关于转移部分“国有资产”充入养老保险基金的可行性和方策研究，本文主要内容关键词为：养老保险论文,国有资产论文,可行性论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于转移部分“国有资产”（以下简称“国资”），充入养老保险基金的议论已有多年，一度还引起中央领导的重视，然而可能是操作困难，也可能是理论与实践的矛盾无法解决，或者为“国资”的流失而担忧等等，往往是只听雷声不见下雨。但是，我们认为问题的存在既然是实实在在的，就应正视现实，而且它的解决，至少可带来四个好处，这就是：①有利于企业提高竞争能力；②有利于劳动者的基本利益得到保障；③有利于社会的安定团结；④有利于“国资”的进一步盘活。因此，有必要进行系统研究，寻找出一套切实可行、具有社会经济效益的办法。
一、转移部分“国资”的依据
（1）理论依据：从社会保险基金的属性来看， 社会保险费用属于劳动力再生产费用。马克思在《哥达纲领批判》中指出，这种费用又必须在“集体劳动所得就是社会总产品中进行统一的六项扣除”。但是，在过去的计划经济体制下，劳动力再生产费用的支付，被相当程度的扭曲，这部分理应被“扣除”的部分，不是以利税形式上缴国家财政，就是留在企业发展再生产，即存在于现有的“国资”之中，从而造成历史上养老基金毫无积累的局面，因此现在转移部分“国资”充入职工的养老保险基金，无疑是理所当然的，应看作是坚持了马克思的劳动价值论。
（2）现实依据：首先，由于历史上没有养老基金积累， 包括本市在内的我国养老保险，实行的是“部分积累制”，但同时随着老龄化加速，以及企业改制需要一大批职工提前退休，使得一方面养老保险收入减少，另一方面支出却直线上升，导致“部分积累制”有可能很快向“现收现付制”即再次无积累转变。据有关部门预测，如按目前状况持续到2010年，本市的养老保险基金，一年里仅能应付约5—6个月的养老金给付，这意味着未来养老基金的运转将遇到极大的困难，为此不能不未雨绸缪予以准备。
其次，根据国务院的统一部署，我国养老保险制度改革的目标模式中，有关“资金来源多渠道”、“社会统筹与个人帐户相结合”，以及“权利与义务相对应”等三个关键问题都与我们所研究的本课题有关：①转移部分“国资”应被视为多渠道的资金来源之一，同时从经济形态来讲，在国家、单位和个人三方面负担中，也体现了国家承担的责任；②个人帐户的建立，无疑是我国养老保险制度改革的重大突破，但也由于积累不足而导致“中人”出现空帐，因此转移部分“国资”，也是充入“中人”帐户的需要；③职工在以往经济建设中，已为国家和企业作了贡献，尽了义务，因此这些职工退休后有权获得应有养老金待遇，然而目前早期退休人员养老保险待遇之低，是与他们过去所作的贡献不相称的，所以极需利用转移部分“国资”，来偿还这部分“历史欠帐”。
再次，由于现有国有资产中，含有一部分历史上未曾“扣除”，即预留的养老金，在性质上应属于职工的共有财产，在目前改革中有必要明晰其产权的性质，虽然从企业中分解这部分资金有些困难，但从总体“国资”中明晰出来还是有其可能的，这也是职工老有所养，以及产权制度改革的需要。
（3）政策依据：转移部分“国资”充入养老保险基金， 在政策上也是有据可依的。国家曾在许多文件上，都有运用“国资”解决企业职工劳保福利待遇欠帐的政策，如1989年2月国务院三部委（财政部、 体改委、国资局）《关于出售国有小型企业的规定》、国发（1994）59号文《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，以及1994年试行现代企业制度的政策中，都有使用“国资”解决历史遗留问题的政策。此外，更有文件政策明确提出，可以用一部分“国资”充入养老保险基金，如前劳动部在《社会保险制度改革的总体设想》中，对资金来源就明确提出，“结合产权制度改革，从国有企业资产或红利中划拨一部分资产，用于弥补国有企业职工社会保险基金的不足”等等，说明转移部分“国资”充入养老保险基金，正是这些历史政策的逻辑发展和合理延伸，体现了政策的连续性。
二、转移部分“国资”的主要目的
无庸置疑，我们现在谈论转移部分“国资”，并不是仅仅为了清偿历史欠帐，应该说它有着更深层次的目的，具体的说应通过转移部分“国资”，达到解决或部分解决以下三个主要问题：
（1）早期退休人员退休金水平过低的问题。前些年， 由于通货膨胀之故，再加上在职职工工资增长幅度较大，社会整体生活水准有较大提高，相比之下早期退休人员（1986年前退休）的退休金水平就显得相当低，有的仅及本市职工平均工资的40%左右，难以维持较正常的基本生活。这个问题虽经本市有关部门的努力，如采取适当提高其养老金的每年调整比率等措施，但未能根本扭转这些退休老人养老金水平过低的状况。应该说，提高早期退休人员的养老金水平，仅在现有养老保险基金范围内调整是困难的，这是由于形成这种状况的原因主要还是历史欠帐所致，所以还应从源头解决，即从现有的“国资”中转移部分属于历史欠帐部分，然后充入养老保险基金予以偿还，这才是解决上述问题的正确选择和根本途径。
（2）养老保险基金积累不足，难以应付未来支出的问题。 由于包括本市在内的我国养老保险改革，一开始就必须首先面对一大批旧体制下退休的“老人”，因此不可能实行“完全积累制”，再加上未来支付形势的逼迫，我们也不能实行“现收现付制”，而只能一面兼顾应付已经退休的人员养老金支出，另一面要为将来老龄化高峰的到来准备积累，这就是我们在目前阶段只能实行“部分积累制”的原因所在。但是，如前所述，由于收缴困难（困难企业增多）、退休人员剧增等等原因，“部分积累制”也已难以为继，其后果是积累越来越少，甚至要动用已有积累来应付支出。因此，包括本市在内有可能要被迫过早的过渡到“现收现付制”，而“现收现付制”中“收”是有限度的，最终又要造成“付”的危机，这是西方各国正在面临的难题。这种问题的后果，对于象我们这样的发展中国家来说，将是灾难性的。
这里还必须着重提出，由于各种因素，养老保险基金本身负担也在加重，例如提前退休，不仅减少了保险费收入，又增加了养老金支出；又如行业统筹全部移交地方管理后，虽对基金作用很大，但由于过渡时期内筹资率较低，这对将来养老金给付将产生影响；还有我们现在的退休办法也存在问题，往往一个人退休前的工作年限，小于退休后享受养老金待遇的年限，导致基金支出大于收入等等。因此，为了避免将来出现更严峻的局面，从现在起我们就有必要增加养老保险基金的积累，而养老保险基金每年都能逐步分期由“国资”予以部分补充，应是有效的解决办法之一，否则将来发生支付危机，政府承受的压力和负担将会更重。
（3）企业社会负担率过高，影响企业活力发挥的问题。目前全市乃至全国企业的社会负担率很高。由于企业负担过重等原因，许多企业已失去了在市场经济中的竞争力。为此国家每年都要动用大量财政收入贴补这些企业，以求增强这些企业的活力。据统计，1996年国家给企业的财政补贴高达1 967.28亿元。如果我们能实现转移部分“国资”，充入养老保险基金，就能适当降低养老保险费的费率，既能减轻企业的负担和减少其生产成本支出，增强企业的竞争力，同时还能有效降低国家对企业的财政补贴。此外，降低企业养老保险费率，还能改变上海企业养老保险费率居高不下的状况，达到中央对全国企业养老保险的统一筹资要求。
三、转移部分“国资”的办法选择
我们认为，在具体谈论部分转移“国资”的办法之前，应对“国资”及其运用有一个基本认识。首先，我们这里称呼的“国资”，应是一个大概念，应是包括多种内容的国有资产总称，它并不局限于现有企业的资产存量，更不仅仅是国资局管辖下的国有资产。同时，“国资”也不光是实物，也应包括财政收入和积累。如果我们能开阔眼界扩大对“国资”含义的认识范围，那末对我们解决部分转移“国资”的问题将有很大的帮助。其次，现有的国有资产也应强化运作，也就是要通过不断运作，使存量资产转化为商品资产、货币资产，更要通过运作，使存量资产不断扩张，达到国有资产的增值。由此，我们认为部分转移“国资”充入养老保险基金，实际也是一种“国资”运作的形式，通过这种转移，不仅对养老保险基金来说是一大补充，就是对“国资”本身来说也是一个盘活的契机。
基于上述两个基本认识，我们再来研究部分“国资”具体的转移办法。目前，我们实际面临的选择是，究竟是通过一个一个企业的存量资产进行转移，还是从大概念“国资”中进行转移？对此，我们曾作大量调研，结论是部分转移“国资”充实养老保险基金，其最佳的选择是从大概念的“国资”中整体切块，其理由是：
（1）目前， 国内许多地区在转移部分“国资”充入养老保险基金的试行中，几乎都清一色的是利用企业的存量资产“局部”切块，结果不仅转移程序变得十分复杂，而且由于实际操作困难重重，以至无法继续进行。这说明根据这一思路实际很难行得通。
（2）通过大量的调研，我们发现如按“局部”切块思路， 转移部分“国资”，还会遇到许多无法克服的矛盾，这包括：①由于企业的规模、资产存量、归属等等情况不一致，不仅有的根本不能切，即使能切也会有多有少，如果从部分企业切块，更会造成社会不公平，特别是转移资产实行共享的情况下更是如此；②如根据外地经验，主要是从改制企业中转移部分“国资”的话，那末改制企业与非改制企业之间，已经改制的企业与尚未进行改制的企业之间，又会造成利益失衡；③从企业的存量资产中切块予以部分转移，最大的困难是变现困难，事实上许多企业的存量资产，早已折旧完为零价值；④企业职工在改革前的具体历史“欠帐”，其量化标准和具体计算，难以确定和掌握，而且企业各异工作量浩大，导致很难推行。因此，鉴于上述两个方面的理由，从一个一个企业的存量资产中“局部”切块，显然行不通，必须另辟蹊径：这就是从大概念的“国资”中整体切块，其理由是：
（1）大概念“国资”是从全局来看的整体概念， 包括财政收入和积累在内，从大概念“国资”转移的资金，充入所有国企及其职工都参加的养老保险基金，既合理又公平，不存在企业间的利益冲突；
（2）过去历史“欠帐”的相当部分已上缴财政， 因此从包括财政收入在内的大概念“国资”中，转移部分资金充入养老保险基金，应是名正言顺的；
（3）存量资产的良性运作可产生增量， 大概念“国资”中转移部分存量，将可换得可观的增量。资产形式的转变，并不会引起“国资”的流失。
四、转移“国资”的具体设想
通过各方面比较和衡量，以及大量调研，我们认为转移部分“国资”充入养老保险的最佳途径，应着眼于大概念“国资”，如从简便有效出发，具体的应从财政收入中拨转。人们也许要问，国家（或地方）财政能承受这笔费用开支吗？当然，如单纯从现有财政收入中拨转会遇到很大困难，但如换个思路，也许难题就能迎刃而解。
（1）财政收入的拨转，表面看来是支出， 但支出的资金一部分进入企业，降低了包括养老保险费在内的企业成本，从而提高了企业产品的竞争能力和销售能力，又反过来增加上缴利税。因此，从财政角度是先支后收，实际是存量变增量，财政收入不会减少，有可能反而会增加。
（2）我国政府以财政收入形式支配的资产存量，1996年为7 407.99亿元，但其中用于补贴国有企业亏损的政府收入，1996年为337.4亿元，约占政府收入的4.6%。 如果以转移部分财政收入充实养老保险基金，而后再适当降低企业养老保险费率，以此来部分替代政府给企业的财政补贴，是否能达到一石两鸟之目的呢？我们认为，实际这是对政府支出的一种置换性运用，我们暂且不问这种置换是否相等，但至少这种支出并不会对财政构成多大威胁。
（3）我们主张另辟财源，而不过份增加现有财政压力， 也就是除了从地方财政收入中适当的分期拨转外，为解决财政的困难，我们认为以下两项措施可以帮助开源：①发行中长期社会保险特种债券；②适当增加某些税收，如高消费税、遗产税、暴利税等等。
由此可见，转移部分财政收入，充实养老保险基金应是可行的，这是转移“国资”充入养老保险基金问题上的一种新思路，它的意义在于突破了过去一直拘泥于从单个企业转移“国资”的做法，为真正实现转移部分“国资”，充入养老保险基金开拓了一条新路。
五、转移“国资”的资金用途
从部分“国资”中转移出的资金，总体去向无疑是充入养老保险基金，但从用途来说，下列三方面是主要的：
（1）充实养老保险基金的积累。 由于历史的“欠帐”以及老龄化加速导致养老金支出剧增，再加上因国企改制造成的提前退休浪潮，使本市养老保险基金积累日趋减少，这将给不久的未来支付带来隐患，因此充实积累以应付未来支付高峰，实乃当务之急。
（2）提高早期退休人员养老待遇。 本市早期退休人员的养老金水平普通偏低。 虽然本市已开始实行退休人员养老金最低标准的规定（380元／月），但仍未解决早期退休人员养老金过低问题。正如前述， 早期退休人员养老金水平过低是历史造成的，现在解决历史“欠帐”，也应使转移出的资金，能部分用在他们身上，使他们的晚年生活有所改善。
（3）降低企业养老保险费率。 上海单位养老保险费率一向偏高（25.5%），虽经这几年转移给医疗保险和打算转移给失业保险，其目前费率与国家规定（20%）及与外省市比较仍然偏高，然而按上海养老金发放水平和与日俱增的开支来看，要降低企业养老保险费率是十分不易的。因此，现在我们通过部分转移“国资”充实养老保险基金，实际就给降低企业养老保险费率创造了条件，而企业降低养老保险负担，即减轻了企业的社会负担，就能大大提高企业竞争能力。这对国家、企业来说都是一着活棋，用活这着棋，将使全局得益，影响也将是深远的。
六、转移部分“国资”的需求概算
如按前述，转移的部分“国资”需要满足三个方面的用途，那末其资金需求也必须从这三个方面进行分别概算：
（1）提高早期退休人员待遇部分：据统计，本市1986 年前退休并进入全市养老保险基金中心的人员，现有约70万人，如按每人每月增补100元（增补后早期退休人员的养老金， 大部分可达全市在职职工平均工资的50%左右），则人均年补1 200元，共需约8 400万元。
（2 ）降低企业养老保险费率部分：据本市养老保险基金中心测算，目前全市企业养老保险费率如要降低一个百分点，就需要3 000 多万元，一年就至少需要3.6个亿。 如果我们设想降低企业养老保险费率二个百分点，一年就需7.2亿元资金。
（3 ）充实养老保险基金的积累部分：目前本市每年养老保险给付为120多亿元，如能每年充入其10%的资金， 养老保险基金就能每年增加12多亿元的积累。这笔钱虽然离所有在职人员改革前养老金支出的历史“欠帐”尚远，但毕竟增加了积累，延缓了支付危机，同时分期转移也减轻了政府负担。
综上所述，如果上述需求前提成立，本市一年约需转移“国资”，也就是要从财政收入那里拨转20亿元左右。再如果其中有一半是新增税收的收入的话，那末每年度发行地方社会保险特种债券，必须应有10亿元左右，这数目并不大，既是可行的也是不能不做的。当然，上述三项概算中的第三项，即充实积累部分的幅度尚需进一步研究，还应根据政府财政状况通盘考虑，这里提供需求概算仅作参考。
七、转移部分“国资”的相关建议
（1）中央政府的有关部门， 对部分转移“国资”充入养老保险基金，应有明确的政策和具体实施的导向。
（2）本市的有关部门应着力于研究具体实施方案， 做到既合理可行，又要真正解决实质问题。劳动与社会保障局应有专门机构从事操作，同时辅以必要的法规为后盾。
（3）部分转移的资金应由养老保险基金中心统一管理运营， 并且必须专款专用，不得挪作他用，实行财务监督、社会监督和市监审小组监督。
（4）应把转移部分“国资”充入养老保险基金， 视为本市养老保险改革的又一重要步骤。由于这项改革工作，符合社会主义的根本目的在于发展生产力，同时又使职工主人翁地位得到加强，有利于保持国家安定团结，因此有关领导和管理部门对其的认识，更要上升到一定的政治高度来考虑，这是这项改革工作能否成功实现的关键。
标签：养老保险论文; 养老保险基金论文; 养老金论文; 国资论文; 上海养老金论文; 增加养老金论文; 社会保险论文; 养老金调整论文; 国有资产管理论文; 财政制度论文;