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随着经济体制改革的深入，加快改革原有的社会保障制度，建立并完善一个新的社会保障制度已成为人们的共识。然而，这种新的社会保障制度应该具有哪些特征？它的运作应该遵循哪些原则？对于这两大问题，如果我们仅仅从防范市场风险的要求出发，回答仍是不充分的。在20世纪末重构一种社会保障制度，应有更为深刻的思想基础和更高的立意。这里试从人权的角度出发，讨论作为人权的社会保障的基本特征及我国社会保障制度在重构中应该明确的若干方向性问题。
一、社会保障权是一项基本人权
从世界范围来看，现代意义上的社会保障是现代国家为解除或者预防贫困以及某些经济和社会灾害对社会成员造成的威胁，维护人格尊严，通过立法和一系列公共措施，为社会成员基本生活的安全提供保护。在这里，实施社会保障的目的不仅是为受贫困威胁的部分社会成员提供保护，而且是为全体社会成员提供基本生活的安全感，维护人格尊严；同时，实施社会保障的主体是国家，更准确地说是各级政府或由他们授权的代表，而实施社会保障的手段是国家的法律、法规和政府的社会政策、再分配政策及其它行政性措施。因此，现代社会保障是以肯定社会保障权利的基本人权属性为前提，由政府作为承担保证这些权利实现的主要义务载体的社会保障。
社会保障权作为一项基本权利的正当性，首先来自人类在社会化大生产和市场经济条件下维护自身生存和人格尊严的正当性。在由自然经济支撑的社会中，人的生存是基于自然承载力的自给自足的生存，家庭是最基本的保障单位。随着大规模市场经济的形成和工业化、城市化的推进，这种情况发生了根本的变化。由于在客观上建立在日益复杂的社会分工基础上的大规模市场经济带来的失业、破产、病残、意外死亡等生存风险有可能降临到任何人身上，由于大多数社会成员如果不事先有所准备，在突发事件到来时并不可能为自己提供必要的保障，而陷入贫困的家庭即使有所准备，也无力满足自己最低的生存需要，因此，借助政府和社会的力量，而不是单纯依靠家庭来提供保障，以保证人的生命的延续和再生产，保证人作为劳动者的机能得以健康延续，便成为市场经济正常运行的必要条件和社会稳定发展的必然要求。19世纪80年代德国的俾斯麦政府正是在一定程度上认识到人类对自身保障 方式由家庭保障向社会保障转变的必要性以及社会保障制度在发展经济和缓解社会矛盾等方面的功能，才率先以立法的形式，把以往分散的社会保障活动集中为由政府统一管理的普及面比较广的社会保障制度。此后，在世界上第一个社会主义国家苏联和其他社会主义国家，以及在所有发达的资本主义国家和许多其他国家，都先后建立起不同类型的主要由政府出面实施的社会保障制度。
把社会保障制度确认为一项基本人权，则经历了一个很长的过程。近代西方国家是在“自然权利”的意义上来理解人权的，因而他们确认的人权主要是指人“与生俱来”的超国家的道德权利，其核心和基础是人的自由和平等权。至于要以一定的经济条件为前提，并且要借助国家的介入才能实现的社会保障权等经济、社会权利，则不被认为是基本人权。然而，在马克思主义者看来，人权是人的各种权利（经济的、政治的、社会的、文化的和人身的权利）的有机的统一，其中生存权是人的首要权利，也是人的基本权利之一；离开了生存权，就谈不上人的其他各种权利；而社会保障是保障生存的一个重要方面，是实现人的全面解放和充分发展的一个必要条件，因此，社会保障权应该是人的一项基本权利。自十九世纪中叶以来，争取从立法上和物质上保障人的生存权的实现，成为世界各国社会主义运动的一个重要内容。十月革命后，1918年1月全俄苏维埃第三次代表大会通过的《被剥削劳动人民权利宣言》，第一次公开确认经济、社会权利是人的权利；同年8月全俄苏维埃第五次代表大会通过的第一部苏俄宪法，第一次把经济、社会权利载入根本法，作为公民的一项基本权利。1936年的苏联宪法，则对社会保障权等经济社会权利第一次作了较为详尽的规定。在民主社会主义思潮的影响和广大人民的斗争推动下，在西方国家，先有1919年通过的德国魏玛宪法，确认了人的社会保障权；之后，1942年英国的贝弗里奇报告以及二次大战后在此基础上形成的福利型社会保障制度，不仅认可了社会保障权利的基本人权属性，而且提出了许多建立在基本人权基础上的社会保障制度的基本运作原则。1948年联合国通过的《世界人权宣言》，第一次在重大国际文献中明确把社会保障权列为基本人权。为了把《世界人权宣言》宣告的人的经济社会文化权利规范化并落到实处，1966年12月16日联大又通过了《经济、社会、文化权利国际公约》。截至1991年底，已有104个国家批准或加入该公约。此外，50年代以来通过的欧、美、亚、非等区域性国际人权文献，1993年6月有166个联合国成员国政府代表团和1400多个非政府组织参加的维也纳世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》，也都确认社会保障权是一项基本人权。在我国，1954年公布的第一部宪法就确认社会保障权是公民的一项基本权利。近年来，把生存权以及作为生存权实现的保障之一的社会保障权作为最基本的人权，更是我国在人权问题上一再申明的基本立场。我国政府还已公开声明将不晚于1997年底加入联合国《经济、社会、文化权利国际公约》。
把社会保障权确认为是一项基本人权，对社会保障事业的发展和它在社会中地位的提高，以及对社会和经济的发展，发挥了有力的推动作用。一方面，这种确认表明社会保障事业不是可有可无的，而是一项由人自身的生存和发展派生出来的、必须要做并且必须要做好的事业，这就大大提高了社会保障事业的地位。另一方面，以人权思想为指导的现代社会保障制度的建立，既大大加强了政府对发展社会保障事业的组织和领导，也推动了广大人民对社会保障事业的参与，这就为社会保障事业的顺利发展和成功提供了重要保证。从实践情况来看，现代社会保障制度的实行，不仅为丧失劳动能力和暂时失去工作的劳动者提供物质上的帮助，维持了这些人的基本生活和人格尊严，而且有助于解除劳动者的后顾之忧，保证广大人民的身心健康和良好的劳动力再生产，消除社会的不安定因素，从而促进了生产的发展、社会的进步和人类文明生活层次的提高。
综上所述，社会保障权是一项基本人权的思想，已成为世界上绝大多数国家的共识和建构现代社会保障制度的基本立意。
二、人权思想上的社会保障制度的基本特征
从对有关人权及社会保障的国际性文件和各国社会保障制度的历史沿革的考察中我们看到：第二次世界大战后，建立在人权思想上的现代社会保障制度，具有以下基本特征。
第一，全民性，即社会保障的对象不仅是以生活贫困状况为衡量标准的有选择的贫苦公民，也不仅是工业雇佣劳动者，而是全体符合社会保障条件的公民。是否承认任何人都有维持最低生活水准的权利，是现代社会保障制度与早期社会保障制度的最本质的区别。现代社会保障制度的一系列原则性规定都是围绕任何人都有维持最低生活水准的权利这一思想展开并服务于这一思想的。在由社会保险、社会救助和社会福利三部分组成的现代社会保障制度中，个人享受社会保险金的权利，根据他个人缴纳的保险费的记录而得到保证，他的经济状况不需受到调查；个人享受社会福利的权利由他的公民身份或居民身份决定，一般没有其他限制；只有社会救助提供的补助金要根据规定的标准支付，如人均收入水平，因丧失工作或工作能力引起的特殊困难等，但在个人需要时接受社会救助也是一种法定权利。
第二、全面性，即社会保障制度必须包括涉及人类生存的各种风险。早期各国的社会保险，大都只涉及疾病、生育、工伤、失业和老年残废保险中的一项或几项。为了给全体公民提供安全的保证，现代社会保障制度必须周密地防范现代社会非人为造成的、有规律可循的各项风险。1952年，第35届国际劳工大会通过的《社会保障（最低标准）公约》（第102号），从具有普遍意义的风险出发，把保障基本人权的社会保障项目归为9项：（1）医疗照顾；（2）疾病补助：（3）失业救济；（4）老年保障：（5）就业伤害补助；（6）家庭补贴；（7）生育补助；（8）伤残恤金；（9）遗属恤金。各国在具体实践中社会保障的具体项目虽有不同的分类方法，所涉及的风险也不尽相同，但只要认可社会保障的基本人权属性，社会保障制度一般都会覆盖到有关公民生存的各种基本需要。
第三，只保障最基本的需求，即以保障公民的最低生活水准为准则。现代社会保障制度的目的是保障人的生存和维护人格尊严，但是现代社会保障制度所提供的也只能是最基本的保障。我们知道，作为经济、社会权利的社会保障权利与公民权利和政治权利不同，它的实现程度在根本上受经济条件的严格制约，取决于经济发展所提供的可能性：经济总量越大，经济增长越快，就业机会就越多，因失业而领取社会保障的人就越少，所积累的社会保障基金就可能较多，社会保障水平就可能较高；相反，经济发展不足，经济总量较少，能够积累的只能处在一个很低的水平上。因此社会保障的支出水平必须以不妨碍经济发展为界限。此外，还有一个很重要的问题，即道德风险的普遍存在使较高的社会保障水平极易诱发更多的公民自愿失业，坐享社会救助。这不仅会直接增加社会保障支出，而且从长期来看，将破坏社会的经济增长机制，降低经济总量的增长，最终毁坏社会保障制度本身。因此，一个比较完善的社会保障制度不仅是能够给予全体人民全面安全感的制度，而且也只能是保障最基本的需求。从而不阻碍经济和社会正常发展的制度。当然，社会救助的水平或有保障的最低生活标准是随着不同国家经济和文化的变动而变动的。
第四，强制性，即坚持受益人权利与义务统一的原则。权利应该是一个与义务相对应的范畴。在现代社会保障制度中，存在着两种权利与义务的关系：一是人民享有社会保障权与政府承担保证这些权利实现的义务的统一；二是受益人权利与义务的统一。第一种权利与义务的统一首先要求各级政府都必须把保证人民社会保障权的实现摆上自已的重要议事日程，作为自己施政的一项重要内容，切实抓好并取得成效，政府不得以任何借口推卸在人民社会保障问题上应该承担的责任，其次要求政府以法律的强制迫使各用人单位按时为它的雇员缴足社会保险费，惩罚任何拖欠和拒缴社会保险费的行为。第二种权利与义务的统一则规定全体符合条件的公民或居民必须参加社会保险，分担社会保障的费用。社会保障计划有不同类型，但资金来源不外乎三个方面：雇主、雇员或受益人、政府。虽然这种三方资助的资金来源体制是在俾斯麦时代就创立的，但在以人权思想发展和完善了的现代社会保障制度中，对强化受益人权利与义务的关系有更深的认识和明确的要求。受益人缴纳保费不仅是个人预防意外事故的必要储蓄和向传统的互助会缴纳会费的转换形式，而且是受益人享受保险金的权利的有形证据，有利于形成受益人对社会保障制度的责任感和保持作为受益人在人格上的尊严。强化受益人权利与义务的挂钩并不意味着社会保障在实质上的个人化，恰恰相反，这才是社会化了的公民的自我保障，是通过把公民个人的风险防范基金集聚起来的方式、实现个人风险转移的真正途径；同时也只有这样才能有效地加强受益人履行社会保障义务的意识，最大限度地减少道德风险，保证社会保障基金基本收支的平衡。
总之，社会保障对象的全民性、社会保障所覆盖的风险的全面性和只对基本需求提供保障以及社会保障受益人权利和义务的一致性，是有关社会保障的国际性文件对建立在人权思想上的社会保障制度的基本要求，也是实践中显示出来的、建立在人权思想上的现代社会保障制度所应该具有的基本特征。
三、人权思想和中国社会保障制度的重构
向全体人民提供全面的社会保障是社会主义的主要政策之一。但是，我国原有的社会保障制度与建立在人权思想上的现代社会保障制度还有较大的差距。从对象看，虽然中华人民共和国宪法赋予全体公民享有社会保障的权利，但是实际的社会保障权利是与公民是否在城镇公有企事业单位就业相连。因此对于那些占有中国人口绝大多数的农业劳动者及其家属来说，除少数人在特定情况下可享用某些种类的救济外，社会保障权基本上就没有现实的实现途径。从范围看，原有社会保障制度存在着对一些受益人保障覆盖面过宽的问题，把一些应该属于劳动报酬的内容如职工的住房归入社会保障或福利的范畴。从水平看，对受益人既存在着某些保障水平过低的问题，如城乡优抚对象的定期定额补助，但也存在着某些保障水平过高的问题，如国有企业职工医疗保险。从受益人的权利和义务的关系看，社会保障权与权利主体的义务的联系相当模糊。社会保障的资金是对职工全体创造的利润的直接扣除。在相当长的时间中和相当大的范围内，社会保障的各项待遇对企业职工是刚性的，社会保障标准对职工也是划一的。这种“大锅饭”、“铁饭碗”式的社会保障制度不仅与它赖以存在的经济体制一起制约了生产力的发展，而且社会保障受益人权利和义务的这种模糊关联导致许多受益人对社会保障权利的滥用，从而严重地制约了社会保障范围的扩大和其他社会保障标准的提高，即制约了社会保障权利在社会范围内的实现程度。因此，我国原有的社会保障制度虽然以向全体人民提供保障为目标，但在实际运作中却不能不与人权理念上的社会保障制度的各项要求相距甚远。
那么，在进一步改革原有的社会保障制度，建立和完善新的社会保障制度时，是否应该把建立在人权思想上的社会保障制度作为明确的目标呢？回答是肯定的。有三点理由：第一，社会主义市场经济的建立，将逐渐把中国社会所有的人都卷入与市场经济和工业化、城市化相伴随而生的各种风险之中，这就要求我们必须逐步把社会保障制度覆盖到所有的人，使每一个公民都成为社会保障制度的受益者和贡献者。第二，人权理念上的社会保障制度首先是社会主义运动的产物，坚持社会主义方向的中国如果不举起作为人权的社会保障权这面旗帜，就不利于使所有的人都能得到发展并最终走向共同富裕这一社会主义目标的实现，也有损于中国在世界舞台上的形象。第三，人权理念上的社会保障制度是20世纪后半期社会保障制度的特征，代表了先进的社会保障思想。在即将跨入21世纪时，重构社会保障制度若不以人权思想为基础，就不能体现社会保障制度的时代精神和我国对相关国际公约的承诺。
1984年以来，我国的社会保障改革在许多方面取得了一些进展，比如：开展了农村养老保险和合作医疗的试点；明确实行城镇职工养老保险的社会统筹，并规定费用由国家、企业和职工三方面负担；在206个城市建立了最低生活保障制度；有12个省市失业保险制度覆盖了全部城镇企业职工。但是，在我国建立以人权理念为基础的社会保障制度，是一个其艰巨性或许不亚于经济体制改革的创造性实践，仍然有许多重要问题需要研究，更面临着巨大的实现路径选择上的困难。在此，我们先提几点原则性的想法，以期引起人们对这些问题的进一步思考。
第一，需要从中国的实际出发，参照有关社会保障的国际性文件，细致地研究社会保障制度的具体条款，搞清楚哪些是社会保障制度应该覆盖的，哪些应该属于劳动报酬的内容；哪些是个人无法承担必须由社会共同承担的，哪些是个人有能力承担的；哪些是因个人过失或缺乏防范造成而必须由个人承担的，哪些是因个人不可抗拒的风险造成而需要由社会承担的，从而比较科学地确定社会保障制度所应该覆盖的风险范围。
第二，要建立一个有效的机制，保证社会保障最低标准的实现。为此，一方面，要建立政府的社会救助基金，把无力缴纳保费的公民逐步纳入社会救助体系。作为社会再分配支出的社会救助基金的经常性来源，应该是国家税收。廉洁政府开支，改进对个人所得税的征收方法，是保证社会救助基金来源的重要环节。同时，作为一种启动步骤，也可考虑结合经济体制改革和产业结构调整，把出售国有资产或国有企业股票的部分收入转入社会救助基金，以解决过渡期的难题。随着社会主义市场经济的建立，各级政府都要把筹集、管理和使用社会保障基金作为自己的一项重要职责，保证社会保障基金的使用效率和公平性。另一方面，要强化社会保障的受益人和付款人的紧密挂钩，这是社会保障制度长期保有活力的关键所在。由于我国城市和农村在生活水平上存在着相当大的差距，社会保障的管理条件存在着很大的差别，因此用以维持起码生活条件的收入标准必然很不一致，社会保障的组织和管理形式也必然具有不同的特点。但是，无论在城镇还是在农村，无论在现代产业部门还是在传统产业部门，除了对贫困公民的救助外，都要逐步推行公民的强制性社会保险，强化受益人的权利和义务的直接结合；诸如养老、医疗、失业的社会保险都可以采取个人帐户与社会（社区）统筹相结合的方式来进行；用经验费率把对受益人基期的支付水平与受益人未来期的保费相结合。
第三，应该坚持社会保障与就业保障的结合，即通过劳动权的保障和社会保障。共同保障公民的生存。事实上，除了不可抗拒的风险外，公民的生存威胁主要来自失业和就业不足。因此，要保障公民的生存，根本的措施不是进行失业救济，而是就业创造。以社会保障与就业保障的结合保障职工生存为特征的中国原有的社会保障制度和近年来各级政府大力推行的再就业工程，虽然在运作中存在着或多或少的问题，但也不失为抓住了保障问题的实质。许多资本主义国家的政府在几十年的社会保障实践中，也已深切地认识到这一点，因此一改以往单纯施放救济款项的做法，针对调整经济结构和缺乏就业机会这两个引起失业和就业不足的主要客观原因，通过各种途径，积极推进再就业培训和就业机会的创造，来保障公民劳动权的实现。比如，利用财政支持的公共工程和富裕地区支持的脱贫工程，为资源匮乏、劳动力过剩的贫困地区创造就业机会；再通过这些工程的建设，推动经济的发展，创造更多的就业机会。这就从根本上发掘了收入的来源，使就业者能够从被救济者变为自食其力的劳动者。再比如，把政府的一部分社会保障拨款专项用于对失业者再就业的培训，而不是用于增加失业救济金；使用高等学校中合格的志愿者对失业者进行再就业培训；把再就业培训和再就业介绍与失业保险费的发放联系起来，以减少对自愿失业者的支出。这些做法都值得我们借鉴。
总之，把社会保障制度建立在人权思想的基础上，是时代的要求，也是发展社会主义的要求。我们应该高度重视公民的社会保障权利，因时因地地制订、修订社会保障条款，坚持社会保障的权利与义务的统一，争取在不远的未来，在较低的平均保障水平上先实现社会保障的全民化，再随着中国社会经济的发展而不断提高社会保障的程度，以显示社会主义制度的优越性。
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