转移支付财力均等化效应研究，本文主要内容关键词为：均等论文,财力论文,转移支付论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言和文献综述 当前财政的分权化趋势越来越明显，无论是联邦制国家还是单一制国家，都在不同程度地推进财政分权改革。财政分权改革能够提高公共服务提供效率，但也会带来横向纵向财力失衡、收入分配差距和公共服务质量等问题。转移支付存在的依据就是弥补财政分权不足，调节收入分配差距，解决外部性以及横向、纵向财力失衡问题，因而财力均等化是转移支付的重要政策目标。理论上，转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付解决财政失衡问题，资金可由地方政府作为财力统筹安排使用，因而应当具备财力均等效应，而专项转移支付主要目的在于实现特定宏观政策目标和委托地方政府代理事务，因而均等效果未知。 自1994年分税制改革以来，中国逐步建立起相对规范的转移支付体系，但其财力均等效果到底如何，目前还没有相对统一的结论。一部分学者认为转移支付在一定程度上起到均等作用[1]，在各转移支付项目中，税收返还均衡地区财力差距的效果最差[2-4]，财力性和专项转移支付则表现较好[5]。刘亮(2003)[2]、田发(2010)[3]和李晖(2014)[6]进一步研究认为一般性转移支付均衡财力效果最为高效，但张恒龙(2012)[4]认为专项转移支付均等效果最好。也有部分研究认为转移支付拉大了地区间财力不平衡。Tsui(2005)[7]、贾晓俊(2009)[8]利用不同的不均等测度方法，研究认为转移支付制度没有发挥横向均等效应。尹恒和朱虹(2009)[9]则从现实财政责任和公共财政公平理念两个方面分析了转移支付均等效果，发现转移支付在不同标准下的均等效果有所差异。一些学者进一步分析各转移支付项目的非均等作用。官永彬(2011)[10]运用基尼系数分解方法，研究发现除财力性转移支付外，其他转移支付项目都存在非均等效应，而财力性转移支付也未能从根本上实现均等化作用。胡怡建和张伦伦(2007)[11]、周美多和颜学勇(2010)[12]研究发现税收返还对支出差异贡献最大，一般性转移支付均等作用相对有限。尹恒、康琳琳和王丽娟(2007)[13]则认为专项转移支付最不均等，因素法转移支付财力不均等作用也较为显著。 这些研究增进了对转移支付的认识，但仍需要进一步深化。一是多数研究基于省级政府数据分析中央对地方的转移支付均等作用，而利用县级数据研究县级层面转移支付均等作用的研究还相对较少，且研究数据大多比较陈旧，普遍在2007年以前；二是多数研究仅分析了转移支付大项的均等作用，研究不够细致，一体和分项的综合分析不足；三是多数研究利用传统不均等测度方法，基于收入来源分解方法的研究还相对较少。因而，本文基于1993-2011年县级政府财税数据，利用基尼系数收入来源分解方法，系统测度和分析我国转移支付的横向财力均等作用。本文主要分为四个部分，第二部分为分析方法与数据，介绍本文研究使用研究方法以及数据来源。第三部分为实证结果分析，对转移支付均等作用进行测度和分析。第四部分为研究结论和政策启示。 二、分析方法与数据 基尼系数收入来源分解方法是将总收入的基尼系数分解到各分项收入，得到各分项收入对总不平等的贡献。根据Shorrocks(1982)[14]、Lerman & Yitzhaki(1985)[15]以及López-Feldman(2006)[16]的研究，基尼系数可以按如下方式分解：
其中，集中系数
，表示该项收入对总收入基尼系数带来的变化方向和程度，集中率与总收入基尼系数大小对比是判断转移支付均等效果的关键，集中率大于基尼系数，则该项收入会扩大收入不平等，反之则缩小收入差距。Lerman & Yitzhaki(1985)[15]进一步提出分项收入边际效果公式：
边际效应用来表示各项收入变化1%对不平等的影响。基于以上公式，本文利用基尼系数收入来源分解方法，研究我国转移支付均等效果。 由于转移支付口径经常变化，为研究方便，本文借鉴周美多、颜多勇(2010)[12]等人研究，将转移支付分为五类，包括税收返还、一般性转移支付、专项转移支付、体制性补助和结算补助。 所有变量均利用县级总人口计算其人均指标。本文数据来源于《中国地市县统计资料(1993-2011)》，包括1993-2011年全国2000多个县级财税数据，主要涵盖全国省、自治区和直辖市(不含港澳台)下辖县级行政区划单位，但不包括市辖区。其中北京和上海县级数据量过小，故舍去。为控制误差和不可比因素影响，本文对每年人均财力按照1%标准进行截尾处理，其基本统计量如表1所示。根据表1所知，我国县级人均财力差异显著，虽然其最大最小值比值逐年下降，但差异仍然十分惊人，财力均等化面临严峻挑战。
三、实证结果分析 (一)总体分析 图1表示运用传统收入不均等测度方法，计算转移支付前后我国县级人均财力差异的变化情况。根据图1，我国转移支付有效缩小了地方财力差异，转移支付在均衡地区财力方面起到显著正向作用。
图1 转移支付财力均衡幅度 注：基尼系数均衡幅度=(转移支付后基尼系数-转移支付前基尼系数)/转移支付前基尼系数，泰尔指数和变异系数计算公式类似。 表2是我们运用基尼系数收入来源分解方法计算的我国转移支付均等效果。表2显示，转移支付对总体财力差距的作用呈现先扩大后缩小的趋势。2004年以前，转移支付集中率大于总收入基尼系数，因而是扩大地区间财力差距的因素，但在2004年以后，集中率逐步降低，转移支付成为地区间财力差距的缩小因素。转移支付均等作用的变化趋势反映出近些年转移支付均等效果有所改善，说明近些年我国转移支付改革取得了一定积极作用，有效缩小了地区财力差距。虽然转移支付缩小了地区财力差距，但集中率在近几年有所提高，边际效应有所降低，反映出我国转移支付体现出均等效应，但这种均等效果在近几年有所降低，转移支付均衡地区财力的作用并不稳定，其均衡作用未能充分发挥。 从收入来源分解结果看，转移支付在县级财政总收入中所占比重不断提升，到2011年，转移支付占地方财力的比重已达72.53%，县级财政对转移支付依赖度不断增强。根据表2，近些年转移支付均等作用不断增强的主要原因在于转移支付自身基尼系数不断缩小，由1993年的0.5484下降到2011年的0.3401，从而有效降低了转移支付集中率，缩小了地区财力差距。但我们也要看到，转移支付的
值变化不大，说明转移支付仍未打破固有分配格局，转移支付向财力薄弱地区倾斜不够。
(二)税收返还和分项转移支付分析 我们对总体转移支付按照项目进行分解，结果如表3所示。根据表3，税收返还和各分项转移支付均等作用不尽相同。本年收入均等作用在2004年发生转折，在2004年前是缩小地区间财力差距的因素，但在2004年以后成为地区财力差距的扩大因素。专项转移支付则在2000年以后成为地区间财力扩大的因素。这一结论很好理解，我国专项转移支付项目分配不够完善，问题相对较多，一些项目分配随意性较大，导致资金分配均等效果欠佳，影响了专项转移支付均等效果发挥。税收返还体现出一定均等作用，这一结论与大多数研究对税收返还的评价相反，本文将在第四部分进一步分析其产生的原因。一般性转移支付集中率也较低，表明其均等效果极为显著，财力均等效应较强，这与理论预期一致，一般性转移支付是最具有均等作用的转移支付形式。 从边际效应看，相对于一般性转移支付和专项转移支付，其他类型转移支付边际效应较小，这主要由于其在转移支付体系所占比重过小导致均等效果不显著。对比各分项转移支付集中率和边际效应可知，转移支付体现出明显的规模效应，转移支付规模和比重是影响转移支付财力均等效果的重要影响因素，规模是转移支付发挥较强均等作用的基础。这也是当前我国转移支付体系存在问题之一，项目过多，资金使用分散，导致转移支付体系难以发挥制度合力，影响了均等作用的发挥。未来可以考虑将税收返还、结算补助和体制性补助等老体制补助归并调整，并入一般性转移支付，同时减少专项转移支付项目，确定支出重点，形成资金的规模效应。 一般性转移支付边际效应最小，反映出一般性转移支付的财力均等效应最强，这与当前提高一般性转移支付规模和比重的改革趋势相一致。专项转移支付边际效应较大，体现出专项转移支付财力分配均等效果不佳，但专项转移支付本身带有保证国家最低标准基本公共服务供给和实现国家特定政策目标的功能，因而不能单纯以财力均等视角来评价专项转移支付的作用。
(三)税收返还和分项转移支付财力均等效果分解 基于基尼系数收入来源分解方法，本文对转移支付财力均等效果进行分解，分析其均等效果产生的原因，结果如表4所示。根据表4，各项转移支付集中率变化原因不同。税收返还虽然本身基尼系数有所扩大，但其与总收入相关系数逐步缩小，从而导致税收返还缩小地区财力差距。这一结论与大多数研究结论不同，导致这一现象的原因在于税收返还自身制度设计。一方面，税收返还每年的返还额是在上年的税收返还基数基础上逐年递增，递增率按各地两税增长率的“1∶0.3”系数确定，其分配方式导致税收多的地区得到的返还收入多，税收少的地区得到的返还收入少，因而其自身基尼系数相对较高；但从另一方面看，财力发达地区上缴两税总量远超过中西部经济欠发达地区，财力越强，净上划两税越高，这些财政资金大多通过财政转移支付转移给财力薄弱的中西部欠发达地区，虽然不同地区绝对差距扩大，但相对财力差距缩小，因而税收返还起到均衡地区财力作用，其向财力薄弱地区倾斜显著。 一般性转移支付自身基尼系数最低，且其与总收入相关系数远低于专项转移支付，因而一般性转移支付财力均等调节作用较强。这反映出近些年一般性转移支付改革取得了显著效果，有效提高了转移支付的均等作用。专项转移支付自身基尼系数有所下降，但与总收入的相关系数有所上升，说明近些年专项转移支付改革取得了一定进展，但由于改革碎片化，未能从根本对专项转移支付进行系统设计和构建，导致专项转移支付未能打破固有分配格局，均等效果不稳定。未来可以考虑从根本上改革专项转移支付体系，以基本公共服务均等化为导向，改进专项转移支付资金分配机制。
(四)一般性转移支付分项分析 根据表5，多数一般性转移支付项目集中率低于总收入的基尼系数，反映出一般性转移支付起到财力均等作用。在各一般性转移支付项目中，农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难转移支付以及义务教育转移支付的集中率最低，远低于均衡性转移支付和调整工资转移支付，说明相同规模和条件下，这三项一般性转移支付缩小地区财力差距的作用最强。但从边际效应大小看，这三项转移支付边际效果与均等性转移支付和调整工资转移支付并无较大区别，这主要是由其在总收入所占比重差异所导致的，这进一步印证了转移支付存在规模效应的结论。 在一般性转移支付项目中，均衡性转移支付集中率仅低于民族地区转移支付和调整工资转移支付，说明均衡性转移支付财力均等作用相对不突出。造成这一结果的原因可能在于：一是研究样本选择不同，本文利用1993-2011年县级转移支付数据，而现有研究大部分利用省级数据；二是均衡性转移支付考虑标准收入和标准支出，更关注收支缺口而非财力均等情况，因而导致均衡性转移支付调节财力差异能力有所不足。调整工资转移支付集中率仅低于民族地区转移支付，虽然有效缩小了地区财力差距，但均等效果不理想。其原因在于虽然调整工资转移支付向财政困难老工业基地和中西部地区，但这类转移支付主要目的在于补贴政府行政运行成本，而非推进财力均等，因而调整工资转移支付均等作用仍需加强。 一般性转移支付项目中，只有民族地区转移支付是地区财力差距扩大因素，其原因在于民族地区转移支付主要向少数民族地区倾斜，导致民族地区财力远大于一些财力较低的非民族地区，从而扩大了地区财力差异。因而转移支付改革需要统筹兼顾，防止在推进均等化过程中造成新的不平等。
四、研究结论和政策建议 本文根据1993-2011年县级财税数据，利用基尼系数收入来源分解方法，分析我国税收返还和转移支付均等效果，得到以下结论。 1.转移支付对总体财力差距的贡献呈现先扩大后缩小的趋势。2004年以前，转移支付是扩大地区财力差距的因素，2004年以后，转移支付均等效应有所增强，反映出我国转移支付改革取得了一定积极作用，但转移支付仍未打破固有分配格局，向财力薄弱地区倾斜不够。 2.转移支付均等体现出明显规模效应，规模是转移支付发挥较强均等作用的前提。除一般性和专项转移支付外，其他类型转移支付由于在转移支付体系中所占比重较小，导致转移支付均等作用较小。 3.专项转移支付均等效应不理想，但一般性转移支付和税收返还均等效果较强，税收返还均等作用主要由其本身分配机制设计所导致的。 4.一般性转移支付项目中，农村税费改革转移支付、教育转移支付、缓解县乡财政困难转移支付体现出较强均等作用，均衡性转移支付规模较大，因而也体现出较强财力均等效应。 5.近些年，我国推进转移支付制度改革取得了一定效果，整体分配均等效果整体有所优化(G[，k]值下降)，但在分配中向贫困地区倾斜不够(R[，k]值有所上升)，特别是专项转移支付，资金分配均等效果最不显著。未来要推进转移支付改革，必须从根本上改进一般性转移支付和专项转移支付分配办法，减少人为因素影响，降低转移支付资金的竞争程度，使转移支付资金向贫困地区倾斜，更加有效达到“补低”的效果。 本文研究表明，有必要对当前财政转移支付制度进行系统性改革，增强其财力均等调节作用，具体来说： 1.调整中央与地方事权和支出责任划分，适度压缩转移支付规模，使转移支付与政府间事权支出责任划分相衔接。推进县级财力保障机制建设，赋予地方政府更多税权，增强地方政府基本公共服务供给能力。 2.调整转移支付结构，减少转移支付项目。转移支付结构不合理，项目过多导致资金使用分散，影响了转移支付均等作用发挥。因而，要增加一般性转移支付规模和比重，降低专项转移支付所占比重，取消税收返还和体制性补助等老体制补助，将其并入一般性转移支付。同时，归并调整专项转移支付，以基本公共服务均等化为导向，减少专项转移支付项目，确定支出重点。 3.改进转移支付资金分配方法。科学设置测度因素，构建包含收入能力、支出需求和成本因素的转移支付分配公式，提高资金分配的规范化和透明度，改进资金分配效率，促进财力和基本公共服务均等化。
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