法而修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也采取列举的方式，规定了地方各级政府的职权范围，与1954年制定的地方政府组织法相比，扩大了地方政府的某些职权。
第二，改中央一级立法体制为中央与地方沿“全国人大——国务院——省级人大和政府——省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大和政府”的4级立法体制。新宪法规定，省、直辖市的人民代表大会及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。新的地方组织法也规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。新的地方组织法还规定，省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。
第三，扩大了民族自治机关的自治权。新宪法和《民族区域自治法》规定，民族自治地方的人民代表大会及其常委会，在行使同级人大及其常委会的职权的同时，还可以行使一定的自治权：有权依照当地民族的政治、经济、文化的特点，对国家颁布的法律制定变通的或补充的规定；有权制定自治条例和单行条例，报上级人民代表大会常委会批准后生效；民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都由民族自治地方的自治机关自主安排使用；民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设，自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族文化遗产，发展和繁荣民族文化。
（二）制度创新成本
任何一种制度安排都是需要耗费成本的。为了最大限度地获得净收益，必须尽可能选择那种交易成本低的制度安排方式。“有很多重要因素影响政治秩序提供新的制度安排……。这些因素包括制度设计的成本，……实施新安排的预期成本”。（注：戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，载V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，王诚等译：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第144页。）也就是说，影响制度创新的成本因素主要是设计成本和实施成本。戴维·菲尼指出：“制度设计的成本取决于用于新的制度安排的人力资源和其它资源的要素价格。……一般而论，如果处于下列这样的环境之中，即要保障某种新制度安排的供给是非有高度熟练而尖端的劳动投入不可的，那末，这种新制度安排的设计，耗费必然很大；如果反之，有欠熟练的劳动投入也就足够了，这种设计，耗费自然小些。”（注：戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，载V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，王诚等译：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第145页。）他还以美国加利福尼亚和亚利桑那地下水的使用管理作为例子加以说明。
在加利福尼亚州，法律允许组织用水户自愿协会和划定地方公共水区，而在亚利桑那州，用水管理权则归州政府掌握。这样，加州的一般居民都能参与制度安排的设计，管理水的使用，而在亚利桑那州，则只有政府官员才能参与制度安排的设计。所以，用水管理方面的制度创新的成本在加州会低得多。
地方政府由于更贴近地方，它与当地居民的联系密切，而且还由于文化的、习惯的、语言的、民族的等等方面的渊源，使地方政府官员更容易接近当地民众，也更愿意理解和听取当地群众的意见，而民众也在一定程度上更乐于参与和接受地方政府的制度创新行为。因此，地方政府可以大大减轻制度创新的人力资源成本。我们知道，信息是决策的基础。而信息的获得又有赖于信息传递的有效性。但是，“一个领导者要把自己的想法直接传达给几百万人是很困难的，有效地向组织成员传递信息也是有限的。”（注：占部都美：《现代管理论》，新华出版社1984年版，第157页。）这就是说，大规模的组织在信息传递上是有困难的。中央政府要有效地调节地方政府的行为，使社会资源的配置达到帕累托最优，其基本前提是能够全面、准确和及时地获得相关信息。事实上，这个前提很难满足。中央政府的决策越是具体到每个具体项目，信息空间的维度就越大，且每个项目的情况又各不相同，这就使信息不完全的可能性越大。而地方政府为了争取中央政府对地方经济和社会发展的支持，往往夸大所在地区发展的重要性和紧迫性，不真实申报经济、文化等方面的核定的数据，使中央政府与地方政府的信息不对称。这样，中央政府要获得足够的信息，就要花费大量的人力、物力和财力，大大增加制度设计的成本。特别是中国，由于幅员辽阔，各地区之间的资源禀赋不同，社会经济发展程度极不均衡，所面临的社会环境和经济机遇也不一样。在这种情况下，如果由中央政府统一设计制度创新，无疑将面临巨大的成本。因此，地方政府在一定范围内的制度创新便有了足够的理由。
“制度安排的供给还受实施上的预期成本的影响”，“实施成本影响到了制度安排的选择及其利用程度。”（注：戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，载V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，王诚等译：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第147、148页。）制度从潜在安排转变为现实的安排，还要看实施上的预期成本的大小。一项好的制度安排可能因实施上的预期成本太高而无法推行。例如，我国是一个缺水的国家，北方的一些地方干旱非常严重，而传统的灌溉方式，如渠道引水漫灌，渗漏蒸发浪费严重，因此，需要在灌溉方式上进行革新。外国靠高科技、高投入、全部埋设地下管道，实现农业生产工厂化。而我国却搞不起，其重要原因就是新制度实施的预期成本太高。中国各地的情况千差万别，如果一开始就由中央政府统一实施某项制度安排，不仅推行的难度大，而且将面临难以预期的实施成本。因为“在一个社会有效的制度安排在另一个社会未必有效”（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第374页。）。这一观点同样适用于一个社会的不同地区，即在一个地区有效的制度安排在另一个地区未必有效。一项新制度安排将会带来什么样的政策产品，受到多种因素的制约，制度的设计者很难进行预先的准确估量，也就是思拉·埃格特森所说的“制度变更的成本之一是对新政体将生产什么产品的不确定性”（注：[冰]思拉·埃格特森著，吴经邦等译：《新制度经济学》，商务印书馆1996年版，第67页。）。权力中心在进行制度安排时，除了要考虑经济因素外，还要考虑政治等因素。一般而言，在制度变革的酝酿阶段，经济因素处于中心的地位，在变革的实施阶段，政治因素则变得更为重要。制度安排的政治成本，如权力的扩散可能弱化权力中心的权威性，为控制代理人的偏差行为所要支付的费用，经济自由化所诱发的多元化政治力量对权力中心执政地位的潜在威胁，因利益关系的调整引发的社会不安定因素，等等，都是权力中心所必须认真面对的。而新制度安排可能引致的这些后果，不是权力中心所能预先设定的，最终需要通过实践来加以检验。因此，在全面推行制度变革之前，最保险的方法就是先在局部地区进行试验，然后再对试验的结果进行评估。这一做法往往会起到降低成本，降少风险的效果。如果经过试验证明新制度安排的实施成本是权力中心所能承担的，净收益大于成本时，并且具有可行性和普遍性，就由权力中心通过国家强制力使其获得法律地位，以法律的形式进行推广；反之，则终止试验。所以，改革开放以后，我国的许多新制度安排都由地方政府提出的进行试验，待取得经验后才予以推广。这一逻辑进程就为地方政府的制度创新提供了极大的运行空间。
（三）制度创新的预期收益
一般而言，只有当一项制度安排的预期净收益大于零时，制度创新才会产生。但是，实际的制度创新并没有那么简单，尤其是由权力中心所强制实行的制度安排。由于制度安排所涉及的主体具有多元性，不同行为主体的效用函数和约束条件的差异，使它们对制度安排的收益可能有不同的评价标准。(1)个体收益。这是从家庭、企业或某个行为团体的角度来衡量某项制度安排收益。(2)社会收益。这是从微观经济主体的行为相互联系的角度，考察某项制度安排为社会全体成员带来的收益。(3)政治收益。这是从权力中心的角度衡量的某项制度安排的收益。政治收益包括财政收入、人民的政治支持和加强在国际政治经济中的谈判力量等。在强制性的以供给为主导的制度变迁中，个体净收益大于零可诱发微观经济主体对制度创新的需求，但它却不是正式制度安排的依据。而社会净收益大于零也并不必然导致全局性的制度变迁，因为：（注：杨瑞龙：《论制度供给》，《经济研究》1993年第8期。）(1)某项制度安排的社会净收益可能大于零，但因其可能会削弱权力中心的政治权威、增大控制政局的成本等，使权力中心的政治净收益小于零而不主动进行制度创新。(2)虽然制度创新的社会净收益大于零，但由于改革的“非帕累托改变”性质，而可能使权力中心所依赖的或能影响权力中心决策的某些利益集团的净收益小于零，那么，权力中心往往不会立即改变那种虽无效率但能保护该利益集团的既得利益的制度规则，从而使制度创新不可能发生。(3)有效率的产权结构固然可能增加总产出，但为界定和保护这种新的产权结构，国家必须支付更多的交易费用，从而限制了制度创新。反之，当某项制度安排的社会净收益为负时，由于政治净收益大于零，国家财政收入增加，或者权力中心所依赖的或能影响权力中心政策制定的利益集团的净收益为正，则也可能引起制度变迁。由此可见，决定制度安排的关键是“居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净利益”，“对于统治精英的政治经济成本和利益，是对变化的性质和范围作出解释的关键。”（注：戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，载V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，王诚等译：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第144、130页。）
地方政府作为中央政府的代理机构，是局部的权力中心，我们也可以用上述的原理分析其在制度创新中的净利益。随着放权让利改革战略和分灶吃饭财政体制的推行，地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，在向市场经济的渐进过程中扮演着主动谋取潜在制度净利益的“第一行动集团”的角色。因为在分灶财政体制下，地方政府以一预先确定的比例包干财政收支，它就不再仅仅是传统的统收统支的财政体制下那样的一个纵向依赖的行政组织，已是逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。地方政府制度创新的收益主要包括以下几个方面：(1)通过提高资源配置的效率，加速本地经济的增长，实现财政收入的最大化；(2)通过提供良好的地方公共产品而获得绩效，既赢得本地居民的政治支持，又有了进一步升迁的资本；(3)以制度创新，增强了本地的经济实力，从而增强了与中央讨价还价的砝码，加强对中央决策的影响力；(4)通过向中央政府争取改革试点，即赋予地方政府或企业在规定范围内进行制度创新的优先权或进入权，而获得“垄断租金”，政府官员个人也可从资源配置权和进行有差别的产权制度安排中获得可观的灰色收入。正是由于存在上述的种种收益，改革开放以后，地方政府的制度创新积极性被充分调动起来。如：制定本地的经济社会发展规划，从宏观上调控经济发展；培养和完善市场，放开价格；实行承包责任制；建立乡镇企业，鼓励个体和私营等非国有经济成分进入市场；积极引进外资，为企业牵线搭桥，搞横向联合；在公共产品和基础设施领域引进市场机制，探索以市场规则解决公共产品有效提供的新路子，并按照市场规则进行建设和经营（如广东省），等等。中国的改革开放之所以能在短短的20年中取得如此巨大的成就，市场化进程稳步深入，除了中央政府的主导作用以外，也与地方政府积极的制度创新有关。
（四）制度创新能力
戴维·菲尼在论述制度的需求和供给时，一再强调，制度变化的供给首先取决于政治秩序提供新的安排的能力。（注：戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，载V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，王诚等译：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第144～151页。）前面阐述过的宪法秩序问题就属于影响地方政府制度创新的能力问题。这里论及的是地方政府的资源配置能力和变革成本支付能力问题。
中国的市场化改革也是一个分权化的过程。分权有行政性分权和经济性分权两个方面。我国的经济体制改革事实上包括了这两种分权，即不但包含了经济权力从政府到企业的转移，也包含了经济权力从中央政府到地方政府的转移。因而地方政府获得了比以前大得多的资源配置能力。而且，中央政府下放给企业的自主权，往往要经过地方政府这一中间环节（除了中央所属企业由中央各部委直接进行经济分权以外），即先进行行政性分权，再实施经济性分权。在获得了行政性分权以后，地方政府是否将企业的自主权全部下放给企业，就取决于地方政府对改革取向和其他因素的考虑。企业自主权下放的过程，也意味着地方政府一些部门的特权和利益的丧失。为了维护既得利益和“垄断租金”，这些部门常常把上级下放的权力截留一部分，出现了诸如明放暗不放、虚放实不放等现象，形成了80年代以来的“地方政府公司化”的发展取向。这就使地方政府拥有了更大的资源调配权力。另外，由于我国的市场化改革是一个渐进式的改革，市场的完善有一个过程，企业产权改革还不彻底，改革的配套措施也不可能一步到位（如金融体制改革的滞后，使得我国的专业银行相当长时期以来，都不是自主经营、自负盈亏的独立实体，而是带有政策性银行的性质）。所有这些，造成企业难以真正走上市场，必须借助政府的力量谋求发展。因此，地方政府具有比企业更强的投资与发展能力，也即较强的制度创新能力。考察我国的改革历史，很多本应由微观经济主体承担的制度创新实质上都由地方政府来承担，地方政府代行了企业的部分职能。如，地方政府凭借自己的权威、信誉担保，为企业融资和贷款，千方百计地向中央争项目、争投资以及各种优惠政策，以“政府搭台，企业唱戏”的形式促进本地企业向外部市场扩展，等等。
变革是需要付出成本的，这就要求制度创新主体有支付这种成本的能力。尽管有效率的产权结构有助于提高社会总产出水平的扩大税收来源，但这种潜在收益的获取存在时滞，政府必须在短期内为产权制度的更替支付大量交易费用，（注：杨瑞龙：《论我国制度变迁方式与制度选择目标的冲突及其协调》，《经济研究》1994年第5期。）如界定和保护产权的费用，以及建立与新产权规则相适应的税收体制等。并且，改革本质上是“非帕累托改变”，（注：樊纲：《两种改革成本与两种改革方式》，《经济研究》1992年第5期。）一项新制度安排不可能在不减少任何当事人的个人福利的条件下使社会福利最大化，一部分人利益的增加可能造成另一部分人的利益损失。这就需要政府给这部分人以一定的补贴，以缓和社会矛盾。其形式往往是政府建立和完善社会保障体系，并支付一定的保障费用。这里以解决政企关系分离为例。80年代以来，在地方政府的积极推动下，我国乡镇企业异军突起并在国民经济中扮演日益重要的角色，但也形成了新时期的政企合一关系，即由过去集权型政企合一转变为分权化的政企合一体制。（注：王珺等：《转向市场经济的制度创新——珠江三角洲地区产权结构演变研究》，载《珠江三角洲经济发展新透视》，中山大学珠江三角洲经济发展与管理研究中心编，中山大学出版社，1994年。）从90年代开始，我国经济进入了买方市场时期，一些企业产品积压、亏损严重，地方政府对企业的扶持政策面临着来自3方面的约束，即财政约束、金融约束和风险约束，（注：王珺：《政企关系演变的实证逻辑》，《经济研究》1999年第11期。）从而使地方政府下决心变革分权化政企合一体制。但是在这一改制的过程中，存在着明显的区域性差异，一些地区可以在明晰政企之间的产权关系调整上一步到位。其原因之一，就是这些地方的政府具有较强的变革成本支付能力，较好地解决了改制过程中必然出现的下岗工人安置和社会养老金的筹措问题。同时，它们也具有较强的动员和组织不同所有者的资金注入到本地需要改制的企业中去的能力，以各种优惠政策吸引本地和外地企业通过兼并、收购、合资、联合、参股和控股以及证券投资等形式实现亏损企业的产权重组，从而实现政企关系的分离。
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